以改革创新持续提升中国粮食与食品安全保障能力

一年前，我们以“建立高效、开放、可持续的粮食安全保障体系”为主题，对粮食安全领域的重大议题进行了深入讨论，会议成果受到广泛关注，发挥了重要作用。今天，我们围绕“以改革创新持续提升粮食与食品安全保障能力”这一主题，继续进行深入讨论，期待本次会议同样取得丰硕成果。

在去年年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记把切实保障国家粮食安全放在各项经济工作的首位，明确提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。前不久，李克强总理在联合国粮农组织发表的演讲中指出，“民以食为天”是长久以来中国人所奉行的理念，我们将始终坚持立足国内实现粮食基本自给。这充分表明，中国领导人在治国理政中高度重视保障国家粮食安全。

作为一个发展中的人口大国，为保障全体国民吃得饱、吃得放心，我们付出了艰苦努力，取得了明显成绩。从1978年到2013年，中国粮食产量提高了98%，油料产量提高了近6倍，水果产量提高了37倍多，水产品产量提高了12倍多。从1996年到2013年，中国肉类产量提高了86%，禽蛋产量提高了46%，奶类产量提高了近4倍。目前中国城乡市场上各种食品琳琅满目，消费者的选择余地大大提高。在保证数量充足、品种丰富的同时，我们正在努力提高食品安全保障水平。近年来，全国农产品质量合格率总体保持在95%以上，2013年接近97%，今年前三季度为97.3%。食品安全监督抽查合格率总体也保持在90%以上。

成绩来之不易，但必须清醒地看到，在粮食与食品安全保障水平和保障能力方面我们仍存在较大差距，如何有效保障城乡居民对食品消费在数量和质量上的新要求，将是一项长期而又充满挑战的艰巨任务：

——从数量需求来看，全社会对粮食的需求峰值远未到来。人口总量、城镇化、居民收入是影响粮食需求总量的三大因素。未来一个时期，中国人口总量、城镇化水平、城乡居民收入水平都会持续增长，将共同推动粮食等主要农产品消费总量持续增加。人口总量方面，学术界对中国人口峰值的预测结果存在较大差异，大致在14亿-15亿之间，按照2013年底13.6亿人的基数推算，中国人口总量还将增加0.4至1.4亿人。多一个人，就多一张嘴要吃饭。以目前人均年消费400公斤粮食估算，届时仅人口增长就会导致粮食需求总量增加160亿至560亿公斤。城镇化水平方面，目前中国按户籍人口计算的城镇化率仅36%，按常住人口计算的城镇化率也仅为53.7%，离发达国家80%左右的平均水平还有很大发展空间。研究表明，尽管城镇居民口粮消费低于农村居民，但对畜产品的消费高于农村居民，城镇居民对粮食的直接和间接消费之和要高于农村居民，人口从农村迁向城镇会增加对粮食的消费总量。居民收入方面，随着中国经济不断发展，城乡居民收入也将不断提高。温饱问题基本解决之后、食物消费结构调整到位之前，收入水平提高既会导致口粮消费减少，但相应也会导致动物性食物消费增加，对粮食的总体消费会增加。根据日本、韩国等与中国饮食习惯近似国家的食物消费增长规律，大约人均国内生产总值达到2万美元时，食物消费结构的转型升级才能基本到位。我们离这个收入水平还有很大差距。总之，未来一个时期，中国人口总量将继续增加，将处于城镇化率从50%到70%的快速发展阶段，处于从中高收入国家向高收入国家迈进的发展阶段。这一时期将是中国食物消费结构持续转变的时期，肉禽蛋奶鱼等动物性食物消费还有很大增长空间，粮食总需求量必将持续增加。

——从质量需求来看，城乡居民对粮食和食品的品质和安全要求越来越高。随着城乡居民收入和生活水平的提高，健康意识不断提升，对食物消费的需求也随之向更高层次提升。人们已不满足于吃饱，进而要求品种多样、质量上乘，特别是安全放心。但由于生产经营方式落后，一些市场参与主体的诚信缺失，加之市场法治监管环节较为薄弱，中国食品安全的基础还不牢固，一些环节的问题还十分突出。中国人多地少，需要发展集约农业，需要使用农业化学投入品以提高单产，但使用不当也会产生过多残留。中国有2亿多个农户、40多万家食品生产企业、300多万个食品经营主体，以及难以计数的小作坊、小摊贩。食品安全的技术性、专业性、隐蔽性强，监管部门、生产经营者、消费者之间很难达到完全的信息对称。从田间到餐桌、从地头到舌尖，任何一个环节出问题，都可能产生不安全事件。我们现在已生活在大数据信息化的时代，一个局部问题、个案事件，都有可能迅速传播，产生巨大影响。近年来食品安全问题是社会广泛关注的热点问题之一，也是令人头疼的一个问题。如何通过加强全过程监管，切实保障食品安全，是一个长期挑战而艰巨的任务。

