政府提供农村公共文化服务的现状、问题与对策

文 （中共广东省委党校，广东广州 510053）

建设社会主义新农村，是我国现代化进程中的一项重大历史任务，解决好“三农”问题，不仅仅是要发展农村经济、增加农民收入，还应该要做到“乡风文明、村容整洁”，优化整个农村环境，培养有知识、高素质、讲文明的新型农民。公共文化建设至关重要，我国农村公共文化服务供给问题更是不容忽视。

一、政府提供农村公共文化服务的现状分析

（一）政府提供农村公共文化服务的主导性

我国政府一直强调，要努力完善政府的社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障［1］。农村公共文化服务是政府公共服务的重要组成部分，为农村提供公共文化产品是政府应承担的责任，也是应尽的义务之一。另外，由于农村公共文化服务具有一般公共物品的公共性和公益性等特点，同时又具有根植于农业耕种的经济环境的独特性，其收益周期长、回报率低、资源配资效率低等弊端显而易见，所以很难通过完全市场化的机制实现农村公共文化服务的供给，这就决定了政府要处于农村公共文化供给的主导地位，成为农村公共文化服务的关键提供者。改革开放三十多年以来，党和政府对农村公共文化建设问题日益关注。2013年，党的十八大及十八届三中全会进一步对政府提供农村文化服务作了重要指示。胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中指出，要坚持面向基层、服务群众，加快推进重点文化惠民工程，加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向社会免费开放。在这些政策的号召之下，中央政府以及各级地方政府都兴起了加强农村公共文化建设的高潮，在农村公共文化服务上的资金支持同比持续上升。据文化部计财司统计，近四年，农村文化事业费年均增长24.6%，2009年，农村文化事业费占29.4%，比重比2006年提高了1.2个百分点。无论在政策支持上，还是资金投入上无不体现了政府提供农村公共文化服务的主体地位。

（二）政府提供农村公共文化服务的主要方式

在提供农村公共文化服务的过程中，根据农村公共文化服务的提供者和生产者是否分离，把政府的供给方式分为直接提供和间接提供。政府直接提供主要适用于那些基础性、外部性强、获益少的公共文化产品。在间接提供中，政府可以将公共文化产品交给其它社会组织、第三部门组织或者是盈利性组织来生产。就目前看来，政府的间接供给方式主要包括：政府委托、政府购买、政府补贴、政府扶持、政府参股、特许经营等［2］。但在现实中，政府的间接提供并没有落实到位。在现有的体制下，我国其它社会组织、企业、个人很难进入农村公共文化服务领域。现阶段，政府仍是我国单一的提供主体。

（三）政府提供农村公共文化服务的内容

政府提供农村公共文化服务的范围很广泛，主要表现在两个方面：一方面是农村公共文化基础设施，主要有乡镇文化站、村村文化室、社区文化中心、图书馆、文化馆、放映中心等；另一方面是农村公共文化惠民工程，主要包括：1、广播电视村村通工程，2010年，全国“十一五”广播电视村村通工程建设任务全面完成，共累计完成72.28万个20户以上已通电自然村广播电视覆盖“盲村”“村村通”建设，20户以上已通电自然村全部实现通广播电视。2、农村电影放映“2131”工程，目前全国已组建农村电影数字院线218条，数字放映队28730支。3、文化信息资源共享工程。2009年，各级地方财政落实建设资金85557万元，到年底，全部信息资源量达到90TB，比2008年增长16.09TB，其入户工作覆盖人口已超过5000万，6.9亿多人次受益文化共享工程。4、农家书屋工程，到2011年全国农家书屋建成数量达50万家左右，覆盖全国75%以上行政村。5、乡镇综合文化站建设工程，截至2010年6月，国家计划投资39.48亿元，新建和扩建2.67万个乡镇综合文化站。6、流动文化车工程，从2007年到2010年，中央财政安排资金，为基层文化机构配备1000多辆流动舞台车，送戏下乡，开展灵活、多样、方便的文化服务。

