浅析海域使用论证中的利益相关者界定

郝春玲，于文琪，李 克，连娉婷，闵中中

（国家海洋局第二海洋研究所工程海洋学重点实验室 杭州市 310012）

海域使用是指在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域3 个月以上的排他性用海活动。海域使用论证是指通过科学调查、调研、计算、分析和预测，对项目用海的可行性进行分析，给出相应的书面材料的方法与制度[1]。海域使用论证是海域管理的重要基础工作，其根本作用在于对项目用海的科学性和合理性进行评估，为行政审批提供决策依据和技术支撑。海域使用论证对于合理开发海洋资源、保护海洋生态环境、维护国家海洋权益和广大用海者的合法权益、促进海洋经济的可持续发展，都具有重要的现实意义。海域使用论证主要包括用海必要性、资源环境影响分析、利益相关者界定及协调、合理性分析、与海洋功能区划及规划的符合性分析、海域使用对策措施分析等。在这些论证内容中，利益相关者直接关系到对周边产业的影响，如果界定不清楚或处理不好会引发用海冲突。根据多年从事海域使用论证经验，总结归纳了利益相关者的界定方法和原则。

1 利益相关者定义

随着海域使用论证制度的建立，利益相关者的概念也是海域使用论证工作的一项重要内容。所谓的利益相关者就是受到项目用海影响而产生直接利益关系的单位和个人。

利益相关者分析是项目海域使用论证工作中的核心部分之一，也是体现论证报告书编制工作人员对于整个项目的认知和协调能力的关键环节之一。海洋开发是一项复杂的系统工程，由于多种资源共生于一个立体的、开放流动的环境中，一种资源的开发可能影响到另外一种或多种海洋开发活动。在一定范围的海域内会有多种不同的开发利用活动，如果在该海域内建设新的项目，可能对已有开发活动无影响，也很可能产生不同程度的影响，这就要求论证报告编制人员熟悉项目周边的产业情况，了解开发利用主体的基本情况，开发利用活动的内容、规模、用海情况，以及与申请用海项目的位置关系；对于已确权的用海项目还应调查权属来源，权属内容（包括用海类型、方式、面积、期限等），界址坐标，宗海图等。在上述分析的基础上确定哪些是利益相关方，哪些没有影响。

项目用海的利益相关者界定的原则为：（1）由于项目用海使相邻用海权属者的利益受到不同程度影响，所有受其直接影响的其他用海权属人均应列为该项目用海的利益相关者名录；（2）利益相关者的界定范围应根据项目对资源环境的最大影响范围来确定；（3）对于项目用海过程中涉及航道通航、防洪纳潮等公共利益的影响，不能将其管理部门界定为利益相关者，而是定义为“协调责任部门”。

2 案例分析

以《宁海县三山涂区域农业围垦用海规划海域使用论证》为例，具体分析利益相关者的界定方法。

宁海县三山涂区域农业用海规划规划区位于三门湾顶部，北起东白芨山东山咀，沿力洋港口西侧经虾钳山至秤锤山，西经三山岛、长山礁至青山港，涉及西白芨村、鸡笼山、南湾村原一线海塘外侧滩涂，涂面开阔，地势较高，且有众多树枝状分布的港汊，具体位置详见图1。

宁海县三山涂区域农业围垦用海规划总用海面积1 752 公顷，根据用地性质不同，主要分为水域、海堤、隔堤道路、农业功能区及绿地5类。功能区面积见表1，用地规划功能分区见图2。

表1 规划用海面积汇总表

根据规划用海情况、所在海域特征及周边海域开发利用现状和论证工作等级，区域用海规划海域使用论证范围以规划用海外缘线为起点向外扩展15 km，论证范围详见图3。

2.1 围区内及周边海域利用现状

图1 规划区位置示意图

图2 用地规划功能分区图

图规划区位于三门湾顶部，围区后侧一线海堤以内由北向南分布着群英塘、双盘一期、七市塘和蛇蟠塘，在本规划区东南约5.5 km 处有下洋涂围垦养殖用海项目的海塘，南侧约11 km 处有三门核电站，东侧力洋港外侧有钓鱼礁冷冻厂码头和胡陈港码头，围区内有一小型码头和简易的养殖池塘。规划区东侧是力洋港，西侧是青山港，南面有蛇蟠水道和满山水道，围区内有当地养民的养殖生产。规划区附近海域的开发利用现状见图4，周边产业与本规划位置关系见表2。