——从生产成本来看，粮食生产的比较优势将持续减弱。随着工业化、城镇化深入发展，近年来中国粮食生产成本快速提高。2004-2012年，稻谷、小麦、玉米三种主粮的土地成本年均增长15.7%，人工成本年均增长10.4%，物质与服务费用年均增长8.7%，都高于同期三种主粮生产价格7.3%的上涨速度，农民种粮的比较效益明显下降。问题在于，中国工业化、城镇化进程尚未结束，粮食生产成本上升的进程也未结束。在未来发展进程中，粮食生产所需的人工、土地、物质、服务等费用还将继续增长，这些费用的刚性增长还难以靠技术进步来弥补，结果就是粮食生产成本还将继续提高。目前中国主要粮食品种国内市场价格已经高于进口到岸税后价格，开始出现净进口，今后这很有可能成为一种常态。面对成本上升和进口增加的双重挤压，发展国内粮食生产的难度将越来越大。

——从资源环境来看，粮食生产发展面临硬约束。今年，中国粮食将可能实现十二连增，这是好事。但是，我们更要清醒地认识到，中国农业面临的突出问题是产能严重透支。目前中国所实现的粮食生产能力中，相当部分是以牺牲生态环境为代价换取的。中国单位面积化肥、农药使用量大大超过世界平均水平，也远远超过合理使用水平。有近一半的农膜残留在土壤中，造成“白色污染”。由于长期超采地下水，华北平原已形成大面积漏斗区。全国约有5000万亩的中度和重度污染耕地仍在继续耕种，这类耕地大多分布在中国农业高产地区。中国有6000多万亩陡坡耕地、4000多万亩严重沙化耕地在继续耕作。中国还开垦了很多不该开垦的湿地。这些都严重透支了生态，且在短中期内难以恢复，这不仅影响国家生态安全和农业可持续发展，也影响粮食质量安全，最终是危害人们的生存环境、生活质量，甚至是生命健康。在未来的农业发展中，如何有序退出这些“不健康”产能、促进农业资源休养生息，又不对全国粮食产量造成大的影响，对一个十多亿人口的发展中大国来说，这挑战不能说不严峻。

应对粮食与食品安全面临的新形势新挑战，根本出路在于以改革创新的思路推进中国农业现代化。中共十八届三中全会会作出了全面深化改革的决定，中共十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决定，我们要按照这两个决定的精神，围绕持续提升粮食与食品安全保障能力，加大农业领域改革开放力度和依法治农、依法保障食品安全力度。

一要创新农业生产经营体制，积极发展多种形式的适度规模经营。无论是应对粮食生产成本上升，还是从源头上确保食品安全，都要求解决好中国家庭农业规模过小的问题。适度扩大农业经营规模，有利于提高农业劳动生产率、抑制粮食生产成本上升，也有利于实行农业标准化生产、降低质量安全隐患。中国家庭农场已发展到87万家，平均规模达到13公顷，农民专业合作社数量超过110万家，成为农业现代化的重要力量和发展方向。要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，以家庭农场和合作社为主导，积极发展多种形式的农业适度规模经营。要深化农村土地制度改革，加快承包地确权、登记、颁证步伐，实行所有权、承包权、经营权三权分置，引导已经转向非农产业就业和进城定居落户的承包户流转土地经营权，为留在农村、有志务农的农户扩大经营规模创造条件。要健全多元化的农业服务体系，为规模经营者提供信息、技术、购销、金融、农机等全方位服务。

