“小金库”社会危害及其防治长效机制建设的研究

作者简介：徐小英（1977-）女，汉族，陕西省杨陵区人，西北农林科技大学水土保持研究所财务部会计师/主任，硕士，研究方向：现代会计、审计与财务管理理论等方面的研究。

摘要：自2009年中央部署开展“小金库”治理工作以来，各级治理机构扎实开展工作，着力推进防治“小金库”长效机制建设，取得了阶段性成效。“小金库”具有很大的危害性，如何构建基层单位防治“小金库”的长效机制，从源头上控制防范“小金库”，标本兼治，是一个迫在眉睫的问题。清理整顿和治理“小金库”对于建立健全惩治和预防腐败体系具有十分重要的意义。单位私设“小金库”，主要是为了谋取小团体或个人利益，逃避财务监督和群众监督，从事违规、违法活动。文章研究了“小金库”的概念及内涵与外延，探讨了“小金库”的社会危害，主要针对基层单位治理“小金库”提出了一些意见和建议。

关键词：小金库治理；原因；危害；长效机制建设；事业单位

我国政府曾多次对私设“小金库”行为进行清理，自20世纪80年代以来仅大规模地集中治理就达3次。并对一批问题严重的责任人给予了党政纪律处分，对严重触犯刑律的依法进行了惩处，多年来治理成果显硕，但直到今日“小金库”这一顽疾在一些单位依然存在。“十八大”三中全会对当前和今后一个时期工作作出新的部署，深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，党面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要加强党的纪律建设，越要维护党的集中统一。原本所谓的“小金库”，作为一个特殊的专用名词，当是违纪违法的产物。

1.“小金库”的概念及内涵与外延

什么是“小金库”？又称“小钱柜”，2009年7月24日中央纪委对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出：“小金库”是指侵占、截留单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支和私存私放的各种资金。

“小金库”主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差收入；一些經济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费，稿费提成和职工互助金等项目。“小金库”概念的界定是开展“小金库”治理工作中最基础的内容（图1）。只有解决了概念界定问题，才能准确把握“小金库”的内涵和外延，进而判定“小金库”的“是”与“非”，决定“罚”与“非罚”。

图1“小金库”的概念

2009年治理在借鉴以往“小金库”的概念（图1），充分吸取现行法律、法规相关规定内容，并广泛征求部门与地方意见，经反复研究与讨论，规定了“小金库”概念。与旧概念比较，新概念主要体理在三个方面：一是不突出设立“小金库”的手段和方法；二是不区分单位财务会计部门帐内或预算管理，强调“符合规定”的单位账簿；三是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金及其形成的资产。认定是否属于“小金库“，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。

“小金库”内涵：2009年，从法律高度界定了“小金库”的内涵，指不按法律法规的规定，将应列入会计账簿的资金项目而未列入。该项界定没有显现“小金库”设立的方法，以及设立“小金库”的手段，但是列举了它的表现形式，“小金库”的内涵不仅包括了资金项目，而且也包括了有价证券、以及相关的资产；单位是否将资金或者资产项目合法公允的反映到会计账簿上来，是认定“小金库”的关键因素。

“小金库”外延：2009年“小金库”专项治理机构结合事业单位的情况，在专项治理条例中划分了其七种具体形式：

第一是事业单位利用赋予的权力，不按规定收取罚款、罚金；

第二是将租赁资产产生的收入、社会公益捐赠所得、实物资产赞助所得、处置资产取得的收入，利用相关规定的漏洞来设立账外账；

第三是以各种管理费用，如招待费、培训费等来从会计账簿中套取资金，流入私设账号；

第四是取得的各种收益不按收入确认条件予以确认，推迟确认或者不纳入对应的会计科目；

第五是高估各种支出、虚报费用；

第六是购买非法票据进行费用报销，来骗取单位资金；

第七是单位利用各层级隶属单位来非法转移资金，构造复杂交易，反复并长期地将往来款项进行挂账。

2.“小金库”的社会危害

“小金库”为犯罪行为打开了方便之门，不仅严重干扰了正常的经济秩序，而且败坏了社会风气，危害十分严重。“小金库”问题由来已久。我国历来就非常重视“小金库”的治理，在“小金库”的清理、整顿、检查等方面已取得了一定成绩，但由于“小金库”形式日趋多样化、手段日趋隐蔽化、方法日趋繁杂化，私设“小金库”问题并未得到有效的控制，并且还在继续蔓延，有些地区甚至变本加厉，成为一种社会“公害”。其主要社会危害如下：

