天津港东疆港区用地规划的实施变化与分析

刘晨阳

（天津港东疆建设开发有限公司，天津 300463）

0 引言

天津港东疆港区位于天津港东北部，是通过人工吹填形成的人工岛陆域，自2002年天津港启动对东疆港区的开发建设以来已经10余年，昔日的一片汪洋沼泽，现今已初步形成了约31.9 km2的综合性功能港区，在其范围内约10 km2，经国务院批准设立的目前国内规模最大、开放程度最高的保税港区——天津东疆保税港区已实现封关运作。当前，东疆港区码头、仓储、加工、房地产、休闲娱乐等开发不断推进，基础及配套设施正日益完善，10余年东疆港区经历了一个快速的发展过程，并且东疆港区的开发建设仍然在持续、深入。

事实上，东疆港区的建设与发展无法脱离以用地规划为前提、以土地利用为基础的空间承载，因此关注东疆港区近年来用地规划实施过程中的一系列调整、变化，对其进行一定的梳理、分析，将有助于认识其中的一些规律，从而对东疆港区用地规划的进一步实施，以及国内类似规划的组织编制提供参考和借鉴。特别是近年来，国内各地临港产业区域的发展都比较迅速，因此以东疆港区作为一个典型案例，认真分析其以往用地规划实施中的动态变化及成因，审慎地思考应对策略具有现实意义。

1 东疆港区用地规划调整变化的动态特征

东疆港区开发建设，在用地规划方面最早可追溯到2007年1月天津市人民政府批复的《天津港东疆港区总体规划（2006—2020）》，该规划从整体上确定了东疆港区的空间构架及用地功能布局。事实上，在东疆港区通过吹填逐步形成陆域的过程中，具有一定规模的地上项目开发以及配套基础设施建设，大约于2006年才开始，而在总体规划批复后的一段时期内，除个别、局部单元已编制控制性详细规划外，全面性的控制性详细规划大多尚未开展或编制完成，因此这一总体规划作为当时东疆港区唯一具有法定效力的规划文件，对于建设用地使用、项目规划审批提供了直接的控制依据。从一定意义上看，这一总体规划不仅在宏观层面勾画出东疆港区的整体空间格局，同时在东疆港区起步开发的一段时期内，微观层面上也起到了控制性详细规划在用地使用方面的技术性控制作用。此后，东疆港区的控制性详细规划组织编制工作全面展开，其编制成果特别是用地规划对后来的各类建设开发、项目选址等都产生了现实性影响。然而，回顾几年来东疆港区用地规划的编制、实施过程，会发现其实际上也是一个不断变化和对其进行动态调整的过程。从2007年批复东疆港区总体规划至今约7 a的时间里，东疆港区控制性详细规划中的用地布局规划根据情况变化已进行了数次调整，有时甚至是一次调整尚未完成即又开始了新的调整。对比以往的一些规划，大致可以从两个角度分析和认识规划实施过程中动态变化的一些特征。

1.1 基于空间布局的分析

根据总体规划，东疆港区由西向东划分为3大区域，即码头作业区、物流加工区和港口综合配套区[1]（图1）。从所掌握的资料中，选取已批复的2007年总体规划和在动态调整过程中2010年、2013年的阶段控规成果，以每隔3 a的用地规划对照可以看出，东疆港区空间布局中划分的3大板块在用地规划实施上具有这样一个特点，即“码头作业相对稳定、物流加工稳中有变、综合配套区变化明显”。西部码头作业区是东疆港区承载港口运输职能的重要空间，从上述3个时间节点的用地规划看，这一区域的用地规划实施保持了相对的稳定性。除了在该区域南部适当压缩了部分港口用地，以及在中部、北部调整增加了必要的行政办公和物流用地外，其大体的用地属性基本延续了原总体规划的格局。分析其主要原因在于，一方面是由于该区域在规划上的功能较为单一，承担着传统的港口码头装卸职能，而码头作业区在土地利用、空间布局模式上具有一定刚性，因此规划实施的可变性相对较小；二是相对于其它两大片区，西部码头作业区的开发进程相对迟缓，因开发性质变动而要求规划调整的压力较小，所以在用地规划实施上保持了相对的稳定性。

