试论1939年美国社会保障法修正案的制定及意义

刘 威

1935年社会保障法的颁布在美国老龄政策的发展史上具有里程碑式的意义，但颁布之初的社会保障法还存在许多不足之处，于是，美国联邦政府于1939年对这部法律进行了史上第一次修订，这也标志着美国的老龄政策继1935年社会保障法制定后又获得了一次重大的发展。笔者拟从美国老龄政策发展史的角度对这部修正案制定的原因、过程、内容以及历史意义进行较为深入的探讨。

1939年社会保障法修正案颁布的原因

首先，1935年社会保障法实施过程中暴露出各种问题。例如，社会保障法虽然规定联邦政府对各州的老年穷人提供援助，但援助的具体标准主要根据各州的救济方案确定，结果，到1937年末，亚利桑那、佐治亚、堪萨斯、南北卡罗来纳、田纳西和弗吉尼亚等州未能从联邦政府获得任何帮助，因为这些州没有立法建立救济方案。社会保障法试图促使所有州对人们提供充分的援助，但规定各州可以根据自身情况确定资助条件和资助标准，但在实际执行过程中，各州在援助标准上有着巨大的差距，同样贫穷的老年人未能享受到同等待遇。

1936年，密西西比州的老年人平均每月领取援助金3.92美元，而加利福尼亚州平均达31.36美元①。尽管两州在工资水平和生活费用存在不同，结果这也很难解释两州在援助老年人方面的巨大差异。在领取援助金的年龄资格上，各州也不尽相同，有的规定70岁，有的则规定60岁。这让许多贫困老年人深感不公。又如，社会保障的对象只是很少一部分劳动者，而且受益人只限于被保险人本人，这对于那些为照顾家庭而未就业或仅从事兼职的妇女是极不公平的，她们以另一种方式为社会作出贡献，却被排除在社会保障范围外，不得不依赖丈夫收入，这种与丈夫经济上的不平等实际是对女性权益的伤害。

其次，汤森运动的进一步发展对1939年对社会保障法的修订起到了刺激作用。汤森运动是兴起于1933年的一场大规模的老年运动，是当时激进派所发起的代表性运动。在运动中，领导人汤森提出了著名的汤森计划，主张国家给予老年人每月200美元养老金，由国家征收交易税来筹集这笔资金②。在1935年的国会讨论中，汤森计划被否决，但这并未使汤森派气馁，他们一面攻击1935年社会保障法的不足之处，一面对汤森计划进行了进一步的修正。修正后的汤森计划建议，用来支付养老金的钱是通过征收2%的消费税来筹集，退休年龄设定为60岁，每月的养老金必须被花完。同时新的计划建议，养老金可以用于抚养配偶和孩子，养老金被禁止用来赌博或养活那些游手好闲的有劳动能力的人。

与以前的汤森计划相比，修正后的汤森计划显得更加适度，因此也获得了许多支持。特别是共和党人为了赢得国会选举，增加自身的政治筹码，转而支持汤森运动。有37名国会议员写信赞同这项计划，其中3名是参议员，一些议员认为汤森计划覆盖面广，养老金的给付十分慷慨，这些都是1935年通过的社会保障法案所欠缺的；还有一些议员预测，如果该议案被通过，数万人的失业问题将被解决，犯罪率也将大为减少，这都表明这项议案在国会内部已获得相当多的支持。在国会外，汤森计划也获得了一些组织的认同，如有17个城市的劳工委员会声明支持汤森议案③。汤森运动的进一步发展向社会保障法案的支持者施加了强大的压力，使他们认识到，如果不对1935年社会保障法进行修正，很有可能会被汤森计划所取代。

1939年社会保障法修正案的制定过程及主要内容

在联邦政府内部，最先意识到1935年社会保障法存在严重缺陷的是社会保障署。1937年6月，社会保障署公布的一组调查数据显示，有34.7%的老年男性和女性依靠他们的储蓄、养老金，能够维持经济上的独立性，有19.8%的老年人为公共或私人援助的接受者，还有45.5%的老年人未参加老年保险，需要联邦援助或私人慈善事业的帮助。④社会保障署最后强调，老年人的经济困境仍然是当前主要的社会问题，只有进一步完善社会保障法，才能合理地解决老年经济问题。

1937年9月，社会保障署署长阿瑟·奥特迈耶敦促罗斯福总统召集一个由专家组成的顾问委员会来研究社会保障的相关问题。他说：“尽管我们不应该迫切地采取不明智的行动，但我认为已经到了为社会保障法的修正而采取必要的政府措施的时刻了。实际上，在当前社会保障法的基本原则下和政府财政能力内，我们可以进一步完善我们的社会保障计划，以回击对社会保障法的指责。”⑤罗斯福同意了奥特迈耶的建议，迅速组建了社会保障顾问委员会。

1938年12月10日，顾问委员会发布了最终报告。该报告指出，1938年，35%的老年人每月领取低于15美元的社会援助，在俄克拉荷马州，超过一半以上的老年公民领取社会保障法第一章规定的援助金，这种状况无疑是可悲的，根据老年人当前和今后的需要，政府应该对老年保险方案做出重大改变。

