地方信用体系建设研究

蒲晓蕾

摘 要：自十六届三中全会以来，党中央、国务院一直对社会信用体系建设高度重视，本文结合新出台的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》，对社会信用体系建设内容进行划分，对地方信用体系建设内容和问题进行分析，并提出相关建议。

关键词：社会信用体系；信用信息系统

一、问题的引出

（一）近年来国家层面相关法规政策

2003年9月，国务院明确赋予中国人民银行“管理信贷征信业，推动社会信用体系”的职责，开启我国征信业管理的历程。同年10月，党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求要“加快建设企业和个人信用服务体系”。2007年，《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》对我国社会信用体系建设若干问题做出了部署安排。2011年10月，十七届六中全会首次提出“要把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统”，进一步丰富和扩充了征信业的内涵和外延。党的十八大进一步强调了“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法诚信建设”，党的十八届三中全会又提出了“建立健全社会征信体系，褒扬诚信、惩戒失信”。2008年，国务院明确了人民银行作为社会信用体系建设部际联席会议牵头单位，参与的部委共计17个；2011年，为了加强社会信用体系建设力度，国务院调整了牵头部门，改由发改委和人民银行“双牵头”，参与的部门由原来的17个扩大到35个，实现社会职能部门全覆盖。2014年1月15日，国务院第36次常务会原则通过了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》（以下简称《纲要》），6月14日正式印发实施。《纲要》的印发实施标志着国家层面顶层设计业已出台。

（二）各地加强社会信用体系建设的相关做法及思考

从十六届三中全会社会信用体系建设思路的提出，到十七届六中全会明确社会信用体系建设重要性，再到十八届三中全会摆上重要位置，各级政府积极响应、认真落实、纷纷安排部署，在全国引发了社会信用体系建设的极大热情，引起各界高度关注。

1、全国各地纷纷掀起社会信用体系建设热潮。许多省、市（地区）提出“信用XX省”、“信用XX市”或“诚信XX省”、“诚信XX市”；出台了“XX省（市）信用体系建设指导意见”等建设方案或规划，有些县（市）也提出了类似的方案；有些责成相关部门建起了内容包罗万象的信用信息系统；有些省市还以“省长令”、“市长令”的形式颁布数据征集的实施管理办法，从地方性法规层面为社会信用体系建设“保驾护航”。

2、各地社会信用体系建设模式。从以上社会信用体系建设思路和过程可见，我国目前各地区信用体系建设模式大致相同，都属于政府主导型，充分借鉴了征信业发达国家征信系统建设理念，以信用信息系统建设为核心，依托各级政府部门的信用信息，统一归集到一起的地方信用体系建设架构。在实际建设过程中，主要可以归纳为两种模式：一是政府牵头，责成某一职能部门具体实施的模式。比如山西省社会信用体系建设由省工商局负责具体实施、建立信用信息系统。二是政府主导，人民银行牵头，信用信息系统由人民银行负责采集，如辽宁、湖南、甘肃等省份采取了这种模式。两种模式都属于地方对信用体系建设的一种初期探索。但在信用信息系统建设过程中遇到了诸多实际困难，真正发挥出建设成效的微乎其微，折射出了初期发展模式存在着一些令人深思的问题。

3、地方社会信用体系建设的冷思考。回顾近几年社会信用体系建设成效，笔者认为各地对信用体系建设的意愿很强、热情很高，但在建设过程中存在着一定的“盲目性”。首先从信用信息信息系统的内容上讲，信息搜集范围基本涵盖地方所有机构的数据信息，比如金融、通信、水电、税务、工商、质检、海关等等，指标多、信息量大，在缺乏建设经验的情况下，加大了信用信息系统设计的难度，导致高昂的建设成本；其次，在信息更新方面，各信息提供机构缺乏积极性。省内各单位隶属关系不同，有些属于中央条管单位，有些属于省政府直属单位，单位性质不同，协调难度很大，导致后续数据无法及时更新，使信用信息系统失去使用价值；三是地方信用体系建设没有与国家层面社会信用体系建设有效对接。哪些属于国家层面去建设，哪些应由地方来建设，在未弄清楚的情况下，地方信用体系建设的范围覆盖“全社会”，造成了社会信用体系建设的“重复性”和“盲目性”。

另外，在法律层面上，社会信用体系建设缺少法律支持。在我国，真正的法律制定者是全国人民代表大会，省级人民代表大会可以制订条例，地方政府可制订规章。在地方信用体系建设过程中，国家和地方法律法规建设未同步跟进，出现了法律支撑方面的短板，也是信用信息系统无法正常运转的一个重要原因。由于信息不能及时更新，无法推动信用信息系统的有效应用，又没有形成真正的信用信息应用群体。所以，很多地方的信用信息系统建设实际上成了“半拉子工程”，没有发挥预期的作用，出现了进退维谷的尴尬局面。

