冷战后美国和拉丁美洲的扫毒合作

魏 宁

（作者为山东师范大学历史与社会发展学院博士研究生）

美国是世界上主要的毒品消费国，拉美是主要的毒品生产地区，同时，两者地理上毗邻，因此，美拉之间的跨国毒品犯罪问题以及由此展开的扫毒合作具有典型性。研究美国和拉美之间的扫毒合作，对认识美拉关系和国际禁毒合作具有重要意义。美国吸毒、贩毒以及拉美种毒、产毒、贩毒，自毒品产生以来就相伴存在。但是，毒品问题成为影响美拉关系的外交问题是在20世纪80年代。①因为美拉对扫毒战略的认识发生了变化，他们都认为单纯依靠国内扫毒不能解决毒品问题。美国从主张在国内严厉打击毒品犯罪转向“供方战略”，即从源头上切断拉美国家的毒品供给，从而阻止毒品流入美国。拉美国家也认识到，只有消除美国的毒品需求，拉美的毒品问题才会得以解决，所以拉美国家积极响应美国政府的呼吁，双方开始密切合作开展扫毒，毒品问题于是成为美拉关系中的重要问题。

冷战后美拉对扫毒合作更加重视

冷战后，国际格局发生巨变，对国际关系、美国外交和全球毒品贸易产生了巨大影响，使毒品问题在美拉关系中的重要性增加，毒品问题在美拉关系中的地位凸显。

一方面，冷战后，“扫毒”取代“反共”，成为美国对拉新战略。冷战后，国际格局发生剧变，苏联解体，其共产主义威胁不复存在，国际关系主要矛盾由意识形态的斗争转向经济领域的竞争，美国适时调整了外交战略，将建立半球自由贸易区和开展经济合作作为美拉关系的重要内容。②此外，扫毒成为美拉关系中的又一重要组成部分。“扫毒”取代“反共”，成为美国干涉拉美国家，推行其霸权政策的新借口。美国通过参与拉美的扫毒战争，扩大它在拉美的军事存在；通过夸大左翼游击队与毒品走私的联系，镇压游击队，甚至对拉美进行直接军事干预，从而维护它在拉美更为重要的政治、经济以及安全利益。

另一方面，冷战后，全世界毒品走私日益严重。冷战后，世界处于改组和流动之中，国际交往的扩大，国家转型的混乱、地区冲突的动荡、犯罪手段的智能化，使得毒品贩子有机可乘，为世界毒品大肆泛滥提供了便利。③受到世界毒品大潮的影响，美洲地区的毒品贸易也不例外。美拉面临的扫毒任务更加迫切。另外，毒品走私是不少恐怖主义组织的收入来源，这使毒品问题上升为关系到美拉国家安全的重要问题，尤其引起美拉政府的高度重视。

冷战后美拉扫毒合作的特点

冷战后，美国和拉美为解决毒品问题，进行了密切的扫毒合作。美国国务院每年3月公布的《美国国际毒品战略控制报告》④中详细记载了一年中美国和拉美主要的毒品生产国和转运国之间的扫毒合作情况。通过对这些报告进行翻译、整理和分类，可以发现冷战后美拉扫毒合作既存在共同特点，同时，不同拉美国家和美国的合作又有不同之处。美国和拉美的扫毒合作也并不仅仅局限于扫毒领域本身，还向其他许多相关领域延展，从而为共同扫毒措施的实施创造了良好的环境支撑。

共同点。第一，扫毒合作目标明确，协定计划针对性强。美国和拉美国家既签署有总的双边扫毒协定，制定双方扫毒合作的总方针，每年它们还签署有当年具体的扫毒计划，规定具体扫毒目标，以便及时按照计划目标开展扫毒行动，完成短期扫毒任务。而且，双方根据扫毒合作的具体领域和方面不同，还特别签署具有针对性的单项行动计划。

