法治行政：行政过程文化的当代塑造

文 （..中共克拉玛依市委党校，新疆克拉玛依 834000）

建设法治中国，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。在现代社会，由于公共服务关系到公民的福祉，因此，法治中国建设的一项重点任务应是构建法治政府，建设法治政府，不仅需要相应的制度建设，还需要培育与之相适应的行政文化。但是当前关于法治政府的研究主要集中在制度方面，而缺少相应的行政文化研究。同时，在行政文化领域内，目前研究主要是从文化角度切入，将行政视为整体进行静态研究，忽视了行政的过程性。基于此，本文在提炼出行政过程文化概念的基础上，明确了当代行政过程应遵守的文化是法治行政文化，并进一步提出了如何塑造法治行政文化的政策建议。

一、行政过程文化：行政文化研究的一种新视角

行政文化，被视为行政管理之魂［1］，加之中国行政体制改革的需要，行政文化研究被赋予了重要意义，成为政治学、行政管理等学科的研究热点。在此背景下，行政文化研究取得了显著成就，并在一些问题上已达成共识，如在行政文化概念涉及的领域、承载者等方面。

首先，行政文化概念涉及的范围由物质、精神领域转向精神领域。在先期的行政文化研究中，学者们对概念的界定过于宽泛，认为行政文化包括物质文化、制度文化和精神文化。如有学者认为“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式，是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化，是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体。”［2］随着研究的深入推进，学者们认识到文化应属观念意识的领域，因此，开始主张从精神领域界定行政文化。比如吕元礼认为“行政文化是人们在行政实践中产生的并反映行政实践的观念意识，是客观行政过程在社会成员心理反映上的积累和积淀，是人们在一定社会内由学习和社会传递获得的关于行政的态度、道德、思想、价值观等观念。”［3］这种从主观意识领域界定行政文化概念的做法，得到了多数学者的认同。这种转变表明，学者们的研究更加接近行政文化的本质，因为：文化本质上讲属于观念意识的范畴，［4］并且，值得注意的是，吕元礼开始注意到了行政文化是行政过程在社会成员中的心理反映。

其次，承载者由单纯行政人员扩展到公民群体。早期的行政文化研究，将其载体限定在行政人员范围内，如有学者认为“当一定的行政人员形成一定的体系时，行政体系中的行政人员就会自然而然地创造出一种内容更加广泛、普遍得到公认的文化，这就是行政文化”。［5］这种概念的形成或许与当时强调行政人员队伍建设有关。然而，对公众作为行政文化载体的忽视，使行政人员队伍的建设大受影响，因为行政人员不能脱离其生活的大环境。在此情况下，学者们意识到了“当代中国的行政发展蕴涵着巨大、强烈而深沉的社会政治主体意识的企望。”［6］于是，学者们开始注意到了公众作为行政文化载体的重要性，如吕元礼在概念界定中使用“人们”而不再限于“行政人员”，从而更加切合现代社会治理理念的要求。

在认识到上述共识的同时，还应注意到这些研究主要是从文化的角度谈论行政文化，如在讨论行政文化的构成要素时，学者们基本上是从认知、观念、价值等角度切入。然而，行政文化作为文化在行政领域内的特殊形式，应当体现出行政的特色。那么，行政的特色是什么？行政，就其本意而言，是执行，但当前主要强调的是服务。但是，无论执行还是服务，都是一种动态的过程。因此，从行政的角度而言，过程文化应是行政文化的重要内容（其次还应包括行政目的、结构等文化）。结合当前对行政文化达成的共识，我们认为行政过程文化是行政过程在人们心理的反映，是人们关于行政如何运行的较为稳定的心理活动总和。

二、法治行政：法治中国建设中的行政过程文化

通过对行政过程文化的界定可以看出：它主要是解决行政运行应遵循何种文化的问题。实践中行政过程文化主要存在两种互斥的类型：人治行政与法治行政。人治行政文化，是我国传统社会的行政过程文化，它主张以儒家的“礼”作为规范行政运行的道德准则，强调行政人员的自律和民众的顺从，推崇清官思想。“礼”在行政过程中表现为一系列的非正式制度，其调节手段主要依靠官员的修养，因而它对行政过程中官员（特别是对最高权力执掌者）缺乏严格的约束力。所以，在我国传统社会中，行政治理的好坏很大程度上被动地依赖于统治者的品德，即“为政在人”。其结果常常是任人唯亲、“官本位”、独断专行、“人情政治”、“一治一乱”等［7］；进而言之，人治行政文化本质上属于封建社会的专制文化在行政领域内的体现，维护的是专制政权。显然，它不符合现代社会行政过程对民主与开放的要求。然而，由于行政文化变迁的惰性，当前我国行政过程文化中依然存在着一定程度的人治色彩，此种现状凸显了对我国行政过程文化进行塑造的必要性。