二、政府提供农村公共文化服务存在的问题

政府提供农村公共文化服务已经取得了很大的成效。但政府作为提供农村公共文化服务的主体仍然存在诸多问题，面临许多困境。

（一）对农村文化建设的认识存在偏差

1.对农村文化建设的重视程度不够。一直以来我国都是重经济建设，轻文化建设，特别是对农村的文化建设，一些地方领导还存在不合理的认识，主要有几大错误的观点：（1）从重要程度来说，认为文化建设远没有经济建设那么急迫和重要，文化的发展可以慢慢来，经济基础打好了，上层建筑自然而然会跟上去，完全忽视了文化建设的能动作用；（2）由于文化建设所产生“效应慢”的特点，很多领导人都不愿意在文化建设上投入更多；（3）忽视农村公共文化服务的公益性特质，只看到农村文化建设的负担，简单地把包袱抛给社会，让社会去买单，忽视了政府公共性的责任特性，忽视了弱势群体公平消费文化服务的需求和权利。

2.重“授之以鱼”而轻“授之以渔”。在政府部门供给农村公共文化服务的过程中还只是停留在“送文化”下乡模式上，忽视了“种文化”或“育文化”下乡。因此，每年各地政府组织的“送文化”下乡活动规模庞大，表面上风风火火，轰轰烈烈，但是文化下乡队伍一走，基层乡镇和村落就再度回复到文化贫瘠的状态，送文化下乡只能解决农村居民文化需求的一时之渴［3］。此外，政府部门供给农村公共文化产品和服务还存在“一刀切”的现象，各个地区送的一样的“文化品种”，完全忽视差异性和效益性，也完全忽视“送文化”下乡的真正目的，即解决农民文化饥渴的同时，更重要的是要发挥文化启蒙和引导示范作用。

（二）文化管理体制机制不完善，不利于农村文化事业的发展

就政府部门文化管理体制而言，文化管理机构不合理表现为依然依靠传统行政支配着当前各个政府部门和各个地方政府供给农村公共文化服务。主要表现在以下几个方面：一是“政府职能的错位、缺位，政府该管的未管或没有管好，比如调查研究、制定政策、颁布法规等”［4］，如在没有征求民众意见的基础上采取一刀切的政策，统一供给，造成供需脱节；二是存在结构和功能重叠，分工过细，条块分割。如目前中央政府着力推动的文化惠民工程就分属于不同的部门，相互之间有很多业务和职能重叠，使供给效率大打折扣；三是在这种体制机制下，政府部门重管理轻服务。服务意识不到位导致政府农村公共文化服务职能弱化，公共文化服务设施利用率低；四是管办不分，具有强烈的“政府办文化”色彩。政府集生产者、提供者、管理者于一身的复杂角色无疑给政府披上了繁重的枷锁，同时也阻碍了市场和社会的力量进入农村文化领域，单靠政府一方的力量，包垄包揽办文化是无法满足当前农村的文化需求的。

（三）政府农村公共文化服务的提供与农村需求不匹配

1.农村公共文化服务提供的种类与农村需求不匹配。一直以来，政府提供农村公共文化服务采取的是“自上而下”的供给模式，无疑掩盖了农民多元化的文化需求，其意愿得不到真实反映。

从政府供给与农民需要的公共文化服务优先次序对比表中不难发现，农村居民最需要的图书馆/博物馆/艺术馆排在了政府供给的第二位置，虽然重视程度差不多，但事实上很多县只有一个图书馆，下辖的每个乡镇和村最多只有图书室或农家书屋，远不能满足农民对文化的需求。至于博物馆和艺术馆在农村地区来说更是鲜来之物。另外，农村居民较为需求的文艺表演、文化技术培训机构及相关培训等服务项目在政府农村公共文化服务供给中均居于靠后的地位，这些都充分说明了政府在供给农村公共文化服务的过程中供给的种类与农村居民的需求不匹配，需要进一步的调整。

2.农村公共文化服务提供的数量与农村需求不匹配

（1）农村公共文化服务供给不足。从全国来看，2008年各级财政对农村文化投入仅占全国文化事业费的25.2%，直接为7.28亿农民提供文化服务的乡镇文化站财政投入只有18.47亿元，按乡村人口计算，人均2.54元。根据中国艺术研究院农村公共文化服务课题组对陕西扶风县图书馆的调研，扶风县约有43万人，按国家要求，每人每年购书经费要达到0.6元，依全县人口合计，应有购书经费约26万元，而县财政实际拨付的经费每年只有5000元，平均每人只有1分多钱［5］。虽然总数上呈递增，但以人均方式计算，投入上不足就很明显了。农村公共文化服务投入的不足，导致群众对公共文化服务的满意度不高。