在顾问委员会的建议基础上，社会保障署形成了社会保障法的修改方案。在新一届国会召开后不久，罗斯福总统于1939年1月16日将这一方案递交到众议院筹款委员会。2月1日，筹款委员会开始举行听证会，讨论的内容不仅仅是社会保障署的方案，还包括修改后的汤森计划等其他社会保障法修改方案。最先开始讨论的是汤森计划，虽然经修改过的汤森计划比上次在国会中获得了更多的支持，但它有一个始终无法解决的问题，即每月向老年人发放200美元养老金会对国家财政造成过于沉重的负担，听证会上不少经济学家指出，筹集到的交易税授予老年人，意味着原来由一般民众花费的这部分钱仅由老年人享受，因此，汤森计划并不会增加货币的数量或流通速度，也不会增加购买力或商业活力，相反可能会减少货币的流通速度，造成危险的通货紧缩的形势。

奥特迈耶采取了后发制人的策略，他将自身方案放到最后讨论以利于倾听讨论前面方案时的各种批评和建议。轮到他陈述时，奥特迈耶主要从两个方面阐述了其方案的优势，一是比原先的老年保障措施更充分，对妻子、寡妇等提供福利金，从而使原先对个人的保护扩大到对家庭的保护。并且这种更充分的保障模式并不会造成福利金支付数额的激增，即“从财政角度讲，以最小的花费达到最大的保护”⑥。二是建立新的信托基金取代原先的储备基金，从而使基金规模变小，减少原先基金投资所造成的经济运行风险。

经过充分讨论后，筹款委员会最终否决了汤森计划，同意了社会保障署的老年保险方案中的大部分条款，还增加了对亡故职工的父母提供福利金的条款。只有几点除外，一是不同意将农业工人纳入到社会保障范围内；二是暂不考虑对残疾者提供福利金；三是不同意在1940年1月将雇主和雇员税率增加到1.5%。1939年6月2日，筹款委员会将体现它意愿的进一步修改过的社会保障署的方案递交到众议院，6月10日，众议院以364票赞同，2票反对的结果通过了该议案。

6月12日，参议院财政委员会就此议案开始举行听证会。奥特迈耶先将一些可能会对议案产生质疑的人员邀请到他的家中，试图就一些问题和他们达成一致意见。其中两名经济学家反对将养老金和工资挂钩的制度，认为应该对老年人发放一致的养老金。奥特迈耶指出，养老金和工资挂钩是一种更安全和更公平的制度，且符合美国的价值观传统。由于每个人的生活标准不一样，对老年人发放一致的养老金也不可能使每个人满意。奥特迈耶的解释最终说服了两位经济学家。由于事先进行了说服工作，社会保障署的修正案在财政委员会没有遇到多大的阻力就被通过。

7月7日，议案被提交到参议院，在讨论过程中，参议员康纳利提交了一份修正案，建议在老年援助方面，联邦政府至少应该提供给州2/3的援助资金。这份修正案以57比8票的结果被通过。7月13日，两院的代表举行会议商讨分歧之处的解决办法，其中最大的分歧来源于康纳利修正案，会议一度陷入僵局，奥特迈耶最终想出了一个妥协的方法，由联邦政府对每个州的接受援助者提供最少7.5美元，这将额外花费联邦政府1000万美元，而不至于像康纳利修正案花费联邦政府1.2亿美元资金那样给政府带来过重的财政负担。⑦最终这个方案获得两院代表的满意。随后，这一最终确定的议案被两院通过，1939年8月10日，罗斯福总统将其签署成为法律。

与1935年社会保障法相比，1939年社会保障法修正案在老年保障方面主要进行了如下几方面的修改：首先，在保障范围方面，将其扩大到海员、银行雇员和贷款协会的雇员。

其次，将老年保险扩大到老年、遗属保险，为老年保险项目下的男性职工的妻子、寡妇、需要抚养的其他幸存者提供保险金。退休者的妻子可获得50%的丈夫保险金；年轻寡妇，假如她在丈夫死亡的时候与丈夫生活在一起，并且没有再婚，可以得到丈夫保险金的75%。但同时也规定，如果一个65岁的妇女具有双重权利，比如，她可享受丈夫保险金的50%，同时也有资格领取自己的正常保险金，那么，在通常情况下，她只能选择其中的一种，不能同时接受两项给付金。

再次，在对那些退休后继续从事工作的老年人的养老金惩罚问题上，明确规定，老年人在65岁以后的“范围内职业”（“范围内职业”指的是从事社会保障覆盖范围内的就业）中每月收入超过15美元，其所获取的养老金将会相应减少。