2.1危害调控

近些年来，单位私自设立“小金库”的行为比较多，数额也相对较大，它不但会对单位的调控运作产生消极影响，也会对社会经济的发展产生消极影响，所以，加大治理工作变得十分重要。进行“小金库”的私自设立实际上是为了个人或是小团体的利益而牺牲集体大团体的利益，为小团体或个人提供了好处，变相的转移、藏匿、侵占了单位的公共收入，导致单位收入变少，也影响到了国家的财政收入，造成了集体的损失。助长了金钱至上的思想，“小金库”资金花费使用没有得到及时的限制和约束，仅仅凭借单位领导的白条或者是一句话就能报销，因此，“小金库”可以说是成了一些单位领导的私人银行。

2.2滋生违法

“小金库”形成的原因比较多且复杂，涉及到了经济、社会、文化等各个方面的因素，所以防治难度较大。“小金库”对我国经济和社会的发展会产生巨大的危害，“小金库”侵占国家和集体的资产，破坏经济和分配秩序，造成社会分配不公“小金库”依附于权力，被权力所利用，处于法律和制度监督之外的“小金库”为小集体和个人的利益服务，成为滋生不良风气的因素。“小金库”的治理几乎每年都在进行，但是任务还比较艰巨，我们需要加大对“小金库”行为的惩处力度，“小金库”具有聚之简单，用之方便的特性，“小金库”给少数的违规者提供了方便，是诱发经济犯罪的源头。

2.3破坏秩序

“小金库”的存在不仅严重扰乱社会主义市场经济秩序，采取隐匿收入、虚列支出、假发票报账等方式转移资金，应该在单位会计账上反映的收入没有上账，发生的支出业务是虚列开支套取资金，为滥发奖金、补贴，请客送礼、招待应酬和职务消费等开辟了通道。造成会计数据的不真实，进而造成国家财政收入的损失，而且有可能会诱发违法行为的产生，从而影响社会风气影响党的形象，对经济的平稳健康发展十分不利，同时也会影响到社会的稳定。“小金库”对国家经济发展的正常秩序造成了影响和干扰，私自设立“小金库”一般都是采用瞒上瞒下的方式，进行乱收乱花，造成了社会乱收费和乱摊派的现象产生，没有充分尊重财经纪律的权威性和严肃性，影响了正常的会计核算和管理制度，乃至整个国家的经济秩序。

2.4腐蚀干部

“小金库”中资金的另外一种用途就是不按照规定向小团体内部人员乱发补助或者奖金的行为，从而为小团体谋取私利，造成了分配不公现象的发生。“小金库”资金深藏不露，具有隐蔽性，开支随意，不受监督和制约，用它行贿，将公款转换成联络感情、拢络人心、捞取政治前途的筹码，使“小金库”成为个别领导干部贪污、挪用公款的温床，致使个别领导干部走上了经济犯罪道路。“小金库”的现象会损害我们的干部队伍，从而影响到国家经济发展的稳定性。“小金库”出现在少数人的手中，不能很好地受到规章制度的约束，容易滋生钱权交易歪风的形成，进而会影响到干部，影响党的形象。

3.“小金库”防治长效机制建设

深入开展全国范围的“小金库”治理，是党和国家为了能够实现市场经济又好又快发展而做出的一项重要决策。“小金库”治理工作的进行，需要不断落实和完善经济科学发展观念，建立健全完善的市场发展机制，科学管理和完善收入分配制度和财税管理制度，规范财务的收支体系，整理和整顿“小金库”对于铲除腐败滋生的土壤，建立健全惩治和预防腐败体系具有十分重要的意义，必须按照标本兼治的原则，加大综合治理的力度，从源头上铲除“小金库”存在和蔓延的土壤。总之，只有从体制机制上切实加强各项管理监督，割断单位的利益纽带，彻底解决“小金库”问题，国家的经济秩序才能根本好转，各项财政政策才能顺利推行，建立健全惩治和预防腐败体系才能落到实处，从源头上防止和减少腐败才会收到实效。