二要创新农业科技进步机制，发挥科技对保障粮食与食品安全的支撑作用。近年来，中国农业科技应用步伐加快，2013年科技进步对农业增长的贡献率提高到55.2%，主要农作物耕种收综合机械化率达到59.5%，良种覆盖率在96%以上，科技进步已成为提高粮食产量和保障食品安全的关键措施。然而，发达国家农业科技进步贡献率一般在70%到80%，有些国家超过90%，中国还有很大提升空间。要加快农业科技体制改革，推动农科教结合、产学研协作，促进科技与农业深度融合。既要大幅度增加国家财政对农业科技的投入，又要加强农业知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，引导社会资本向农业科技创新集聚。加强农业科技人才队伍建设，培养新型职业农民，提升农业生产者的人力资本水平。

三要完善农业生态环境保护机制，提高粮食生产可持续发展能力。建设生态文明，是中国政府追求的目标，也是对子孙后代的庄严承诺。农业可持续发展是生态文明建设的重要内容，必须把生态环境可持续作为农业现代化的重要目标，在资源环境可承载的范围内来挖掘粮食生产潜力，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向，大力发展资源节约型和环境友好型农业。要加快实施土壤污染治理，通过环境风险评估确定重点治理区域，根据污染程度确定治理方式，调整作物的种植结构。加快节水高效农业发展，加强农业水污染治理，对华北地下水超采漏斗区进行综合治理。推进新一轮退耕还林，开展植树造林、防沙治沙、湿地保护。完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，多渠道筹集生态效益补偿资金。

四要强化农产品质量和食品安全监管机制，切实保障“舌尖上”的安全。习近平总书记在去年年底召开的中央农村工作会议上明确指出，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。勇于接受这一考验，最终经受住这一考验，关键在于建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，并严格执法，让违法者付出代价。要改革食品安全监管体制，解决好多头分管、责任不清、职能交叉等问题。落实好地方政府属地管理责任，提高基层监管能力。落实好生产经营者主体责任，严厉打击食品安全犯罪。积极推进社会参与、促进社会共治，让政府、企业、消费者和新闻媒体等都来参与食品安全治理，让法制、文化、科技等多方面的要素都发挥作用。

五要创新两个市场两种资源的整合利用机制，为保障国家粮食安全开辟更广阔渠道。中共十八届三中全会《决定》明确要求，构建开放型经济新体制，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合。农业领域如何贯彻这一精神，需要深入研究、统筹谋划。从中国人多、地少、水缺的资源禀赋出发，积极主动利用国际市场和国外资源是大势所趋，也是理性选择。中国加入WTO后的事实表明，渐进和可预期的进口增长能实现双赢。例如，中国大豆进口的增加，带动了美洲的大豆生产，推动了全球大豆生产和贸易，同时也适应了中国的市场需求，节约了土地和水资源。要坚持开放、透明、公正的原则，均衡、有序、适度增加紧缺农产品的进口，让世界对中国粮食进口有一个清晰而稳定的预期，避免对国内农业生产和国际农产品市场造成明显冲击。要加强与主要农产品贸易伙伴国的战略合作，通过签订中长期粮食贸易协议，建立稳定、多元的进口渠道。发挥中国优势，以农业技术转移、加工、储运、贸易等环节为重点，加大对周边国家、南美、非洲的农业开发援助和投资，并履行好社会责任。有效利用跨国农业公司强大的国际网络和风险管理能力，鼓励国内粮食企业与跨国农业公司合作，把国内网络与全球网络有效连接，联手保障中国和全球粮食安全。积极参与全球粮食安全治理，推动各项粮食援助承诺得以落实，推动统筹运用金融、贸易、援助、环境保护等各项措施系统应对全球粮食危机。

六要转变食物消费观念，建立适合中国资源条件和文化传统的食物消费结构。中国正处于食物消费结构转型阶段，增加动物性食物消费是大势所趋，有利于提高营养水平、增强国民体质。但不合理、不健康的饮食习惯也在滋长，居民营养不足与过剩并存，营养性疾病快速增长。合理膳食不仅有利于健康，也有利于减轻粮食供给压力。要以科学营养理念引导食物合理消费，传承以植物性食物为主、动物性食物为辅的优良膳食传统，合理改善膳食结构，创新繁荣中华饮食文化。

足食而安全，是人类社会的共同目标。实现这一目标，需要进行科学决策。作为中国政府的重要智库，国务院发展研究中心长期关注粮食与食品安全问题，开展了一系列重大课题研究，发挥了重要作用。我们将继续加强与政府部门、国际机构和大型企业的合作研究，共同为保障中国及全球粮食与食品安全作出新的贡献。

（本文为国务院发展研究中心主任、研究员李伟在中国粮食与食品安全战略峰会开幕式上的致辞）