民事司法调解制度存在问题及其解决路径

张 伟

（作者为西藏民族学院法学院博士研究生；本文系基金项目“和谐西藏建设背景下的民事纠纷解决机制研究—以司法文明为视角的考察”的研究成果，项目编号：13YJC820104）

人民法院主持下的民事司法调解，具有合理性、权威性、专业性等特点，我国通过对民事司法调解的积极探索，目前已经形成了“调解优先”的氛围，各级法院高度重视对民事案件的司法调解，有效促进了社会和谐稳定。党的十八大报告指出，要完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。为此，我们必须对司法民事调解的现状进行分析，总结其优势和存在问题，让司法调解这一“东方经验”在我国审判工作中焕发出更加耀眼的光彩。

人民法院主持下的民事司法调解具有现实合理性

民事司法调解，是指民事纠纷案件各方当事人在人民法院的主持下，对民事纠纷案件所争议的权利义务关系进行协商处理，如果当事人通过协商达成一致，人民法院下达《调解书》予以确认，案件纠纷就此结束，而如果当事人通过协商后未能达成一致意见，则案件进入下一步的审判程序。在民事纠纷案件进入审判程序之前，实际上当事人均会进行一定的协商处理，在协商未能达成一致的情况下才会将纠纷诉至人民法院。但是，法院在受理案件之后，仍然可以对案件进行调解，此时的司法调解和双方当事人之间的自行协商在性质上完全不同，因为已经加入了人民法院这一第三方的参与，法院主持下的调解，自然需要经过当事人的同意，法院也充分尊重当事人对自己权利的处分意见，而在调解未能成功之时，仍然有法院的判决作为纠纷终结的最后保障。所以，法院主持下的民事司法调解兼顾了诉讼和调解两者的优势，是一种行之有效的矛盾纠纷解决机制，具有现实的合理性。

人民法院主持下的司法调解充分尊重当事人的意愿，是在遵循当事人意思自治原则下进行的。当事人之间的民事矛盾纠纷通过司法调解得以解决，可以避免司法判决非赢即输而导致当事人之间矛盾激化、关系僵化的问题。司法调解有利于促进社会成员之间的长期合作，有利于促进社会和谐稳定，并且能够提升司法效率，节约我国当前十分有限的司法资源，是一种值得倡导的纠纷解决机制。换句话说，司法调解是在当事人自愿的基础上进行的，是一种在目前已经存在的调解优势的基础上对司法公正性进行了强化的纠纷解决机制。

同当事人之间的协商、人民调解、行政调解不同，司法调解具有司法的性质，适用司法的标准，所以，法院的民事司法调解比其他调解更具程序性。同时，司法调解是在法院的主持下进行的司法活动，具有众多的法官职业群体作为专业人才保障，从而对应有的司法调解的合法性予以保证。司法调解虽然是在法院的主持下进行，但法官并不居于主导地位，当事人对是否同意调解、如何处置自己的权利均完全具有决定权，这就对应有的司法调解的公正性得到保证，有利于实现司法保障公平正义的根本目的。

民事司法调解这一“东方经验”在近些年来越发凸显其制度优势、价值优势。在目前我国司法实践过程中，法院的民事司法调解是处理纠纷矛盾的主要方式之一，具有其自身重要和独特的价值，受到了全国各级人民法院的青睐和人民群众的好评。司法调解在我国具有悠久的历史，被广大人民群众所喜闻乐见，符合人们对“和谐”的追求。同时，人民法院通过调解方式结案较为灵活、简便，有利于切实提升司法效益，节约本来就十分有限的司法资源。更为重要的是，调解结案的方式有利于实现“案结事了人和”的目的，能够最大程度上避免当事人之间的冲突，有利于修复当事人之间已经遭到破坏的关系，也有利于案件的执行，缓解长期困扰人民法院的执行难问题，能够促进社会和谐。

我国法院民事司法调解制度的发展历程

我国法院民事司法调解工作经历了一个从“着重调解”、“调判结合”，再到“调解优先”的积极探索的过程。

“着重调解”的阶段。1982年到1991年，是我国强调“着重调解”的阶段。在此阶段当中，调解在司法诉讼活动中得到高度重视，但是没有将调解作为民事司法诉讼的必经程序予以强制性规定。1982年，我国颁布了《民事诉讼法（试行）》，把原来规定的“调解为主”修改为“着重调解”，并且将此作为司法审判机关开展民事诉讼活动的基本原则。所谓“着重调解”原则，也就是人民法院开展民事司法审判活动应该着重进行调解，能够调解的案件应该在查明事实、分清是非的基础上主持调解，从而力促案件当事人达成调解协议、互让互谅，以此实现人与人之间关系的和谐。