图1 东疆港区总体布局结构Fig.1 Overall layout structure of Dongjiang port area

在总体规划中，中部物流加工区功能定位也比较明确，因此该区域的用地规划也具有一定程度的稳定性。特别是在保税港区范围内，除了部分办公管理用地和商业金融用地有所消长变化外，在用地布局及地块划分上基本与2007总体规划相一致。在其所呈现的变化方面，一个基本趋势是物流加工区的功能性质日趋强化。在2013年末的用地规划中，保税港区范围内物流加工区几乎已不再保留无关的非物流用地，可见物流加工区的功能得到进一步纯化。分析其中原因，更多是源于机遇和政策方面的因素。事实上，在2006—2009年，东疆保税港区范围内，按照规划曾先后两期大规模实施仓库、厂房项目建设，这给该区域的功能开发提供了契机，并且优越的税收政策以及此后招商工作的深入，使更多物流加工项目向该区域集聚，从而稳固了该区域的规划布局及相应的功能结构。但是，中部区域的用地规划实施也正在发生着显著变化，这突出体现在保税港区范围之外该区域北部的规划变动。据目前掌握的信息，该区域北部约4 km2的控制性详细规划正在调整之中，尽管目前还未形成在用地使用功能上的准确定位，但是可以肯定，其物流加工区的性质将不复存在。事实上，实施这一调整的原动力更多是基于外部形势的变化。近年来，东疆港区周边及邻近区域的发展同样迅速，周边区域一些土地功能开发取得的良好经济社会效益具有示范效应，同时决策者就本区域与之相适应的错位发展策略，在一定程度上推动了该区域用地规划的调整。

东疆港区东部综合配套区的用地规划是近年来调整、变化最为频繁的区域。约10 km2的东部区域，除骨干路网延续了相对的稳定性外，其所覆盖的各个规划单元，无论是内部的用地结构、地块划分，还是整体的功能空间分布，均已发生显著变化。有学者曾指出，空间的发展变动都无法从社会、经济政策中适当的分离出来[2]，均包含着政策、环境或人为等因素的作用，因此从某种意义上说，东疆港区东部综合配套区也是一个最富有机遇、挑战和活力的区域。

1.2 基于功能结构的分析

按照《天津港东疆港区总体规划（2006—2020）》，东疆港区是集港口传统职能和城市功能于一体的综合性区域，它兼具码头装卸、物流加工、商务贸易、生活居住、休闲旅游五大功能。事实上，规划功能的实现需要付诸于以土地为承载的空间利用，因此用地规划的调整、变化决定着功能实现的程度和形式。通过上文的分析可以看出，东疆港区码头装卸功能，在空间分布上主要集中于港区西部，尽管该区域内局部地段用地性质有所调整，但就总体而言，与港口传统职能相适应的空间整体布局结构依然相对稳定，因此可以认为，东疆港区传统的港口集疏运职能，既通过规划编制与城市功能得到了良好融合，也通过规划实施得到了必要保障。另外，物流加工作为港口传统功能的外延和拓展，在东疆港区的规划实践表明，其发展态势可能会受外部条件、产业环境、相关政策等多种因素影响，因而与该功能实现相适应的用地规划实施，存在着某种不稳定性，这在上文的分析中不难加以认识。

相对于以上两种功能的用地变化，东疆港区在城市功能板块的空间变动则更令人关注。特别是生活居住、商务贸易和休闲旅游等典型城市功能，在用地规划实施中的调整与变化异常显著和活跃，这突出表现在各功能空间由相对集中、独立逐步走向扩散、融合。

东疆港区承担的城市功能主要集中在港区东部约10余km2的狭长地带。按照2007年批复的总体规划，生活居住、商务贸易、休闲旅游功能自北向南、沿东海岸区域依次分布。从总体规划的结构布局看，3个功能单元内部的用地属性都相对单纯，尽管各功能单元内部均配置了适量的功能附属性用地，但与功能联系紧密的用地类型在各单元内部都占绝对比重和优势。由此不难推断，总体规划在处理各功能单元的空间关系方面采取了彼此相对集中、独立的模式。对比总体规划和2010年、2013年用地规划可以发现，这一格局已经有所变化。其一，休闲旅游功能用地有所压缩，逐渐为商业和居住用地所侵占；其二，商贸功能用地日趋集中和南移。这一点不难解释，商务、商业活动本身具有规模和集聚效应，同时东疆港区大致由南向北的开发时序使该功能更易于流向南部相对成熟和开发活跃的区域；其三，是居住功能用地由北至南逐渐扩散，大有全面蔓延的态势。从东部区域近5 a用地规划调整和实施变化的整体情况看，3大功能在空间分布上的界线已不再十分清晰，各功能单元有所融合，区域空间功能日趋综合是基本趋势。

东疆港区东部城市功能板块在用地规划上的调整变化一直频繁、活跃，其中一个最为显著的特征就是居住用地范围不断扩展，在用地结构中的比重持续加大。对比2007年总体规划和2010年的控规成果表明，在短短不到3 a的时间里，居住用地就在规划上实现了遍布南北的格局。此后，居住用地的范围持续向周边蔓延，对比2010、2013年的土地细分即可看出这一变化。对这一现象进行分析，可与我国近些年来的房地产市场发展相联系。近10 a来，我国的房地产业特别是商品住宅的开发建设，在各种因素作用下基本上处于持续扩张的状态，尽管2008年金融危机及后来更为严格的调控政策对其有所影响，但是商品住宅开发规模不断扩大、市场刚性需求依然增长的基本态势还没有发生实质性变化，因此适应整体的房地产发展形势，东疆港区用地规划结构中居住用地迅猛增长就不难理解。