最后，在养老金的筹资和支付模式上，由原来的完全型基金积累制模式转变为现收现付制模式，建立老年和遗属保险信托基金，以管理基金余额，基金管理受托方是美国财政部长。

1939年社会保障法修正案的历史意义

一方面，1939年社会保障法修正案加强了对老年妇女的社会保障，并由老年保险扩大到老年、遗属保险，将保障范围扩展至老年人的家庭。1935年社会保障法将家政工作人员、政府雇员、非盈利组织的雇员、甚至农业工人排斥在老年保险涵盖的职业范围之外，这种规定对妇女和有色人种十分不利。20世纪30年代末，美国230万家政工作人员中的绝大多数是女性和黑人。根据社会学家埃利斯·哈瑞斯的统计，60%被排除在外的人是占总劳动力30%的女性，大约80%的就业黑人妇女被剥夺了享受老年保险的权利。⑧另外，社会保障法还规定，从事间歇或兼职性工作的人不能享有养老保障，这对女性尤为不利，因为很多女性在进入劳动力市场后，为了继续照顾家庭，经常从事间歇或兼职性的工作，这一规定将很大一部分妇女排除在了保障范围之外。

1935年后，美国社会许多人逐步认识到保护美国老年妇女乃至老年保险人整个家庭的重要性。众议员约翰·麦考克就曾在众议院大会上提出，“现代社会立法的主要目的之一就是保护家庭免遭经济风险，老年立法、交税与不交税的立法、失业补偿、母亲补助、各州的一般救济，以及政府部门对盲人和无劳动能力者的资助等立法，都是保护家庭生活的重要保证。”⑨由此，他建议加强立法以保障老年人的家庭生活。最终，他的主张得以实现。1939年修改后的社会保障法为老年保险项目下的男性职工的妻子、寡妇、需要抚养的其他幸存者提供了保险金。根据这项法案，退休者的妻子可获得50%的丈夫年金；至于年轻寡妇，假如她在丈夫死亡的时候与丈夫生活在一起，并且没有再婚，可以得到丈夫保险金的75%。相比1935年社会保障法而言，这显然是一个巨大的进步，它表明在老年社会保障方面，立法者更加重视老年妇女这一在1935年社会保障法中被遗忘的群体的保障，很大程度上解决了原来老年妇女过分依赖丈夫收入的问题，摆脱了老年妇女在老年社会保障体制下的边缘化地位。并且不再仅仅关注对老年人个体的保障，而是扩展至对老年人整个家庭的保障，至此美国老年社会保障制度开始向家庭保障方向转变。

另一方面，在养老金的筹资和支付模式上，1939年社会保障法修正后，由原来的完全型基金积累制模式转变为现收现付制模式。美国1935年建立的养老保障计划，采取的是完全型基金积累制筹资和支付模式，“由计划成员在工作期间缴纳费用，这笔费用被存入基金，并用于各种投资活动，当计划成员达到退休年龄，需要领取养老金时，计划的主办者再按照一定的计算方式，从这笔资金及其增值额中支付退休人员的养老金。”⑩这种筹资模式要求经济稳定和物价稳定，才能保证基金的保值增值以支付养老金，而1935年后美国的经济环境并不稳定，处于波动状态，尤其是1937年还经历了严重的经济衰退，这导致基金无法保值增值，变得入不敷出。

这种筹资模式也很难应对物价上涨的局面，因为一旦物价上涨，积累的基金本身会因为物价的上涨而贬值。迫于这种状况，在1939年社会保障法修改后，美国在养老金的筹资和支付模式上采取了“现收现付”的新办法。所谓“现收现付”指的是“计划的主办者将处在工作年龄阶段、正在从事工作的计划成员所缴纳的资金，直接用来支付退休人员的养老金。只要有足够的正在工作的人员，以及他们缴纳的一定比例的缴费额，退休人员的收入就可以得到保证。”由于基金实行现收现付，基金的规模比之先前大幅下降，因此管理简单，不存在基金的营运和保值增值问题，也不会出现基金积累和投资受经济波动的影响而使养老金遭遇损失，从而规避了完全型基金积累制下基金遭受通货膨胀而贬值的风险。因此这种养老金的筹资和支付模式，是十分适合当时的美国国情的。

另外，“现收现付”制体现的是工作一代与退休一代之间的资产转移，这种代际转移是应对物价上涨，保证退休者获取充分收入的有效手段。因为物价上涨要求向退休人员支付更高的收入，就必须向在业职工征收更高的缴纳额才能保证退休职工的生活水平不致因价格上涨而下降。这样，通过收入从年轻一代向退休一代的再分配，退休者得以获取充分的收入来保证晚年的生活水平。通过这一经济手段，还形成了一个代际间的契约，即每一代人在得到他们退休时将能够获得帮助的许诺这一前提下同意去帮助当前退休的人，这就促进了美国代际间的和谐共处。社会保障署就认为，“代际转移原则是帮助美国处理老年人财政问题最明智、最重要的手段之一。”

【注释】

①④⑨W.Andrew Achenbaum, Social Security: Visions and Revisions, New York: Cambridge University Press, 1986,p27, p31, p33.

②③Abraham Holtzman, The Townsend Movement:a Political Study, New York: Bookman Associates, 1965,pp37～38, p99.

⑤⑥⑦Arthur J. Altmerer, The Formative Years of Social Security, The University of Wisconsin Press, 1968, p296, p100,p112.

⑧Alice Harris, U.S History as Women's History, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1995, p92.

⑩张俊山：《现代资本主义国家年金制度研究》，天津：南开大学出版社，2001年，第5页。