塑造我国现代行政过程文化，就需要明确在推进国家治理体系和治理能力现代化的当今社会需要什么样的行政过程文化。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须推进法治中国建设。如有学者认为依法治国是国家治理体系现代化的基本要求［8］，更有学者指出“‘法治精神’是‘国家治理体系和治理能力现代化’的核心要求”［9］。建设法治中国，核心要义是在社会上形成一种法治文化，即突出法律在治国理政中的核心地位，并以法律来规范政府、行政人员及其他社会成员的行为。法治文化在行政过程领域内的体现就是法治行政，所谓法治行政文化就是人们形成的一种关于行政过程必须依靠法律来运行并保障公民权利的文化。由此可知，法治行政是建设法治中国进程中行政过程文化塑造的必然选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要落脚点。

作为法治中国建设中的行政过程文化，仅了解其概念显然不能全面理解法治行政文化，理解它，还需把握其内涵的构成要素。概而言之，法治行政文化内涵的构成要素有四：法律至上、规制政府、尊重公民和重视程序正义。

第一，法律至上。法治行政文化虽然也认可道德在行政过程中的重要调节作用，但是它更加强调法律是调节行政过程的最终依据。当然，人治行政文化也认可法律的作用，主张“明儒暗法”。然而，此法实为“法制”，即统治者用法律制度统治人民，在这里，统治者是第一位的，法律是第二位的。与之相反的是，法治行政文化虽然也认可法律的工具性，只不过其目的在于维护公民权力而非仅是统治集团的利益；为实现其目的，它不仅要约束公众的行为，还要制约统治集团的统治行为，使之维护公益（在阶级社会，这种公益只是表明上的，只有社会主义社会，公益才是真正代表广大人民群根本利益的公共利益）。简而言之，法治行政文化在在行政过程中的表现为法律至上。不过，法治行政文化对法律的凸显存在一个根本性的前提：法为良法，亚里士多德指出：“法治应包含两重含义：已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”［10］那么，何为良法？在现代社会，良法必须是人民参与制定或同意的、维护公民权益的法律，在我国则表现为以人民代表大会为制定主体的社会主义法律体系。所以，行政文化中的法律至上，严格来讲是良法至上。结合法治中国建设的要求，行政过程中的法律至上应表现为社会主义法律体系成为行政过程中最基本的调节规则，是行政活动的边界。

第二，规制政府。“人治”与“法治”最根本的区别并不是有无法律或者法律的地位，而是法律的目的。“人治”实质上是维护专制权力，限制人民自由；“法治”则与之相反，其主要目的是防止公权力对公民权利的侵害，因此，它主张限制公权力。依据此逻辑，法治行政文化内涵的一个基本构成要素便是规制政府。规制政府不仅说明了政府的行政过程和行政行为必须符合法律要求，而且它也表明政府的活动存在边界，即有限政府。在此前提下，规制政府理念主张在法律之外事物的治理，须发挥社会作用，促进社会力量的成长。很显然，法治行政文化中的规制政府理念实质上是重构了政府与社会间的关系，否认了全能型政府的理念，主张社会的相对独立，凸显了其在现代治理体系中不可替代的作用。从这个角度讲，规制政府与国家治理体系现代化具有理念上的高度契合性，因为国家治理体系现代化的核心构成要素之一就是存在相对独立且能制衡政府的现代社会［11］。