“调判并重”的阶段。1991年到2000年，是我国强调“调判并重”的阶段。在此阶段中，我国重新修订后的《民事诉讼法》对于调解的规定发生了重大改变。1991年，我国颁布施行了第一部正式的《民事诉讼法》，将之前1982年《民事诉讼法（试行）》中的“着重调解”修改为“根据当事人自愿和合法的原则进行调解”，并且进一步规范司法调解程序。调解制度的改革自从1980年开始就成为司法体制机制改革的一项重要内容，而在1991年《民事诉讼法》施行之后，随着调解制度的改革进一步推进，由于过于强调调解，导致司法实践过程中产生一些法官强制调解、违法调解和久调不决等不良司法现象，由于这些不良司法现象的存在，导致司法调解工作受到了广大民众的高度关注和广泛质疑，还引起了全国人大及其常委会的高度关注，立法者试图通过立法方式对这些存在的问题进行纠正。所以，在该阶段，立法者和各级审判机关高度强调庭审功能和程序正当性，甚至还强调“当庭宣判率”以提升司法效率，从而使人民法院民事司法调解工作受到一定程度的削弱，全国各级审判机关民事司法调解率呈现下降态势。

“调解优先”的阶段。2000年到目前，是我国在民事司法中强调“调解优先”的阶段，我国法院民事司法调解的政策产生了重大变化，法院的司法调解再次得到高度重视。2002年，中共中央、国务院转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，并且随后召开了全国人民调解工作会议，对人民调解工作进行了强调、安排、部署。人民调解和司法调解属于两种不同性质的纠纷解决机制，但是我国高层对人民调解工作的重视有力促进了司法调解工作的开展。2003年，最高法院制定司法解释《关于使用简易程序审理民事案件的若干规定》，在“若干规定”中强调通过司法调解方式结案。2004年，最高法院发布《调解规定》，确立了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，调解的价值和优势更加得到重视。2008年开始，全国司法审判机关确立了“调解优先、调判结合”的民事审判工作原则，将人民法院民事司法调解工作提到一个较高的地位。2010年，最高法院发布司法解释《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，要求各级法院将调解作为民事案件的首选结案方式，并且将民事案件的调解作为必经程序，凡是有可能进行调解的全部民事案件均须进行调解，要求将调解贯穿于民事案件处理的全过程。以西藏自治区为例，2011年西藏自治区高级人民法院工作报告数据显示，西藏自治区各级人民法院坚持“调解优先、调判结合”的司法工作要求，在实现“案结事了人和”上下功夫，努力从根本上化解矛盾。2010年，全区法院民事案件调解、撤诉率达到74.7%，高于全国法院的平均调撤率9个百分点。同年，全国各级法院强化调解优先的理念，积极运用调解方式处理矛盾纠纷，着力构建覆盖立案、审判、执行全过程的调解机制，努力做好民事案件调解工作。2011年最高人民法院工作报告显示，2010年全国法院一审民商事案件调解撤诉率达65.29%，同比上升3.31个百分点。全国法院的民事案件调撤率在2011年、2012年继续呈现增长态势，2011年的调撤率达67.26%，2012年调撤率达68.15%，而调撤率在2008年为58.86%，多年来均呈现逐步上升的趋势。①

民事司法调解制度存在的问题

未能将调解程序从审判程序中单独分离出来。民事司法调解中调解程序和审判程序合一，法官身兼调解员、审判员双重身份。目前我国的民事司法调解程序和审判程序合一，并且将调解程序贯穿于司法审判的全过程，而对调解的周期、调解权的行使、调解的具体程序等缺乏独立、明确的规定。法官集调解员、审判员于一身的做法，容易影响司法的公正性，从而导致当事人对民事司法调解活动缺乏信任感，使民事司法调解活动中当事人意思自治的原则难以真正实现，实践中“以判促调，以判压调”的现象时有发生，这些现象不仅侵害当事人的合法权益，同时还对司法公正产生较大负面影响。

未能完全体现当事人民事活动意思自治的原则。人民法院民事调解中职权主义色彩浓厚，当事人自愿的原则在一定程度上被虚化。由于受到传统的职权主义诉讼模式的影响，法官在人民法院司法调解的过程中仍然处于主导性地位，导致当事人之间缺乏必要的平等对抗机会，当事人的参与权、自主权受到了一定的削弱，法官对调解程序的启动、终止等较为随意，法官在某些案件中甚至动用手中的权力对当事人施压，从而产生“以拖促调”、“以判压调”等现象。上述现象的存在，也就是法院职权主义模式下，人民法院的司法调解中当事人的主体性弱化，是否启动调解、终止调解等由法官主导，当事人的意愿无法得到真正体现，容易导致法官滥用职权，滋生司法腐败现象，最终降低司法公信力、权威性。

对调解协议的履行缺乏有效的监督制约机制。在当前我国的具体司法实践过程中，大部分调解协议是由当事人在自觉的基础上履行的，缺乏对履行调解协议的监督制约机制，对恶意调解的行为和调解反悔等问题缺乏必要的惩戒措施。然而，在现实中常有当事人在达成调解协议之后反悔的情形，同时有可能产生法官进行恶意调解的现象，当事人反悔之后，另外一方当事人可以申请人民法院强制执行，却容易引起当事人对法官调解动机产生质疑，容易导致当事人投诉、上访、申诉，使调解的优点无从得到体现，不利于司法公信力的提升。