2 东疆港区用地规划调整变化的诱因

通过以上分析可以看出，天津港东疆港区用地规划在编制实施过程中，与之相伴的是动态调整和变化，这涉及多方面的背景和原因，在此将其可归结为三方面因素的作用。

2.1 市场化力量

这是影响东疆港区用地规划变动作用最为活跃的一个因素。土地作为各类开发建设活动的空间载体，具有资源利用上的相对稀缺性，因此利益相关方总会通过各种方式和途径对土地使用施加影响，而用地规划的不断调整、变化，一定程度上也体现着各方的相互博弈和利益诉求。实际上，规划本身是一种政府行为，但是在市场经济背景下，规划对市场化力量的反映正在日趋敏感和迅捷。在前面的分析中，东疆港区无论是物流加工区北部用地性质的骤然变化，还是城市功能板块中居住用地的迅速扩展，都与市场条件变化所决定的土地供求关系变动有着千丝万缕的联系。以市场为导向，以投资效率改善和收益最大化为目标的市场化力量，在无形地支配着规划实施上的相应走向。事实上，东疆港区用地规划实施过程中发生的变化，是市场行为的一种内在反映，并且或多或少都可以从市场条件变化方面找到某种原因。然而，市场化的土地资源配置既具有较高的效率，也可能会带来负面的外部效应，因此对于管理者而言，如何对市场力量加以引导和控制，趋利避害，是一个值得深思的问题。

2.2 重大项目的影响

东疆港区重大项目的布局，对用地规划实施有着较强的联动和连锁效应。在此方面，一个典型的例证是邮轮母港区域的开发建设。天津国际邮轮母港位于东疆港区南端，自2009年开港以来，邮轮母港周边及后方区域的规划调整就未曾停止。实际上，邮轮母港布局东疆不能单纯理解为是一个项目的投放，而更应把它视作是带给东疆港区的一次产业契机。邮轮产业对商务商贸、旅游休闲、度假居住、会议会展等开发都具有较强的连带效应，因此在空间利用上，区域功能定位的调整、经营者投资意向的变化，必然会带来用地规划的持续变动。另外，东疆港区重大项目的布局除了会给区域空间发展引入一种变动性因素外，有些时候，它的启动建设对用地规划实施恰恰也起到了一种与之相反的推动和稳定性影响。在2009年，适应滨海新区“十大战役”全面启动，保税港区物流加工区建设大规模展开，先后投资近20亿元进行仓库厂房项目建设，其产生的先期带动效应，直接促进了物流加工区后续的规划实施。由此可以看出，重大项目的选址建设，有时会对周边区域的空间及构成产生决定性的影响，它既可能会使规划发生改变，同时也可能是规划实施中可供利用的一个积极因素。

2.3 不可预见因素

用地规划的实施与调整，实际上会受到来自多方面不确定因素的影响，诸如市场变化、政策调整、政府干预、决策者偏好等，正如有学者所指出的，规划本身是在一定认知范围内进行的，对客观认知的有限性和认知对象的可变性，决定了规划实施的非确定性[3]。东疆港区近年来用地规划实施过程中同样面临着类似的影响，不可预见性因素的难以预测和掌控，给原本应该相对稳定的规划实施带来了更多挑战，这其中可能蕴含着机遇，但调整、变化本身也可能因开发实施的不可逆性而潜藏着风险。2011年5月，国务院批复天津北方国际航运中心核心功能区建设方案，东疆港区作为核心功能区，其建设发展被注入新的活力，同时与之相适应的规划调整正在悄然进行，原有功能板块中的一些空间必然会发生变动，这也不得不让我们思索规划实施中的这样一对辩证，即规划实施的刚性与规划适应变化的灵活性该如何得以兼顾。

3 基于以往实践的几点启示

东疆港区规划的编制实施仅有几年时间，然而“东疆速度”却让世人见证了东疆翻天覆地的变化，这其中很多经验值得总结。2012年，东疆第二人工岛启动建设，回顾以往的规划实践，有以下几点启示。