第三，尊重公民。作为一种现代化的行政过程文化，法治行政的核心构成要素是尊重公民。它不仅是法治行政的目的，也是“法治”实现的文化基础。尊重公民，包含两层意义：一层是消极意义上的，要求政府保障公民权利免受各方侵害；另一层是积极意义上的，要求政府促进公民权利的实现，有序扩大公民政治参与，“公务员，尤其包括公共行政官员，在道德上有责任要尽可能地扩大对政治过程的公共参与边界”［12］。法治，意味着对公权力的限制，但是如果没有公民形成强大的政治参与并有力量抵制来自政府的可能侵害，法律就有可能成为一纸空文，蜕化为专制工具。因此，法治行政，必须以保障公民权利和促进公民政治参与为第一要义。而且，尊重公民，也是推进我国治理体系现代化的内在要求之一，《决定》指出“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。

第四,重视程序正义。法治行政，作为法治文化在行政过程中的反映，应当突出行政的过程性。这就要求它重视程序正义。“程序正义”，也被称之为“看得见的正义”，源自英美法系的司法实践，原意是司法案件的审判必须让人感受到程序的公正与合理。随着法治实践的深入，程序正义也成为了行政过程的一种文化构成。因为行政是由问题界定、政策制定、执行、反馈组成的过程，该过程在现代社会如同司法过程一样也要遵守法律，正所谓“依法行政”。在这里，它主要是指行政的运作过程需符合法律要求并受人民监督。由此可见，重视程序正义必须过程公开。当前我国推行的政务公开实际上是对行政过程中程序正义的回应。

通过分析法治行政文化的构成要素可知：法治行政，是法治文化在行政过程中的体现，其核心要义是规制行政过程中的公权力，维护并促进公民权利的实现。它是符合我国治理体系和治理能力现代化要求的一种行政过程文化，是法治中国在行政文化建设中的反映。

三、法治行政文化的塑造

由于文化变迁的惰性，当前我国法治行政文化还主要体现为行政过程文化塑造进程中的法治行政思想，尚未广泛内化为人们的观念。也就说，法治行政文化尚未形成。这就需要我们创新思路，深入研究其形成条件，并据此提供政策思路。

（一）法治行政文化的形成条件

作为一种观念意识，有关行政如何运作的思想或理论只有内化为社会成员的观念，一种行政过程文化才能形成。由于思想内化为社会成员的观念，必须经由学习的途径，因此，思想宣传与教育就成为了行政过程文化形成的条件之一。法治行政思想宣传的核心是政府在法律框架内活动和保护公民权利。这就意味着该思想与公民利益最为贴近，易获得他们的认可。这并不是说法治思想的宣传教育在行政人员中不会产生效果，只是其效果与前者比偏低。由此而言，通过宣传教育，法治行政文化比较容易在公民间形成。一旦公民间形成法治行政文化，这种文化便会向行政人员群体拓展，因为在这种文化的指引下，公民可以成为一股促使行政过程法治化的强大力量。

鉴于行政过程主要由行政人员实施，法治行政思想只有内化为行政人员的观念才具实际意义。但是由于法治行政文化是对行政过程中不合理文化的改造，而恰是在这些不合理的行政过程文化影响下，行政人员的某些不合理利益才可得以维护。由此而言，法治行政文化的形成意味对行政人员的规制以及禁止他们取得不合理利益的行为。这就表明法治行政思想内化为行政人员的观念仅靠宣传与教育是靠不住的，还需加强制度建设。制度通过明确行政行为活动的边界，使行政人员认识到哪些行为是可取的哪些是被禁止的，从而使宣传教育中的法治行政思想在其观念中逐渐形成。然而，现实中的多数情况是：制度建设后，相应的行政过程文化却形成较为缓慢。这一方面说明行政过程文化变迁的惰性，另一方面也说明了制度建设的先导性：制度在前，并会影响文化变迁，“正式制度也可能修改、修正或替代非正式约束……新的正式规则可能取代现存的非正式约束［非正式约束主要指惯例、道德以及文化等——笔者］”［13］。制度实践，即使开始效果并不理想，它也必然会导致行政过程文化量的变化，进而引起质变，如社会主义制度的实践很大程度上改变了传统社会的人治行政文化，为法治行政文化的形成创造了条件。另外，规范行政过程，还需要公民积极参与，其原因在于公民参与是社会主义民主的根基，是抵制“唯上”人治行政文化的根本性力量。

通过对上述讨论的总结，可以知道：法治行政文化的形成需要满足三个基本条件：一是广泛的宣传与教育；二是加强制度建设；三是促进公民政治参与。这里需要说明的是，这三个条件相互影响，如促进公民政治参与需要通过广泛的宣传与教育来培育公民权利意识，同时也需要制度加以保障与规制。

