珠江三角洲快速城市化地区耕地变化与保护分析——以珠海市为例

文/刘艳艳 吴大放 梁达维

引言

珠江三角洲地区自20世纪90年代以来已进入快速城市化发展阶段，目前耕地面积日益减少，人地矛盾日趋尖锐，耕地保护面临着较大的压力。本文以珠江口西岸快速城市化的珠海市为例，在对该市耕地资源数量、质量和耕地后备资源现状进行分析的基础上，深入剖析耕地资源减少的社会经济原因，进一步提出统筹农业结构调整和耕地保护的关系、加大土地开发整理力度、切实保护好基本农田、加快中低产田改造和实行耕地保护补偿基金制度等耕地资源保护与可持续利用对策。

耕地是宝贵的自然资源，其动态变化是土地利用/覆被变化研究的重要内容之一。随着社会经济的快速发展，建设占用与保护耕地之间的矛盾日益尖锐，对于经济快速发展的珠三角地区来说，表现尤为突出，有关耕地变化与保护的研究逐渐受到重视。叶嘉安等探讨了东莞市经济发展、城市扩张以及农田流失的关系；史培军等分析了深圳市近15年城镇用地通过大量蚕食农业性生产用地而得以迅速增加。刘毅华对佛山市南海区耕地变化的形式和流量及其原因进行了研究。已有研究大多是以珠三角经济最为发达的市或区为研究对象，并多从耕地数量变化特征进行分析，而对于区域内经济中等程度发达、发展后劲足、生态环境保持良好的地区研究不够。

本文以珠海市为例，借助遥感技术获取具有时空变化的耕地资源数据，并结合统计数据，分析耕地减少的影响，并探讨耕地保护对策，对合理利用并切实保护耕地，促进农业可持续发展具有重要意义。

研究区概况

珠海市地处广东省南部，珠江口西岸，濒临南海。地处北纬21°48′－22°27′，东经113°03′－114°19′。珠海市东与深圳、香港隔海相望，南与澳门陆地相连，西临江门市，北与中山市接壤。珠海市有大小岛屿148个，陆域面积为1674.04km2。珠海市现辖香洲、金湾、斗门3个行政区。

耕地资源现状与问题

耕地资源总量减少速度快

根据1990、1995、2000和2006年四期TM遥感解译数据分析可知，自1990年以来，珠海市耕地面积迅速减少，1990-2006年耕地总面积由67110.70hm2减少到33525.32hm2，16年间减少了33585.38hm2，减幅达到50.04%，年均减少3.13%，减少速度较快。同时人均耕地面积由1990年的0.105hm2减少到2006年的0.023hm2，减幅达到77.92%，年均减少4.87%。珠海市耕地变化出现波折式下降，2000年耕地有增加较大，主要是受国家宏观经济政策的影响，房地产泡沫经济的产生，使得原有征收并初步平整开发的耕地被迫搁置退还继续耕作。

农业结构调整导致耕地资源的大量流失

珠海市耕地总量的减少主要是农业结构调整和建设占用所致。通过叠加四期TM遥感解译数据，统计分析可知，珠海市耕地总量大幅度减少的主要原因是农业结构调整占用耕地，农业结构调整主要是将耕地调整为养殖水面，占耕地减少总量的50.87%，其次是调整为园地，占耕地减少总量的14.77%；国家基本建设等占用耕地33.86%，因开发后荒弃变草地等占用耕地0.51%。

耕地资源质量差

珠海市优质耕地数量少，并且耕地质量有下降的趋势，耕地资源总体质量不高。根据2005年农用地分等成果统计，全市耕地主要分布在斗门区，占全市耕地总量的63.80%，而斗门区的中产田面积占耕地总面积的34.04%，低产田面积占耕地总面积的32.80%，金湾和香洲区中产田面积占耕地总面积的14.89%，低产田面积占耕地总面积的4.55%。结合本次农田质量调查和过去多年的统计数据分析发现，耕地质量有下降的趋势。其主要原因是近年来人们在耕地利用方面往往急功近利，进行掠夺式开发经营，违背了土地利用的客观规律。体现在两大方面：一是水土流失严重，二是土壤污染较严重。