2.2 数值模拟计算结果

2.2.1 泥沙冲淤

图3 论证范围图

图4 规划区内及附近海域开发利用现状图

表2 本规划与周边产业位置关系

宁海县三山涂区域农业围垦用海规划实施后青山港内的涂面上均有所淤积，三山涂涂面最终淤积0.3~0.5 m 左右。围垦引起的淤积区域包括满山水道、青山港、猫头水道。其中，满山水道最终幅度约0.3~1.0 m 左右；青山港内最终淤积0.3~0.8 m 左右，其中水深相对较深的区域淤积较多；猫头水道的最终淤积约为0.3~0.8 m 不等，其中猫头山前沿的深潭内第一年淤积约0.8~1.2 m；而力洋港和蛇蟠水道的冲淤变化不大。因为围区纳潮量主要是来自青山港，所以规划实施对青山港的淤积影响最大。三山涂规划实施后最终冲淤变化见图5。

图5 三山涂工程后最终冲淤变化图（单位：m）

2.2.2 悬沙扩散

拟建围堤地基处理采用塑料排水板法，塑料排水板施工在近岸处采用插板车，港汊段采用插板船。施打塑料排水板对海底泥沙扰动极小，入海悬浮泥沙较少。在塑料排水板法进行地基处理完成后，接着对海堤堤身进行抛石，水下抛石会带来大量悬浮泥沙入海。堤坝抛石的悬沙扩散源强为1.06 kg/s，由于规划实施仅在港汊处（龙口处）有船抛施工，会有一定量的悬沙扩散，因此预测港汊段选取2 个点作为代表点（e1、e2）进行计算，见图6 和图7。

图6 施工悬浮物扩散计算代表性点位（e1、e2）

图7 三山涂施工悬浮物（SS）扩散浓度增量最大包络范围（单位：mg/L）

2.3 数值模拟计算结果与开发利用现状叠置

在前述分析的基础上，我们把数值模拟计算的泥沙冲淤和悬沙扩散的结果与开发利用现状进行叠置，得出结果见图8，从叠置图上可以看出本规划实施，污染物扩散影响的范围较小，而泥沙冲淤影响的范围较大，一直延伸到三门湾口门处，影响到的产业有三门核电站、下洋涂围垦养殖用海项目等。

2.4 利益相关者界定结果

2.4.1 初步界定影响到的产业

根据规划用海对所在海域开发活动的影响分析结果和叠置分析图，界定出本规划实施影响到的周边的用海产业、规模、位置及影响时段如表3，对周边产业的具体影响情况见表4。

图8 开发利用现状和污染物扩散叠置图

表3 三山涂农业围垦用海规划影响到的涉海产业一览表

表4 影响情况一览表

2.4.2 确定利益相关者及需要协调的部门

根据对周边产业的影响度、产业类型等情况，到当地调访影响到的产业的隶属单位或人员，根据调访情况确定利益相关者和需要协调的管理部门见表5、表6，利益相关者见图9。

表5 三山涂农业围垦用海规划利益相关者界定表

表6 需要协调的部门一览表

图9 利益相关者图

3 结 论

项目用海利益相关者的界定及其协调是海域使用论证报告书的核心内容之一，通过实例归纳了项目用海利益相关者界定的方法如下：

（1）首先摸清项目用海区及论证范围内海域开发利用现状情况，且绘制开发利用现状图；

（2）根据数值模拟计算结果来分析影响结果，分析悬浮物或者污染物扩散范围，确定污染物扩散中对海域有影响的边线；

（3）把污染物扩散影响的边线与开发利用现状图进行叠置，确定影响到的用海活动；

（4）确定用海活动的隶属单位，界定出利益相关者和需要协调的涉海部门。

[1] 苗丰民.海域使用管理技术概论[M].北京：海洋出版社，2004.