第二，扫毒行动涵盖了毒品贸易的各个环节。双方合作实施具体的扫毒行动主要有：根除毒品原植物和替代发展、阻截和缴获毒品、共同抓捕毒枭、喷洒除草剂、严控化学制剂、反洗钱以及实施引渡等。

第三，扫毒援助量大面广，援助设备先进。援助范围十分广泛，包括引渡等相互司法援助，美国为拉美提供的细致入微的经济、社会援助和人权援助，军事安全援助和大量的人力培训计划；援助数额巨大，并且源源不断，有逐年增加的趋势，并且，美国政府还出台审计等措施，以保障援助的正确使用和落实；美国援助的设备和武器技术水平也很先进。

第四，扫毒联系机制健全，沟通及时密切。美拉之间还通过成立多种扫毒联系机构、频繁举办各层次会议、签署各类扫毒协定（反洗钱、控制化学物等）以及负责人磋商等，统一扫毒政策，分享情报，以便统一行动。

第五，扫毒合作成效卓著。在美拉积极合作下，拉美国家几乎每年都完成甚至超额完成扫毒合作目标，取得一定成绩。比如，可卡因、海洛因和鸦片等毒品制成品产量大大降低，毒品原植物古柯、大麻、罂粟等种植面积大量减少，大量毒品原植物和制成品被缴获，各类毒品实验室被捣毁，大量毒贩被捕、贩毒集团头目被引渡等。

合作范围十分广泛、沟通及时、联系密切，这是冷战后美拉扫毒合作的总特点，也是美国和不同的拉美国家开展扫毒合作所具有的共同特点。

差异性。由于不同拉美国家在非法毒品贸易链条中所处环节不同，所以，美国和这些国家的扫毒合作的侧重点也不同。

墨西哥是主要的毒品中转国和制毒化学物的重要生产国，该国与毒品有关的非法洗钱活动严重，而且它与美国还拥有漫长的共同边界，美国比较重视与墨西哥在海上合作阻拦毒品、开展洗钱调查、实施严格的边界安全计划等相关的政策、行动和援助。哥伦比亚由于一些叛乱集团参与贩毒，所以，美国和哥伦比亚的扫毒合作就与打击颠覆活动、反恐以及恢复政府权威等目标结合起来。秘鲁和玻利维亚作为重要的毒品生产国，美国更加重视的是根除毒品原植物，实行替代计划。

特别需要指出的是，为了实现扫毒目标，除扫毒合作之外，美国还与这些国家开展了大量的外延性配套合作。正是这些配套措施为扫毒合作解决了“后顾之忧”，有力地保障了扫毒合作的开展和扫毒目标的实现。以哥伦比亚为例，除了打击毒品生产和走私，美国政府还援助对那些遭受毒品贸易破坏最严重的地区。例如，美国政府帮助改善了156个市的公共服务，包括饮用水和污水处理。

“9·11”事件促使美拉扫毒合作深化

“9·11”事件使美国小布什政府的外交政策发生了变化，打击伊斯兰原教旨主义恐怖组织成为美国外交的重点，中东取代拉美成为美国优先关注的地区。拉美地区的受重视程度虽然有所下降。但是，它对美国的安全意义仍然很重要。在“9·11”事件后，美国把反对恐怖主义的战争扩大到了拉美国家，反恐战因此也成为美国对待拉美政策的基本内容。而毒品生产和走私正是小布什政府界定的恐怖主义宽泛新概念中的一个主要组成部分。

美国在拉美反恐战的主要国家是哥伦比亚。因为这个国家有美国政府认定的三个恐怖主义组织：左翼游击队组织哥伦比亚革命武装力量、民族解放军和右翼准军事组织联合自卫队。众所周知，哥伦比亚是著名的毒品生产国和出口国。以上恐怖主义组织不仅参与暗杀、绑架和爆炸等恐怖活动，还参与毒品生产与走私。由于认为恐怖主义和毒品问题相互纠缠，美国把它们视为一个整体对待，因此，这就消除了恐怖主义和毒品生产走私之间的区别。