耕地后备资源丰富，开发利用难度较大

耕地后备资源主要包括可开垦土地和可复垦土地两部分。可开垦土地主要包括荒草地、滩涂、沼泽地等；可复垦土地主要包括采矿废弃地、塌陷地、自然灾害损毁地等。根据《广东省后备资源调查》研究报告的成果，珠海市可开发整理复垦的土地为3460.97hm2，占全省总量的2.09%，且全部为可开垦的滩涂，无复垦土地。但由于滩涂所在区域生态环境较脆弱，受咸水影响严重，加上这些耕地后备资源自然条件差，开发与利用难度较大，开发成本高，若开发后利用不当极易引起生态环境问题。

造成耕地资源急剧减少的原因

农业产业结构调整

随着社会经济的发展，人口的急剧增加，人们对水产品和水果的需求增加，导致大量耕地转变为淡水养殖和园地。1990-2006年珠海市共有25847.23hm2耕地转变为养殖水面，其中，1990-1995年转变5393.20hm2，占耕地转变为养殖水面总面积的20.87%，1995年-2000年转变4278.03hm2，占耕地转变为养殖水面总面积的16.55%，2000年-2006年转变16176.00hm2，占耕地转变为养殖水面总面积的62.58%。16年来全市共有7505.36hm2耕地转变为园地，其中，1990年-1995年转变4096.35hm2，占耕地转变为园地总面积的54.58%，1995-2000年转变1079.77hm2，占耕地转变为园地总面积的14.39%，2000年-2006年转变2329.24hm2，占耕地转变为园地总面积的31.03%。与此同时，种植业产值占农业总产值比重由1990年的54.32%下降到2006年的17.64%，下降36.68%，渔业产值占农业总产值比重由1990年的24.69%上升到2006年的63.25%，上升38.56%，农业生产结构调整幅度十分显著。

经济对外开放的影响

珠海1980年设立经济特区以来，珠海充分利用优越条件，促进经济的迅猛发展。特区是政策开放的基地，是对外开放的窗口。党中央、国务院赋予特区的战略任务是：大力引进外资，引进外国先进技术，引进先进管理经验，发展外向型经济。在政策上给予特区许多优惠：如放宽审批权限，扩大企业自主权，减免税收、优惠土地使用费等等。经过珠海人民的大胆探索，勇于开拓，艰苦创业，使特区的经济快速发展，对外依存度不断提高，实际利用外资从1980年的1575万美元增加至2006年的89247万美元，外贸出口总值相应从1309万美元上升至1484178万美元，占GDP比重从5.01%上升至19.85%。1980年-1990年珠海外向型经济以电子、食品、轻纺、建材和外向型农渔业为主，1990以后把引进的重点转移到技术含量高、附加值大的高新技术项目上，初步形成了一个以高科技为重点的支柱产业体系，综合发展的外向型经济格局，广泛开展外引内联，建成一批骨干工业项目，从而直接促进了二、三产业的快速发展和相应产业空间的扩张，农用地特别是耕地保护任务艰巨。

人口增长和城镇化水平不断提高

人口数量的增加一方面引起对食物的需求，进而引起对耕地的需求，另一方面也引起对居住、配套设施用地等建设用地的需求，建设用地增长在很大程度上依赖农用地特别是耕地。1990年-2006年，全市总人口从640731人增加到1449939人，而同期粮食总产量由162079t下降至57013t。人口增长大大提升了居住及配套用地等非农建设用地的需求，1990年-2006年，珠海市减少耕地的33.88%是由于非农建设占用，从长时段来看，人口增长是耕地数量变化的重要因素之一。

大规模基础设施建设

珠海市一直比较注重城市基础设施建设，并在较长时间内坚持了基础实施超前投资的战略，投巨资建设了航空港、珠海港、高等级公路、各种会展馆、各类工业园区等一大批交通运输和市政基础设施。近年来规模产业和区域性基础设施等重大项目建设迅速增多，对珠海耕地变化产生重大而深远的影响。珠海作为连接粤港澳的重要门户、珠江西岸的中心城市，是省内通往港澳的重要通道，珠海大道等高级公路、机场、港口码头等重大交通基础设施建设亦占用大量耕地。另外，重大项目建设带动周边区域相关产业快速发展，从而从更广空间和更长时期内对耕地进行挤占。1990-2006年全市主要建设用地中，工交建设用地数量变化显著，其中相当部分是由大项目直接占用和带动占用的。

耕地保护对策

耕地资源可持续利用的核心就是保护耕地的数量、质量和生态环境，保障粮食安全、食物安全和生态安全。珠海市要认真贯彻“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用方针，正确解决珠海市土地利用中存在的问题，正确处理好以下关系。