（2）农村公共文化服务供给过剩。从局部来看，有些地方政府为了争当“文化示范县”、“文化示范镇（乡）”、“文化示范村”，在当地采取比较激进的方式提供公共文化服务，而不是根据客观现实有计划、有目的地提供，完全忽视有效性，导致大量的农村公共文化设施闲置，造成“文化供给过剩”。由于所提供的文化服务并不是农民所需要的，同时也由于现在农村的文化生活方式的改变，家家都有电视机、录影机等，对于政府所提供的文化服务失去了原有的兴趣，村上“书屋”、图书馆或文化馆闲置的现象普遍。如果赶上农忙时，更是空无一人，严重浪费当地文化资源。文化服务的供给与农村需求不匹配一直是困扰农村文化建设的难题。

（四）各乡镇文化站问题显著，收效甚微

乡镇文化站是党和政府开展农村文化工作的基本阵地。在重视农村公共文化建设的过程中，尤其要重视乡镇文化站的建设。以定远县为例，根据定远县池河镇文化广播电视站研究人员黄德宝实地考察的资料，部分基层领导对发挥乡镇综合文化站在农村文化建设中的作用不够重视，对文化站的建设工作仍然“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。其次，文化经费问题是制约乡镇综合文化站长期发展的关键因素。据相关数据显示，90%的乡镇都是负债运行。再次，乡镇综合文化站的管理机制滞后，无法跟上农民多元化、多层次的需求。大多数文化站没有制定必要的工作职能职责等管理制度，基本上是领导说什么就是什么。最后，农村文化站人才的缺乏是制约乡镇文化站发展的最重要因素。文化站在人才引进方面不具备优势，没有人力、财力、物力招募或者留住优秀人才，又由于内部人才培训机制不完善，文化工作者无法与时俱进。这些因素都直接或间接地造成乡镇文化站的作用无法正常地发挥，我们必须要重视文化站的工作、不断完善乡镇文化站的管理以及落实好各项配套设施。

三、完善政府提供农村公共文化服务的几点建议

（一）提高政府对农村公共文化服务的重视程度

首先提高相关领导人的思想认识，在重“经济建设”的同时也要重视“文化建设”。可以经常开展相关的座谈会，不断深化农村公共文化建设和农村经济建设同等重要的观念，将更多的注意力、精力和财力投入到农村文化事业等社会主义建设的薄弱领域或薄弱环节。其次把农村公共文化建设的成效与政府部门绩效指标相挂钩，尽快建立健全符合科学发展观要求的政绩考核体系，一方面要弱化甚至取消某些经济方面的指标，另一方面要加大农村文化事业等领域的发展状况在政绩考核体系中的权重，以使新的政绩考核体系变得更加科学和完善。在乡镇基层实践中，农村基层干部的工作业绩考核和评价权在相当程度上为乡镇基层政府所掌握，因而，建立健全新的科学的政绩考核体系，对于乡镇基层政府调整工作重心，以更大精力抓本村文化建设、促进农村各项事业全面发展具有重要的意义。

（二）在“送文化”的同时，更要重视“种文化”

首先政府要重视农村文化基础设施的建设，为“种文化”打下坚实的基础。加大对农村公共文化建设的财政投入，在县、乡（镇）、村三级建设文化广场、文化站、农家书屋等文化场所，并且还要落实这些设施后续维护的资金，确保能够充分地落到实处，发挥作用。其次通过政府组织文艺表演团体下乡“种文化”。把文艺表演送到农民家门口的同时可以在农村建立采风基地、培训基地、让农民接受专家指导，培养艺术兴趣，切实让农民从一个观看者成为一个实实在在的文化活动参与者和组织者，成为文化活动的主体。最后政府要鼓励当地农民自己“种文化”。由当地有文艺特长的农民自行发起、组织文化活动队伍，并且文化站也应该制定一些配套的措施去支持鼓励这种行为。

（三）完善文化管理体制机制，为农村文化服务提供支撑

首先着力改变长期以来我国文化主管部门既当“裁判员”又当“运动员”、管办合一的局面。努力实现由办文化向管文化、由管微观向管宏观、由直接管向间接管、由单一行政方式向多种方式管理转变。其次，要明确文化行政部门的职责，创新体制机制，合理解决长期存在的“越位”、“缺位”问题。要逐步采取下放、取消、合并、转移等措施，努力克服多头重复管理的弊病，同时实行政务公开，改进审批方式，完善审批制度，放宽市场准入，积极引导和鼓励社会力量参与农村公共文化建设，努力形成以政府为主体，社会、个人多方力量兴办文化的格局。最后，要坚持依法管理，规范市场秩序，创造公平、公开、公正的市场环境。农村的文化建设环境还不成熟，处于初级探索阶段，难免会出现不正之风引发的混乱局面。这就需要依靠政府的权威和强制力不断地改善农村文化发展的环境，进一步建立多元化的融资渠道，探索新的农村文化建设管理模式。

