反腐倡廉重在制度建设

王胜利 李方磊

在党中央号召加强反腐倡廉建设，全党开展学习落实《廉政准则》活动之际，联想到很多人熟悉的“子贡赎人”、商鞅“南门徙木”、“甲乙两人分蛋糕”这三个小故事，它们内容各异，但都说明了按制度办事的道理。故事蕴含的道理值得目前的反腐倡廉建设工作借鉴。

反腐败依赖于建立并维系一套正式制度

在依法治国成为治国基本方略的今天，还应当处理好道德与法律、德治与法治的关系，重视发挥道德的规范功能。问题是，当道德的控制力与法律的约束力出现分歧的时候，到底是道德让位于法律，还是法律让位于道德。《吕氏春秋》里“子贡赎人”的故事蕴含的道理能对此有所启发。在一般人看来，子贡花钱赎人却没有向官府索取酬金，符合儒家重义轻利的思想，是一种高尚的美德，应该得到表扬才对，怎么却受到了孔子的批评？究其原因，是因为子贡的这种“德行”妨碍了法律的实施，影响了立法目的的实现。相比之下，子路的行为是义利并重，在客观上起到了鼓励扶危济困、见义勇为的作用，不仅应经合义，也符合法律规范，自然能得到孔子的赞赏。在主张以德治国的孔子看来，治理国家应当有法度，只要这个法律是良法，对国家有好处，那么就要不折不扣地执行，不能有任何借口，哪怕这个理由是合乎道德的。与法家相比，儒家本来提倡德主刑辅、为国以礼、为政以德，但是当一个看似合乎道德的行为有悖于法律规定时，孔子还是倾向于维护法律的权威。孔子批评了做好事不求回报的子贡，看似不近人情，其实是舍小德以求大德。“法治”与“德治”都是实现国家控制、促进社会发展所必不可少的两种手段，它们密切联系、相互支持，共同推促着社会的进步。

作为一种他律，法律的主要功能在于“惩恶”，而“扬善”则主要应依靠道德的自律来进行，因而在“劝善”方面，法律有着自身先天的缺欠与不足，需要道德来加以支持。同时，法律的创制和运作也必须要以正确的思想道德观念为指导。同样，“德治”也离不开“法治”的支持与配合。道德作为一种规范，主要是依靠社会舆论、风俗习惯和人们的内心信念来推动的，其软弱与苍白无力是显而易见的。对于某些严重违反社会基本道德规范的行为，客观上也必然要求运用法律来加以制裁。在此种意义上，守法是最基本的道德要求，法律所维护的是最基本、也是最低限度的社会道德。

法国思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”①这句话揭示了权力与腐败之间的联系。腐败就是滥用公共职权以谋取私利，腐败往往产生于权力的实施过程中，因此，规范权力的运作是治理腐败的关键。经过六十多年的探索，我国已经基本实现了从非制度反腐向制度反腐的回归，严厉打击职务犯罪。主要表现在两个方面：一是惩治职务犯罪的规范较多。我国刑法中涉及职务犯罪的罪名有50多个，而一些国家刑法的相关规定则比较少，如日本13条，韩国14条，德国有26条。二是对职务犯罪处罚严厉。比如贪污罪、受贿罪的法定最高刑是死刑，挪用公款罪的法定最高刑为无期徒刑，巨额财产来源不明罪的法定最高刑在2009年提高到10年有期徒刑。但是我国职务犯罪的规定依然存在许多漏洞。例如滥用职权罪的构成条件是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，而其他情节严重的行为却不能入罪，使得倚官仗势、肆意侵犯公民权利的违法行为屡有发生。一些职务犯罪的发生原因在于职能部门和领导者监督不力甚至纵容，但却不能以玩忽职守罪追究其刑事责任。我国刑法虽然注重对国家工作人员行为的规范和对国有财产的保护，却忽视了对其他财产以及与公务无关的腐败行为的惩治，与《联合国反腐败公约》的规定不一致，降低了反腐法律制度的威慑力。比如贪污罪的犯罪对象是公共财物，否则只能构成职务侵占罪。对行贿罪和受贿罪规定有“谋取不正当利益”和“为他人谋利益”的主观条件，实践中很难把握，导致有大量“灰色收入”的官员逍遥法外。非国有单位受贿不构成犯罪，非国家工作人员受贿只能构成非国家工作人员受贿罪，且最高刑为5年以上有期徒刑。在挪用型犯罪中，只有资金和有特定用途的公物才是挪用犯罪的对象，而挪用价值巨大的普通公物的行为则不构成犯罪。②可见，我国打击职务犯罪的相关刑事法律规范亟需完善。