3.1 要认识变与不变，把握空间变动与发展的可持续性脉络

上文的分析已可以看出，东疆港区用地规划实施过程中的动态调整、变化具有近似于常态化的特征。事实上，东疆港区自开发建设启动至今，始终处在一个快速的发展期，因此伴随着外部环境、内部条件以及其它诸多主客观因素的变动，在规划上实施动态调整既是一种适应性的策略也是一种必然，并且，各种变化的因素依然存在着，变化还将持续，所以问题的关键在于该如何规避变化带来的风险，如何避免规划实施上的失控，如何在持续的变化中实现空间的可持续发展。空间的调整变化万千，但其所遵循的脉络和走向应该是不变的或是相对稳定的，这正所谓是“一致百虑、殊途同归”，无论对规划做怎样的调整变化，都应该恪守一个相对稳定的原则和把握一个基本的取向。就全球范围来看，港城一体化是世界综合性大港的发展趋势，未来东疆港区在空间上将是一个集运输、加工、商贸、物流、服务、旅游和生活等多种功能的综合体，因而作为生产、生活和经济活动的直接载体，未来其空间环境和品质应该得到可持续性的改善。东疆港区在空间优化上的目标应该是：空间配置的高效化、综合环境的生态化、生活环境的宜居化和交通联系的便捷化[4]。

3.2 要善于审时度势、因势利导，积极探索规划实施上的适度弹性

有学者认为，区域空间布局及结构的形成、变化，其背后存在着两种机制的作用，即自组织机制和被构组织机制[5]。自组织机制是指在空间形成发展中，经济、社会、文化乃至风俗习惯等因素所产生的自发性影响，其所形成的空间特征具有一定的自为性；而被构组织机制则是强调通过规划等手段对空间发展实施人为的干预和控制，两种机制的相互交织形成了一定时期内特定的空间结构。在东疆港区，近年来市场化力量在规划实施中逐渐渗透，给规划实施的稳定性带来了不小的挑战。事实上，作为一种自组织过程，市场诉求的多元性、市场环境的多变性以及市场行为的时效性对传统规划所固有的蓝图式设定正在不断进行着修正，所以现实性的规划策略应是善于觉察各种变化，审时度势、因势利导。实践表明，在规划实施上，以不变应万变可能会丧失机遇，但一时性的盲目变动也可能会造成失误或带来风险，因而问题的关键在于对变化的把握和利弊的权衡。另外，针对如何兼顾规划刚性与应变的灵活性问题，在技术方法上，积极探索规划实施上的适度弹性极有裨益，以往的一些经验值得借鉴，例如在规划编制中预留一定的综合功能区域、混合空间等以适应未来的变化，这样大大增加了规划实施的灵活性。

3.3 要重视用地规划在实施上的经济性论证

规划作为一种前瞻式的安排，具有很大程度的主观设定性。尽管规划的编制是建立在广泛调查、深入研究和客观分析的基础上，但实质上它仍然是基于主观预测或预见的一种有限认知成果，因而认识的局限性和条件的可变性会给规划目标的实现带来很大的不确定性。实践表明，规划的调整无论是出于主动或被动，或许都是在所难免的，但是从区域空间发展所需要的平稳性看，维持规划实施的稳定性，减少变化的骤然性依然是十分必要且有意义的。因此，我们所面临的问题是，该如何保障规划在实施上的可行性和可操作性。东疆近两年用地规划实施过程中发生的一些调整变化，很多都与土地利用的经济性有关，投资者基于成本投入和收益上的权衡，要求规划进行调整的呼声此起彼伏。具有可行性和操作性的规划，在编制阶段即应该重视在实施上的经济性论证。特别是近年来，土地作为一种重要的空间资源日益稀缺，土地成本对开发收益分析的灵敏性日趋增强，土地利用的经济性在一定程度上关系着经营者项目投资的成败，因此重视规划前期的经济性论证，研究规划在实施操作层面上的可行性，是减少后续规划实施过程与目标偏离、保持规划实施连续性的一个基本前提。

[1] 天津市城市规划设计研究院.天津港东疆港区总体规划（2006-2020）[R].天津：天津市城市规划设计研究院，2006.Tianjin Urban Planning and Design Institute.Overall planning of Dongjiangport areain Tianjin Port(2006-2020)[R].Tianjin:Tianjin Urban Planningand Design Institute,2006.

[2] 吴良镛.人居环境科学导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2001.WULiang-yong.Introduction to sciencesof human settlements[M].Beijing:China Architecture&Building Press,2001.

[3] 赵珂，赵钢.“非确定性”城市规划思想[J].城市规划学刊，2004（2）：32-34.ZHAOKe,ZHAO Gang.Uncertain thoughts on urban planning[J].Urban Planning Forum,2004(2):32-34.

[4]本书编委会.走向深蓝——天津港发展模式探寻[M].天津：天津人民出版社，2010.The Book′s Editorial Committee.Moving towards deep blue:Tianjin Portdevelopment modeexploration[M].Tianjin:Tianjin People′s Publishing House,2010.

[5] 张京祥.城镇空间群体组合[M].南京：东南大学出版社，2001.ZHANG Jing-xiang.Combination of urban group space[M].Nanjing:Southeast University Press,2001.