统筹农业结构调整和耕地保护的关系

近年来珠海市耕地数量减少主要是农业结构调整导致的，占耕地减少总量的65.60%。在农业结构调整过程中，受经济利益的驱动，大量耕地改为养殖水面或园地，耕作层受到极大破坏，耕地面积大幅度减少势必危及粮食安全。2006年珠海市粮食总产量57013t，户籍人口人均拥有粮食61.55kg，粮食安全形势十分严峻。因此，必须加强耕地保护，统筹好农业结构调整和耕地保护的关系。农业结构调整必须符合农业产业结构调整目标，对农作物自然适宜性和农作物的市场需求进行分析，并结合农用地分等成果，进行土地质量评价，最终得出农业结构调整的最优方案，及时指导农户生产经营，减少盲目性。要充分利用海洋深水网箱养殖技术，加强海水养殖基地建设，减少毁坏耕地挖鱼塘进行淡水养殖；禁止把高质量耕地改作果园或其他经济作物用地，发展林果业充分利用山坡地、荒地等非农耕地资源。

加大土地开发整理力度，切实保护好基本农田

珠海市土地后备资源丰富，充分利用其资源优势，加大土地开发整理力度是补充耕地的有效途径。

近年来，珠海市围海造地面积较大，除部分建设占用外，大部分围海滩涂都粗放养殖或耕作，没有加强基本投入，尚未达到耕地验收的标准，如果加强投资和管理，提高建设水平，围海造地面积将是珠海市未来最好的补充耕地来源。以鹤洲南围垦区为例，围垦面积达到近2700hm2，主要是滩涂，而其北面至珠海大道以南的鹤洲北垦区则有1200hm2的围海面积，经过中低产田改造验收后早已变成了生态农业园基地并划为基本农田。土地整理作为实现土地可持续利用的一种有效手段，在实现土地资源的合理配置、提高土地利用率和改善生态环境等方面起到了不可低估的作用。珠海市也应对现有耕地搞好土地整理工作，制定详细的土地整治规划，加大对高标准基本农田的建设力度，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，对工矿废弃地等进行复垦，从而增加耕地面积，提高耕地质量，改善生态环境。建立健全基本农田保护制度，严格划定基本农田保护区，通过与农户签订保护责任书，落实基本农田保护责任。

加快中低产田改造

珠海市中低产田约占耕地面积60%以上，严重制约着耕地资源的可持续利用。结合土地整治规划，加快中低产田改造，是提高耕地质量的重要举措。集体公益设施投入不足，抵御自然灾害能力降低，如河堤加固、排灌设施等方面的经济、劳力投入不足，有效灌溉面积不断减少，生产效益低下，耕地造成较大灾害。工业“三废”对耕地的污染日益增加，造成一些农田遭破坏，生产受影响。由于耕地中坡耕地面积较大，坡耕地普遍存在跑土、跑肥、跑水的缺点，造成耕地土层瘠薄、水土流失严重。因此，中低产田改造的重点是对围垦区的现状耕地加强沟、渠、泵站及主、次机耕路建设，方便农业机械化生产、切实保水保土、防止污染以及培肥地力。培肥地力一要靠增施有机肥，推行秸秆还田，补充土壤中的有机物质，改善土壤理化性状，活化土壤养分，二要实施测土配方施肥。测土配方施肥可以合理供应和调节作物必需的各种元素，节约施肥量，提高化肥的利用率，更好地保护土壤和生态环境。

实行耕地保护补偿基金制度

目前开发区大量合法和非法占用耕地迫使市政府要求欠发达地区和粮食产区过多的保护耕地，这就涉及到区域间的公平性，需要建立有效的经济机制调节区域间的利益关系，使超额保护耕地的地区有利可图。只有建立长效的耕地保护补偿基金制度，才能真正实现耕地保护目标，实现经济社会的可持续发展。目前全国没有一个耕地保护经济补偿标准，国务院《基本农田保护条例》也缺乏对耕地保护补偿费作出相关规定。珠海市可以借鉴其他城市，比如珠江三角洲地区东莞市、佛山市对超出分摊比例的农田保护区实施补助，补助标准为每年每亩补助500元，结合珠海本地经济发展水平和耕地保护实情，大胆探索，制定适合本市的耕地保护补偿基金制度，切实保护好耕地。