在强调制度反腐的同时，不能否定包括道德在内的非正式制度在反腐败斗争中的作用。道德是一种自律，是非正式控制手段的高级形式。这种萌发于心底的自律，有助于党员领导干部思想觉悟的提高。当然，道德不只是源于良知，更是来自于法律规范的宣示。法只能约束人们的外在行为，对人的内心世界则无法涉足；要涉足人们的内心世界还需要人本身。而且，“徒法不足以自行”，再良好的法制，假如没有具备应有素质的人去执行，仍无异于一纸空文。因此，单纯“治法”不足以“治人”，要实现法治的理想目标，还必须要结合在“治人”上。

提高反腐制度的执行力

治理国家靠的是法制，要树立法律的权威，而法律的权威体现在法律的必行性和执行力上。秦国变法伊始，新法遭到了守旧势力的质疑和反对，更为棘手的是，商鞅还面临太子触犯新法的难题。鉴于“法之不行，自上犯之”，商鞅断然“刑其傅公子虔，黥其师公孙贾”，依法对太子的师、傅二人适用了刑罚。通过“南门徙木”和“刑太子师、傅”两个事例，昭示了商鞅推行法制的决心，从此秦人都开始自觉遵守法令。新法推行了十余年，秦国物质充足、社会稳定、国力日渐强大，终于一统天下。至于后世在探究秦帝国历二世而亡的教训时，多将其归因于秦始皇的暴政和法家的寡恩刻薄、专任刑罚上，但都有其片面性。亡秦者非秦，亦非六国，秦亡的主要原因是遭受数百年战乱、早已礼崩乐坏的社会的强大惯性。秦王朝的统一虽然短暂，但却给汉朝的长治久安奠定了基础，是社会从大乱走向大治必不可少的前奏。法家思想虽然有其局限性，但是法家事断于法、法不阿贵、刑无等级的法治精神对我们今天的反腐倡廉制度建设有着重要的借鉴意义。

法律制度缺位自然会产生腐败，但是，当一个比较完善的制度建立起来之后，依然会出现许多“知法犯法”的腐败行为。如何解释这种现象？因为制度本身并不具备使人们自觉遵守、执行的功能，有法不依、执法不严现象的存在，降低了犯罪的风险和成本，所以犯罪分子就会铤而走险。党内法规的制定与修改要设身处地为执行者着想，要针对性强一点、具体一点、实在一点，让每一条、每一处都让人理解得明明白白，执行起来清清楚楚。③抛开我国总共有多少党内法规不论，单是《廉政准则》就有8条禁令、52个不准，加上刑法有关职务犯罪的规定，反腐败的规定可谓不少。可以这样说，我国目前不缺制度，缺乏的是把既有的反腐制度不折不扣贯彻执行的力度。所以，只抓反腐倡廉制度建设是不够的，还要效仿商鞅“以身殉法”的精神，着力提高制度的执行力，切实做到违法必究。另外，要做好党内法规与刑法的衔接，不能用纪律处分代替刑罚，需要建立从预防到惩治、从思想教育到制度监控、从党纪政纪处理到刑事法律制裁等方面的一系列长效机制。

加强对权力的监督

腐败现象之所以屡禁不止，一个重要原因是对权力监督的不力。要从源头上预防和惩治腐败，必须实现“监督权力”对“实体权力”的有效制衡。我国现有的监督方式主要有两种，一是“以权力制约权力”，包括国家机关监督与党的自我监督；二是“以权利对抗权力”，指的是社会监督。④但是，权力配置的失范、权力运行的封闭性以及政务信息的不公开，使得监督工作无法有效开展。权力固有的强制性，加之掌权者的强势地位，使社会公众对权力的监督显得力不从心。2009年以来出现了许多诸如“被就业”、“被捐款”、“被增长”、“被幸福”的流行语，每一个“被××”的背后，都表达了人们对腐败现象的不满、对社会公平的渴望以及对公权力的监督性拷问，导致群众监督形同虚设，社会矛盾日益增长，反腐工作停滞不前。必须进一步推进公权行使的公开透明，强化舆论与社会监督，提高政府行为的透明度与社会公众的问责度，严格执行《行政程序法》并尽快制定《政府信息披露法》，使公开透明原则法律化，具有强制力。

在“甲乙两人分蛋糕”的故事里，采用其中一个人分，另一个人先选的办法，结果两人皆大欢喜。除了这办法之外，有人还给出了另外的方法，即选择一个分蛋糕的第三人，他可以说服教育那两个人，让他们主动谦让；或者是将蛋糕作为奖品，表现好的多分；或者干脆由分蛋糕的人自己决定，他喜欢谁就给谁多分。上述办法的共同点是由第三人来制定规则，并且负责规则的执行。但是每种方法都存在不足。采取说服教育的方法，即使两人勉强同意，也掩盖不了事实上的不公平；第二种办法引入了激励机制，看似合理，其实也是有问题的。首先是不符合逻辑，因为前提是要求两人对蛋糕的分配结果都没有意见，而且只要求形式上公平即可；其次是无法消除制度的随意性，这种随意性来自于制度的设计和执行，因为制度的制定者和执行者若是同一个人，他就难免会根据自己的好恶选择不同的分配标准，这样就会人为地制造出优劣来，结果是以制度的名义公然损害他人的利益。至于第三种方法更是不可行，因为规则的制定者以权谋私，实际上和第二种方法一样，用规则制造不公平和矛盾，是应当禁止的。而故事原本采用的方法之所以可行，就在于给当事人提供了平等的选择机会，巧妙地利用权利来制约权利。同时证明了监督的重要，尤其是外部监督最有效。这种有效性来自于监督的针对性、力量的对等性以及监督的自愿性。因为没有权利分配蛋糕的一方，如果不主动行使监督权，自身利益就会受损。该方法的另一个高明之处还在于监督方法的简便可行和不生硬，使得监督者轻松自然，被监督的人也乐于接受。我们已经建立起了比较完善的反腐倡廉的制度体系，但是如果能够再强化一下对权力的监督，讲究一点监督的方式，就一定能够提高反腐倡廉的实际效果。