由此可以看出，“9·11”事件后，美国因为安全问题，加大了对拉美的反恐力度。由于一些恐怖主义组织将贩毒作为重要的经费筹措渠道，所以，扫毒战就和反恐战密切结合在一起，美国也因此更加重视在拉美的扫毒战。事实上，美拉之间的扫毒合作在“9·11”之后变得更加密切。扫毒合作的意义已经远远超出打击非法毒品贸易的范畴，而是严重关乎美拉的国家和地区安全。出于对安全的考虑，美拉双方都对扫毒合作予以高度重视，美国也因此加大了对拉美的扫毒援助。“9·11”事件，实际上推动了美拉之间扫毒合作的发展。

扫毒合作对美拉关系的影响

冷战后，美拉之间的扫毒合作本身就是美拉关系发展的体现。它还是美拉关系中除地区经济一体化和贸易自由化之外发展最活跃和最积极的内容。与美拉建立自由贸易区的努力相比，它所涉及的领域要更加广泛，几乎包括经济、政治、军事和社会等国家间关系的所有方面。美拉现有扫毒成果的取得和扫毒机制的建立，不仅为美拉以后的扫毒合作奠定了深厚的基础，更为重要的是，美拉之间在扫毒合作领域取得的重大外交成果以及已有合作框架的建立，必然会起到延伸和示范效应，最终必将促进美拉双方政治、经济、外交关系向着更广阔的领域，实现纵深发展。

最为重要的是，冷战后美拉扫毒合作给美拉双方相互认识上带来的新气象。在扫毒合作这样波澜壮阔和事无巨细的交往过程中，美拉双方增进了相互了解，对对方的国情、国家利益和外交理念、风格有了更深刻的认识，积累了合作经验，加强了对相互依赖国际关系现实的认识。美国意识到没有拉美国家的配合与帮助，国内的毒品问题绝对不可能得到解决，所以扫毒行动必须得到拉美各国的大力支持；通过派驻大量军方人士、司法培训人员、飞行员、外交人员到拉美的国土上与拉美同行协同工作，从而切身了解到拉美扫毒困难的现状—农民以种毒为生、很难发展替代经济，司法体制落后，官员严重腐败；美国在坚持打击毒品贸易根本目标的前提下，为获得拉美各国的支持，不断修正扫毒策略，并意识到仗势欺人的做法除了会引起拉美国家的强烈反抗，不会带来积极效果。而拉美也更加明确地意识到扫毒必须依赖美国的援助，为了获得大量的扫毒以及相关的经济和社会援助，一方面，会大力配合美国的扫毒行动；另一方面，由于受到本国扫毒困难的限制，比如，古柯种植农经常通过静坐示威、设置路障等方式反对政府扫毒，时常与政府发生对抗，危及政府统治和社会稳定，拉美国家的领导人变得更加“聪明”，表面上同意美国的扫毒政策，实际上却不付诸行动或行动不达标，虚与委蛇，应付了事，以争取美国的援助，避免制裁。

特别值得指出的是，冷战后，出于打击毒品生产和走私的现实需要以及对国家间相互依存关系的认识，扫毒合作战胜了意识形态的对抗。美国暂时放弃了意识形态的考虑，与古巴开展扫毒合作。两国都是出于国家利益的考虑开展扫毒合作的。美国向哈瓦那派驻了美国海岸警卫队毒品阻拦特别小组。美国和古巴之间的情报交换有利于阻止毒品进入美国。古巴政府认为，一方面，是真正关心打击毒品走私，另一方面，也是出于培养负责任的国际形象的需要，意识到对付毒品问题最好的办法就是参与多国合作，甚至是同美国合作。⑤虽然，美国和古巴的扫毒合作仅是针对具体事项展开的，但是，这已经具有十分重要的意义，它无疑将促进美国和古巴关系的缓和。