（二）法治行政文化塑造的途径。

法治行政文化的塑造，关键是要满足它形成的三个基本条件。所以，这三个条件实际上明确了我国法治行政文化塑造的基本途径。

1.分类宣传教育，突出法治行政文化在公民中的宣传。法治行政文化作为一种可以习得的文化，其形成途径必须经由宣传教育。虽然法治行政文化的宣传教育在行政人员、公民群体间的效果不同，但是考虑到行政活动主要由行政人员来实施，这种宣传教育应当在行政人员和公民群体中开展。当前我国的法治行政文化教育对象主要集中在行政人员方面，并充分利用了各类高校、党校以及行政学院的资源，但效果并不理想。究其原因，主要是片面集中在行政人员单方面的宣传教育上，而忽视了对公众的传宣教育。针对这种情况，法治行政文化的宣传教育在充分利用现有高校、党校、行政学院等资源开展行政人员培训的前提下，应当凸显该文化在公民群体中的宣传教育。

加强法治行政文化在公民中的宣传，首先应当澄清认为这种宣传会引起社会稳定问题的误解。不可否认，随着公民法治行政观念的形成，行政诉讼案件在近期有可能增多。不过，这些都属于行政监督的正常行为；而且，如果在人治行政文化的影响下，公民对行政侵权的行为不是采取司法救济途径而是其他途径（如群体性非理性上访）的话，才是对社会稳定的威胁，甚至可能导致政府信任危机。因此，加强法治行政文化在公民中的宣传，有利于建构和谐的社会秩序，提升政府公信力。当然，此种宣传，不可能采取像行政人员那样利用培训院校授课的方式，而应创新宣传方式，充分利用广播电视、新闻媒体、网络等。此外，宣传内容应当有所偏重，对行政人员的宣传教育应当放在如何依法行政方面，而对公民的宣传教育重点应是如何利用法律监督政府并维护其权利。

2.制度清理与建设并重，建立法治化的行政制度。在推行行政过程法治化方面，由于“制度依赖”问题的存在，我国尚有一些制度与法治行政文化不相适应。针对这种情况，法治化行政制度的建设，应“废旧立新”，清除不合理的制度并建立法治化的行政制度。

当前不合理的制度主要体现为行政审批环节过多。该问题的存在，一方面不利于清除“官本位”文化遗留，另一方面也不利于公民对行政过程的监督。总之，它限制了法治行政文化的形成。对此，党和国家有着深刻的认识并通过多方努力进行改革。我们在为取得的成就感到欣慰的同时，也应看到“行政审批权存在放虚不放实、流于形式的问题”［14］。导致这种现象的原因很大程度上在于当前相关法律制度并未适时调整：相当多数不合理的行政审批是存在法律依据的。因此，清理、修改当前不合法治行政文化要求的行政制度依然是当前制度建设的重点。在此基础上，还应加大法治化行政制度的建设，重点是政务公开制度、行政程序性制度、公民参与政府治理制度等。

3.多途径促进公民政治参与。法治行政思想内化为行政人员的观念，必须有效促进公民政治参与。促进公民政治参与的基本前提是提升公民政治参与的意识，这就需要政府加大法治思想在公民中的宣传。所以，促进公民政治参与也有赖于法治行政文化塑造过程中宣传教育的开展。

在加大宣传教育的同时，还应开辟多种公民政治参与的渠道。首先，依据国家治理体系现代化和服务型政府建设的要求，建设政务服务大厅，简化公民去政府办事的程序，缩短公民与政府间的距离。其次，推进信访制度改革，建立限时回复并说明案件处理理由制度。第三，简化行政诉讼程序，推进司法改革。第四，充分利于网络时代资源，多层次全方位地扩大网络政治参与。

总之，法治行政文化的形成是一个长期、系统性的工程，需要宣传教育、制度建设、公民政治参与以及其他措施的全面跟进。而且，这些措施之间存在着紧密的联系，因此，法治行政文化建设过程中相关措施的实施必须综合进行。

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［14］中国行政体制改革研究会秘书处.一年来行政体制改革的评估和建议 ［EB/OL］.人民网，http://politics.people.com.cn/n/2014/0526/c1001-25066211.html，2014-5-26.