（四）政府提供的公共文化服务要回应和符合农民需求

首先，拓宽农民公共文化需求表达的渠道。具体而言，农民公共文化需求表达渠道有很多种，农民可以根据自身的实际情况选择某种渠道来表达自己的需求。虽然可供的选择很多，但是有些表达渠道的精英化使老百姓很难通过这种形式去表达意愿。所以在拓宽需求表达渠道的同时还要相应地制定一些配套政策或措施去保证其通畅性。比如在充分发挥人大作为基本表达渠道的功能上，政府要有意识地改变代表中干部代表多、基层代表少的不良结构、在农民中设立一定的代表名额，让他们去反映农民的文化权利诉求。其次提高农民文化需求表达的权利意识和能力。农民的文化程度有限，其文化需求表达的权利意识和能力可能不足以支撑去顺利表达清楚自己的需求，所以农民文化需求表达的权利意识和能力的培养需要后天外部的培育和灌输。一方面我们可以通过村文化室、村民代表会、农民夜校、宣传栏等让农民了解并掌握依法表达需求和权利的知识，提高依法参与管理的能力和质量；另一方面通过开展广泛深入的村民自治活动，将决策权交给村民自己，让他们在民主选举、决策、管理和监督的过程中，逐步培养其主人翁意识和民主法治意识。

（五）增强各级政府对农村公共文化服务提供的财政支持

总体来说，政府特别是各基层政府要加大对农村公共文化供给的财政支持，进一步加大对农村文化建设的财政投入，继续实施农村重点文化工程建设，大力发展公益性文化事业。地方政府首先应该不断扩大公共财政力度，做好财政专项转移，扩大农民能享有的公共服务范围，丰富公共文化服务的供给，逐步缩小农村城市之间文化产品的差距。同时，中央政府也要出台一些能起到城镇发展带动农村、工业反哺农业的一系列政策措施，通过政策支持来带动农村经济，为农村公共文化服务供给水平和质量的提升提供资金支持。另外，进一步改进农村公共文化服务供给的决策机制。目前我国农村公共文化服务存在东部和中西部地区供给不均衡的矛盾现象，两极分化严重。中央政府应该适时地根据实际情况，在农村公共文化服务的优惠政策或者资金支持上向中西部地区大幅倾斜，让中西部的农村文化建设更上一层楼，丰富中西部农民的业余生活，让他们感受到文化的沐浴。

（六）提高乡镇综合文化站的使用效益，充分发挥其文化服务载体作用

要从多方面提高乡镇综合文化站的使用效益。首先，提高认识，落实责任，强化科学领导。必须紧紧抓住乡镇党委政府领导这个“龙头”，在充分放权给乡镇的同时，强化乡镇的责任感，从而强化他们对乡镇文化工作的重视程度。其次，加大投入，整合资源，确保活动经费。一方面要加大投入；另一方面要规范管理，把有限的资金用在刀刃上。可以建立多元文化投入体系，在省市财政、县级财政、乡镇财政不同层次上三管齐下提高资金利用率。最后，优化结构，规范管理，强化人才制度。一方面要确保专人专用，避免出现文化干部身兼多职的现象，搞好对专职文化干部的培训；另一方面改革文化站准入机制，吸引协会、社区、企业、当地文娱积极分子进文化站，如积极引进大学生，鼓励他们到乡镇综合文化站工作，搞好专职与业余的结合。加大优化现有乡镇文化干部的力度，探索提前退休、拿基本工资退职等分流办法，让乡镇文化干部进一步年轻化、知识化。

［1］曹爱军、杨平.公共文化服务的理论与实践［M］.北京：科学出版社，2011：89.

［2］王玉明、刘湘云.构建农村公共文化服务的复合供给模式［J］.新疆科社论坛，2011（01）.

［3］孙浩.农村公共文化服务有效供给研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2012：48-P68.

［4］孙滨.论艺术表演团体体制改革［M］.银川：宁夏人民出版社，1999：41.

［5］肖庆.农村公共文化服务：走向多元化格局［N］.中国社会科学报，2013-5-8.