解决当前我国民事司法调解制度弊端的路径

一些学者曾经建议取消民事诉讼调解制度，笔者认为取消完全没有必要，但是，我们必须针对上述人民法院民事调解中存在的问题，对调解制度进行健全完善，从而更好地发挥人民法院民事调解制度的优势，更好地促进社会和谐稳定。

对民事司法调解在诉讼中的地位进行准确定位。对当前我国民事司法调解中的存在的强制调解等诸多问题，一个根本性的因素就是对民事司法调解在法院的整个诉讼个活动中的定位不准确。为此，准确定位民事司法调解在诉讼活动中的地位就显得尤其重要。民事司法调解无疑同我国追求和谐的历史传统相吻合，有利于迅速解决民事纠纷矛盾和实现对当事人之间的矛盾进行修复的目的。然而，在当前我们特别强调法院民事司法调解的过程中，绝不能以调解代替判决，必须正确处理调解和判决之间的关系，法院对民事诉讼案件的调解不能侵害当事人的合法权益，尤其不得进行强制调解。要正确认识判决和调解之间的关系，两者都是司法审判机关行使审判权的重要手段，对于调解结案的案件认真进行调解，对调解无望的民事诉讼案件及时进行判决，防止“久调不决”给当事人带来“诉累”和其他合法权益受到侵害。

建立单独的人民法院民事调解程序。实行审判和调解分离，在人民法院设置专门的调解组织，配备专门的人员从事民事调解工作，使调解程序和审判程序分离，将调解员和审判员分开。调解组织对案件进行调解而无法达成协议后，案件的调解程序即告终止，除非双方当事人共同申请重新启动调解程序，否则任何人不得擅自重启调解程序，案件转入正常的审判程序，指派专门的审判人员对案件进行审判，依法进行判决，维护司法权威。在人民法院设置专门调解组织的同时，对民事案件调解的期限进行规定，从而防止久调不决、恶意调解等问题。

通过加强监督制约规制法院的职权主义。为了防止法官的职权在司法调解中的扩张，必须建立针对司法调解的监督制约机制体制，对法官在司法调解活动中的恶意调解、非法调解、侵害当事人合法权益的行为进行严肃处理。对此，必须建立以诉讼当事人主义为主的司法调解模式，在人民法院民事司法调解活动中充分尊重当事人的意愿，赋予当事人平等的诉讼主体地位、同等的诉讼义务和权力，当事人可以自行选择司法调解程序的启动与终止。强化法官的中立角色，在案件调解中不得带有倾向性的表态，不主动卷入到案件纠纷中。

构建民事司法调解和诉讼外调解机制。世界各国在纠纷解决机制方面呈现多元化特征，司法调解也逐步成为许多发达国家司法体制机制改革的重要内容，诉讼外的纠纷解决机制自20世纪90年代以来逐步成为美国、英国、德国等国家的民事纠纷解决机制，从而突破了单纯的通过诉讼解决纠纷的狭隘思路。在我国，人民法院主要是依靠自身的力量单打独斗地对诉讼纠纷案件进行调解，使社会各种有利于纠纷解决的社会资源充分得到利用，从而形成解决矛盾纠纷的合力。当前，我国应推进“大调解”机制建设，构建人民法院的司法调解和行政机关和相关机构主持下的行政调解、人民调解委员会主持下的人民调解相结合、对接的调解机制。在调解机制的构建中，应发挥妇联、共青团、卫生行政部门、教育行政部门、人力资源和社会保障部门、司法行政部门、工会等组织机构在解决矛盾纠纷中的作用，对于相关部门主持下达成的调解协议，当事人申请人民法院确认的，人民法院要依法予以确认。

构建多元的法官绩效考评体系。当前，全国各级人民法院为了强化“调解优先”的司法理念，大多数法院均对民事法官的调撤率做出了硬性规定，许多法院为此还专门评选“调解能手”等，对民事司法调解工作作出突出成绩的法官进行大张旗鼓的表彰奖励。上级法院对下级法院的考评中，亦特别重视民事司法调撤率。在这样的氛围下，反而容易导致法官为了完成所谓的调解指标而产生强制调解的现象。为此，必须改革目前的法官考评指标体系，建立多元化的、科学的考评指标，对服判息诉率、办案数量、办案效果等进行全方面、立体化的考评，将调解率作为考评体系的重要指标，但是对于达到相应指标要求或者在某方面做出较好成绩的均给予相应奖励，避免违背客观规律一味追求调解率而扰乱正常的审判秩序。

【注释】

①袁春湘：“2012年全国法院民商事案件审理情况分析”，《法制资讯》，2013年第5期。