二、国家层面社会信用体系建设顶层设计

根据《国务院社会信用体系建设纲要（2014-2020）》，笔者认为国家层面社会信用体系建设的主要内容如下：一是重点领域诚信建设，即政务诚信建设、商务诚信建设、社会诚信建设和司法公信建设四大重点领域；二是加强诚信教育与诚信文化建设；三是信用信息系统建设和应用；四是社会信用体系运行机制建设；五是建立社会信用体系实施支撑体系。

社会信用体系建设的最终目的是提高全社会诚信意识，改善经济社会发展环境，降低经济社会运行成本，促进社会健康有序发展。要实现这一最终目标，我们需要完善社会信用基础性法律法规，建立覆盖全社会的信用信息系统，完善信用监管机制和信用服务市场体系。其中最主要、最基础的工作是信用信息系统的建设。《纲要》明确指出了建设的单位和部门，即由行业信用信息系统建设、地方信用信息系统建设和社会化征信机构建设三个层面构成。社会信用体系建设需要信用信息系统的支撑。但目前我国缺少实力雄厚的征信机构，各行业或地方也缺少建设综合性大型信用信息系统的经验，加之该方面人才匮乏，我国当前尚不具备建立一个综合性、全覆盖的信用信息系统的能力，所以《纲要》明确了“条”、“块”和社会中介（征信机构）“分工”与“合作”的信用信息系统建设思路：

（一）行业信用信息系统建设主要内容

一是重点领域信用记录的收集、整理、加工和应用。以金融、工商、税务、价格、进出口、安全生产、流通服务、工程建设、电子商务、交通运输、合同履约、人力资源和社会保障、教育科研等领域为重点，完善行业信用记录和从业人员信用档案，建设者是各部委或该行业的顶层管理单位。二是行业信用信息系统建设，各建设单位应以数据标准化和应用标准化为原则，整合行业内的信用信息，建立信用信息系统，并积极推动行业间信用信息互联互通，以点连片，逐步建设一个全社会信用信息综合服务平台，为信用信息需求者或信用提供者提供查询服务，优化社会融资环境。

（二）地方信用体系建设主要内容

一是加快推进政务信用信息整合，各地区对地方行公共管理职能过程中产生的信用信息进行记录、完善、整合，形成统一的信用信息共享平台。大力推进政务信用信息的交换与共享，加强信用信息应用，提高履职效率。二是建立具有区域特色的领域或行业信用信息系统，作为国家层面行业信用体系建设的补充，加强地方企业和个人信用档案搜集，通过建立地方信用信息系统，优化地区信用意识和环境，为地方经济和社会发展提供信用信息支撑。

（三）征信系统建设

与行业和地方信用信息系统不同，征信系统是由征信机构建立的，专门以企事业单位及其他社会组织、个人为对象的征信系统。征信系统一方面依法采集、整理、保存、加工企事业单位及其他社会组织、个人信用信息，并保障信用信息准确性；另一方面是对外提供专业化征信服务的，并根据市场需求，不断推动征信产品创新，依法向客户提供方便、快捷、高效的征信服务，帮助有效规避信用风险。征信机构在信用信息系统建设方面具有专业优势。外国征信业发达国家都拥有或公立或私立的实力雄厚的征信机构，它们是信用信息搜集和系统建设主体，拥有庞大的信息系统和客户群。我国目前除人民银行征信中心外，征信机构实力普遍较弱，在信用信息采集量和征信产品方面与国外的征信机构无法相比拟。所以各行业、各地方应积极支持征信机构的发展，在允许的范围内，由征信机构代替政府各职能部门建立信用信息系统，推动和培育征信机构的发展。

厘清三个层面的信用信息系统建设的主要内容，由谁具体建设就清晰了。行业信用信息系统建设应由行业的具体管理者或顶层部门实施，即主要由国家各部、委进行建设；地方信用信息系统建设应由地方政府全面主导，是对行业信用信息系统的有益补充；征信机构参与社会信用体系建设，是市场经济发展的必然选择，是用市场行为替代政府行为，具有广阔的发展前景，也是对行业和地方信用体系建设的重要补充，所以社会信用体系建设不能把征信机构排除在外。

在具体建设过程中，行业信用体系建设和地方信用体系建设不是截然分开的，两者之间有一定的交集。比如诚信文化教育和宣传、法律法规体系的完善、以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制建设、政务诚信建设等，需要国家层面和地方共同完成。

三、地方信用体系建设思考研究

综上所述，行业信用体系建设是由国家层面部、委围绕各自的工作职能，统一自上而下进行信用信息系统的建设，所以地方信用体系建设思路应当与国家顶层设计相互衔接，不搞重复建设，其范围应锁定在国家社会信用体系建设无法涵盖的领域，作为国家层面社会信用体系建设的补充。笔者认为地方信用体系建设应从以下几方面着手：

（一）政务信用体系建设

这是需要国家层面自上而下开展的一项工程，是地方信用体系建设的主要内容之一。一是推动地方政务部门开展依法行政和信息公开，在保护国家信息安全、商业秘密和个人隐私的前提下，通过信息平台等渠道，依法公开在地方行政管理过程中掌握的信用信息，探索和建立有效的信息共享机制。二是发挥政府诚信示范作用，加快守信践诺机制建设，将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，营造公平竞争的良好信用环境，以政府的诚信行为，带动地区诚信水平的提升。