对冷战后美拉扫毒合作的思考

美拉之间的扫毒合作是冷战后美拉关系的重要内容之一，对美拉关系的整体发展产生了积极影响。合作的顺利和密切以及扫毒成果的取得都促进了双边关系的发展。因为扫毒合作中的分歧带来的关系紧张虽然存在，但不是美拉关系的主流。

首先，通过对美拉扫毒合作的考察，可以看出，冷战后美拉传统的外交风格没有改变。历史上美国对拉美采取的就是“大棒加胡萝卜”政策。为争取拉美国家合作扫毒，给予拉美以巨额援助和各项优惠；一旦拉美国家稍微偏离美国设计的扫毒路线，美国即刻撤销援助，进行制裁，甚至粗暴干涉拉美国家内政。面对美国的威逼利诱，拉美国家早已熟记于心，在维护国家主权、坚决抵制美国霸权主义的前提下，灵活应对，以便争取更多的美国扫毒援助，所以，在美拉扫毒合作中，拉美国家表面上赞成美国扫毒政策的同时，在国内的实际执行情况并不好。美拉在长期的历史交往过程中，彼此熟知程度不断加深，为了更有效地开展扫毒合作，他们在延续各自外交风格的同时有出现外交传统微调的可能。

其次，美拉扫毒合作反映出冷战后美拉关系的主要特征仍然是冲突与合作。扫毒合作是符合双方利益的一种必然选择。尽管美拉双方在扫毒问题上存在分歧，甚至有时是十分尖锐的矛盾和冲突，但是，这些分歧和冲突都无法阻止美拉之间就毒品问题进行合作。因为，毒品问题是美拉双方必须共同面对并解决的问题，缺少其中任何一方，另一方都无法应对。因此，合作是美拉解决毒品问题的主流。但是，美国历来视拉美地区为“天然的势力范围”和“自己的后院”的看法不会改变，对拉美的干涉不会停止。在扫毒合作过程中美国强迫拉美国家接受其扫毒政策；制定硬性量化指标，比如古柯根除数量等；单方面对拉美国家进行扫毒评估，实施贸易制裁，终止援助等，这些都是霸权主义的行径，是拉美国家无法接受的。制定何种扫毒政策是任何一个民族国家主权范围之内的事情。拉美与美国合作扫毒的前提首先是维护国家主权和互不干涉内政。围绕以上问题，美拉关系出现不少分歧和冲突，有时甚至是十分激烈的对抗。由此可见，冷战后美拉关系的主要特征仍然是合作与冲突，并未发生改变。

最后，扫毒合作是透视美拉关系，也是透视南北关系的一个重要的视角。美拉之间的扫毒合作涉及外交关系中的经济、政治、军事和司法等各个方面，比如，美国为扫毒合作提供各类经济援助、扫毒协调机构成立、高层互访和定期会议制度、引渡、军人和警察培训、援助监狱管理、加强地方行政管理以及反对腐败等等。扫毒合作的领域不断拓宽，直接措施和配套措施不断完善，这表明合作成为美拉关系中的主流。要解决毒品问题，必须依靠国际合作来完成。美拉关系的发展折射出的是南北关系在冷战后的新变化。因为类似毒品问题的全球性问题的出现，南北方的依存与合作成为必然。“缓和”成为冷战后南北关系发展的主流。“南北关系”的内涵也不断扩展，从单纯的经济领域向政治、经济、安全、文化等多个领域扩展。

【注释】

①徐世澄：《帝国霸权与拉丁美洲》，北京：世界知识出版社，2002年，第282页。

②洪国起，王晓德：“关于冷战后美国与拉丁美洲关系的思考”，《拉丁美洲研究》，1995年第1期。

③International Narcotics Control Strategy Report 1998,released March1998, available:http://www.state.gov/www/global/narcotics_law/1998_narc_report/index.html.

④International Narcotics Control Strategy Report 1996～1999, available:http://www.state.gov/www/global/narcotics_law/

⑤Arrarás, Astrid, Deheza, Grace Ivana, "Widening the War on Terror", Hemisphere:A Magazine of the Americas,Fall2004, Vol 14.