3.1加大查处力度，严格追究相关人员的责任

伴随着近年来国库集中支付的扩大和各个单位可进行支付的资金减少，所以一些单位并从自身局部的利益出发，进行小金库的设立，进而引发了矛盾，产生了职务违规。全国人大常委会委员刘锡荣在审议刑法修正案（七）草案时提出了集体腐败的概念，并指出可以考虑将小金库行为纳入到刑事违法犯罪的范围中。以法律的手段来惩处“小金库”的行为，对于付出过诸多努力才逐渐走上岗位的人来讲，如果不能抵制住诱惑，出现违规行为，从而被查处或是解聘甚至是失去自由，如此的代价绝对是沉重的。对“小金库”有违规负有责任的党员来讲，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，严格追究责任。对设立“小金库”负有责任的领导人员和其他直接责任人员中由国家行政机关任命的，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，严肃追究责任。对违反《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》及相关规定的，按照有关规定，严格依法进行处理和处罚。对在进行治理工作只是走过场的单位，要进行通报批评并令其进行整改；若有情节严重的情况，根据相关法律法规进行严肃处理。在专项治理的工作中必须要认真负责，不能弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，在进行重点检查时发现“小金库”数额较大、情节较重的，要按照相关法规进行从重处理，若存在犯罪者，需要移交司法机关进行处理。

3.2注重制度建设，建立长效机制

从法律视角，结合会计学、审计学、法学等学科知识，对“小金库”全面系统的分析与研究，揭示出“小金库”的违法性，提出修订、完善我国相关法律法规的具体方案，以达到彻底根治“小金库”问题的目标。在进行违规问题查处时，必须要注重从根本上进行治理，更为重要的工作是预防，要重视单位管理制度的建设，不断完善和加强财务管理工作，建立完善的财务制度，将漏洞完全堵住，逐渐建立起完善的“小金库”防治体系和制度，为彻底根治“小金库”问题提供强力保证。在过程中需要严格按照相关法律规定、落实和加强工作中的监督力度。从根本上落实“自查从宽、被查从严”的原则，鼓励单位进行自我监督和自我检查，对那些在自查过后“零申报”的单位要进行重点关注。对重点单位进行严格监督，坚决改变行动迟缓、效果不佳、工作迟缓等问题。坚持实施领导责任制，努力实施和落实自查制度，坚决反对自查工作走过场的现象，在发现本单位有违规问题的，主要负责人应该及时撰写自纠报告，并及时开展自我纠正工作。

3.3建立健全完善的财务管理体系，推行财政集中收付等制度

3.3.1加强预算管理，实施内外资金统管制度，依照部门或项目进行资金支出，将预算编制细化管理，并制定出科学合理的定额标准；加大单位银行账户清理力度，严格遵守国家集中首付制度；全面实施政府采购制度。

3.3.2我国于1985年通过《中华人民共和国会计法》以下简称《会计法》，1993、1999年对《会计法》作了修改。在《会计法》的开展和实施中，许多单位负责人或是会计人员还存在着许多误区，正因为这样，所以在许多会计事务的处理过程中出现有许多偏差或是错漏的现象，但在责任承担主体的认定上又缺乏有效的手段，所以导致了即便有完善的相关法律做出固定，但是在进行责任的追究时却出现了难题。必须要建立完善的财务管理体系，避免领导一人做主的现象发生，增加财务信息的透明度，从源头上扼杀“小金库”的产生和发展，要严格遵守《会计法》和《会计内部控制制度》相关制度和规定，遵守一个单位只能设置一个账户的原则，准时向财务主管部門和审计部门提交报表；加强各部门之间的监督力度。

3.3.3對没有进行独立核算的单位，或是没有严格遵照《会计法》规定执行的单位，不予开账户权利，建立健全一套内外结合的审计模式。内部审计在单位审计过程在及时、查错等方面都具有比较明显的优势，但处于内部人员关系的原因，要求必须要建立内外结合的审计模式。

3.4.4加强和完善会计核算和财政收付等制度，让单位财务收支情况更具透明度。让资金能够在统一的通道中进出；另外，加强会计从业人员的考核制度的实施，强化会计人员的就业技能和素质，充分发挥会计监督与核算职能，将“小金库”扼杀在源头上。

3.4进一步规范协会管理，健全领导体制

加强舆论宣传，畅通反映渠道。要广泛发动群众参与，公布举报渠道，建立登记、受理、查处、跟踪和反馈工作，落实举报奖励制度。确保收入合法，支出合理，坚决杜绝违规违纪问题发生。要健全领导体制，加强组织领导，建立分工明确、运转顺畅、配合有力的工作协调机制.要明确治理重点，制订具体方案，做好自查自纠、督查检查和分类指导工作，注重统筹兼顾，实现综合治理。（作者单位：西北农林科技大学水土保持研究所财务部）

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