（二）中小微企业信用体系建设

我国中、小、微企业具有数量多、经营范围小、实力薄弱、贷款困难等特点，国家层面信用体系建设没有明确由谁来建设，根据“充分补充”的原则，应当纳入到地方信用体系建设之中。笔者认为中小微企业信用体系建设：一是以市（地区）为单位，或以发达的县（市）为单位进行信用体系建设较为适宜，按照试点先行的原则，确定中小微企业信用体系建设试验区试点单位，结合地方政府和金融机构需求，建立信用信息系统，为试验区信用优质中小微企业融资提供有效渠道；二是在信息采集方面，要求纳入中小微信用信息系统的信息主体必须是具有发展前景的企业，可以保证信息不断更新，使信用信息系统具有参考价值，真正解决中小微企业融资信息不对称问题；三是推动试验区评比活动，按照各级试验区评定标准，积极开展试验区评比，确定人民银行总行级、省级和市（地区）级试验区。地方政府协调金融机构等单位为不同级别的试验区提供差异化的优惠政策，以此吸引各级试验区不断自我优化，逐步向更高一级的试验区转化，一级带动一级，形成全覆盖的层级培育模式。四是待试验区建设取得成效后，面向其它地区进行推广，逐步实现中小微企业信用体系建设的全覆盖。五是中小微信用体系建设重在有效应用，因此，加强信用信息系统应用是地方政府的一项主要任务，应与时俱进、不断探索、将应用工作落到实处。

（三）农村信用体系建设

农村信用体系建设是地方信用体系建设的重要任务之一。农村信用主体包含农户、农企和农商三部分，数量大。加强农村信用体系建设，是带动农村经济发展，促进新农村建设的重要途径。根据我国农村经济特点，以县（市）为单位建设较为适宜。建设的主要途径：一是深入推进信用户、信用村和信用乡（镇）创建评定工作，建立评定工作长效机制和应用指标体系，推动评定结果在辖区金融机构之间相互认可，打通信用信息互不通用的“肠梗阻”；二是以试验区建设为突破口，加大农村信用体系建设力度，通过试点培育试验区，为后续全面推广摸索经验，探索农村信用体系建设的路径，最终实现农村信用体系全覆盖；三是农村信用体系建设的目的在于解决农村信用主体贷款的难题，所以加强信用信息系统的广泛应用尤为重要，各级政府部门和人民银行应通过组织“接洽会”、“引资会”、“银企对接”等，充分把信用信息系统平台用实、用好。

（四）推动地方信用信息系统广泛应用

信用信息系统建设是一个由小到大的过程，在建设过程中，地方政府或者是系统建设方应积极推动系统应用，根据使用者的需求不断完善系统指标，扩大信息搜集范围，提高数据的更新率，保证系统信息的完整性、及时性和准确性，发挥系统的建设价值。为加强应用，一是要增加系统信息查询的便利性，通过互联网接口、地方职能部门网站或是专门的信息发布平台等方式为使用者提供查询服务；二是加大宣传力度，特别加强对有效规避投资风险等具体事例的宣传，提高社会的关注度，吸引信用需求者查询使用信用信息，增强系统应用的广泛性。

（五）扶持、培养地方征信机构

为征信机构发展创造良好的环境。征信机构在信息采集、信用信息系统建设、提供征信服务方面具有专业化优势，可以弥补当前地方信用专业人才不足和信用体系建设经验缺乏的短板。地方征信机构是地方信用信息系统的一个有力补充，对完善地方信用体系建设具有十分重要的意义。征信机构在成立初期实力弱，发展难度较大，地方政府、人民银行应积极扶持地方征信机构的建设，在行政审批等方面提供服务和支持。比如地方信用信息系统平台可以委托征信机构建设，政府部门提出建设思路，征信机构负责具体实施，既符合市场经济发展规律和分工原则，也节约了人力、物力和财力。

（六）落实国家征信法律，制定地方信用体系建设条例和规章，为地方信用体系建设创造良好的环境

认真贯彻落实国务院《征信业管理条例》及相关规定，在国家征信法律无法约束或触及的领域，积极结合地方征信市场需求，制订相应的条例和规章，作为《征信业管理条例》等国家层面法律法规的补充。加强对地方信用信息的保护，规范信用信息系统数据质量，做到准确、完整和及时，助力地方信用体系建设，推动地方经济发展。

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The Research on the Local Credit System Construction

PU Xiaolei

（Taiyuan Provincial Capital Sub-branch PBC， Taiyuan Shanxi 030001 ）

Abstract：Since the 3rd Plenary Session of 16th CPC Central Committee， the CPC central committee and the state council have attached great importance to the social credit system construction. Combined with the newly issued Social Credit System Construction Plan （2014-2020）， the paper divides the content of the social credit system construction， analyzes the content and problems of local credit system construction， and puts forward related suggestions.

Keywords： social credit system； credit information system

责任编辑、校对：张德进