反腐倡廉制度建设新思路

通过对三个故事的剖析，还可以结合中国共产党第十八次全国代表大会以及十八大三中全会对党内反腐部分的重要精神。中央对反腐倡廉有一些新的思路，要出台一些新的举措，并建言加速顶层设计，源头治理、制度反腐是大势所趋。十八大报告第一次把反腐倡廉建设放在了党的五大建设的第四位。过去的表述是：党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设；这次十八大报告是这样表述的：思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设。并且第一次在党代会的报告中提出了建设廉洁政治的目标，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。由此看来，我党把反腐工作已经提高到了空前的高度。

对于反腐倡廉制度建设，关键要抓好三点，包括制度健全、机制创新以及抓好执行和监督。从健全制度来看，就是要把党内有的法规和规范性文件相当程度上存在不适应、不协调、不街接、不一致的，进行清理，避免给不法之徒钻制度上的空子。同时，要建立健全与经济社会发展相适应的政策法规，使之与我们经济社会发展的程序和步伐相一致，提高政策法规与社会进步高度统一发展，不仅着重关注敏感权利部门，也要把规范实际落实到基层。把反腐纳入法治轨道，靠立法，靠司法，靠制度来推动反腐倡廉工作，而不是通过搞运动式、风暴式反腐，出现问题了才解决处理，而是在反腐预防上下功夫，这样才能够从根本意义上来遏制住腐败易发高发的现象。从创新机制来看，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。要把反腐倡廉工作当成长期系统的日常工作和考察手段，从而切实有效地推进到全党的反腐工作中，从上至下，由基层到权利中心，由纵向改革向横向监督各个层面全力展开，构建紧密的反腐机制网络，彻底实行反腐全面化，制度化，规范化。从做好执行和监督环节来看，它们非常的重要，同时在一些环节上也存在着难点。在制度上健全是基础，在执行上落实是关键。一是反腐倡廉关键在“常”、“长”二字。习近平强调，党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。二是要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打。习近平指出，要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。三是反腐倡廉建设必须反对特权思想、特权现象。所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。这个问题不仅是党风廉政建设的重要内容，而且是涉及党和国家能不能永葆生机活力的大问题。从监督环节来看，体制内监督是基础，同时要重视依托群众监督，群众是天然的监督群体，在反腐道路上，体制内的监督时常未有效果，原因在于利益关系的牵扯，而人民群众更能从自身的经历以及所见所闻所感入手，保障群众监督体制的正常运行，完善群众监督渠道，通过网络、媒体等手段充分发挥社会力量来对反腐工作的落实进行补充和监督。

过去我们注重的是事后惩处，加大力度惩处，要查处大案要案，现在要考虑制度创新，要考虑源头预防腐败。源头预防腐败，一方面制度建设是前提，另一方面，执行和监管是保障，坚决通过法制来约束权利，真正做到把权利关在笼子里，切实把权利用在民生和社会发展上。

中国的反腐败策略正在悄然发生转移，在多年强调“思想反腐”基础上，尽快研究建立包括不能腐败的防范机制、不敢腐败的惩治机制、不需腐败的保障机制、不愿腐败的自律机制在内的完备法律体系，已经成为新时期遏制腐败蔓延的重点。唯有由“权力反腐”向“制度反腐”转轨，唯有通过“制度创新”，通过建立完善的监督纠错机制、广泛的社会监督机制、严厉的问责机制，把惩治和预防腐败体系这张“网”织得更密、更细，方能让中国式反腐“渐入佳境”，进一步提高党风廉政和反腐工作的能力和水平。

【注释】

①［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），北京：商务印书馆，1982年，第342页。

②蔡鹤：“完善我国职务犯罪的刑法规制研究”，《理论与改革》，2009年第5期，第128～131页。

③李桂圣：“反腐倡廉三管齐下”，《党政论坛》，2007年第1期，第35～36页。

④王侃：“中国共产党反腐模式的发展变迁与理论研究”，《浙江社会科学》，2009年第8期，第2～8页。