建设法治中国需要进一步凝聚共识

◎ 文/刘武俊

建设法治中国需要进一步凝聚共识

◎ 文/刘武俊

依法治国是国家治理体系现代化的基本特征。十八届四中全会对如何全面推进依法治国、加快社会主义法治国家建设进行了顶层设计和战略部署。建设法治中国、全面推进依法治国，是一个非常复杂而又精细的系统工程。笔者认为，要着力从树立科学的法治观、提高立法质量打造法律体系升级版、深化司法改革维护司法公正、提高普法实效提高全社会运用法治思维和法治方式的能力等关键环节入手，凝聚共识形成合力。

树立科学的法治观

建设法治中国是习近平总书记提出的重大战略思想。依法治国背景下的法治的基本内涵，就是十八大提出的全面推进依法治国的“新十六字方针”，即坚持科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；法治的基本原则是“三个共同推进、三个一体建设”，即“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，建设法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

1.高度重视法治在国家治理体系中的地位和作用

法治是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的强有力的引擎，国家治理应当纳入理性的法治轨道。

（1）在现代社会，法治是治理的基本方式。无论是国家治理、政府治理还是社会治理，其基本方式必然是法治，是法治轨道上的治理，是重视运用法治思维和法治方式的治理。法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势在治理上具有其他手段所不具备的优势。国家生活和社会生活制度化、规范化、程序化运行的法治程度，是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。

（2）国家治理体系首要的是建立制度体系、规则体系和法律体系，建立一套科学、合理的公共权力体系，依法科学配置公共权力。

2.始终坚持“市场经济就是法治经济”的逻辑和理念

（1）法治是建立现代市场经济体制的制度基石。所谓法治经济，就是建立在法治基础上的市场经济，倡导用法治思维和法律手段解决市场经济发展中的问题，通过立法、执法和司法以及法律服务调整经济关系，规范经济行为，指导经济运行，维护经济秩序，服务经济发展，促使市场经济在法治的轨道上健康有序地发展。

（2）处理好政府与市场、政府与社会的关系，行政权力必须在法律和制度的框架内运行。以前，我们对“市场经济就是法治经济”的认识大多停留在加强市场经济立法，建立市场经济法律体系的表层，而实质上处理好政府与市场、政府与社会的关系，把行政权力关进制度的笼子，把市场主体放出行政管制的笼子，才堪称“市场经济就是法治经济”的精髓。

3.树立“凡属重大改革都要于法有据”的依法改革理念

习近平总书记曾在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调，“凡属重大改革都要于法有据”，这是关于改革与法治、全面改革与依法治国的重要论断，意味着改革必须要有法理依据，任何改革都不能偏离法治路径；也意味着重大改革要于法有据、依法进行、先立后破，及时运用立法手段确认和巩固改革成果，及时做好法律法规的立、改、废工作。

提高立法质量，打造法律体系升级版

法治的基本涵义是“良法善治”，“良法”是实现法治的基本前提。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但完善这一法律体系依然任重道远。

1.立法是分配和维护社会正义的第一道防线

提高立法质量，维护立法公正，防止部门利益法制化，是全社会对立法工作的共同期待，也是打造法律体系升级版的基本思路。法律质量的优劣，直接关系到法律的权威、尊严和公信力。

（1）立法质量的衡量标准是立得住、行得通、切实管用。立法确立的制度是否符合实际、符合国情社情；规定是否明确、具体、可操作；规定是否有针对性，能否解决实际问题；法律之间是否相衔接、相协调；法律规范是否处理好权利义务关系等，是衡量立法质量的标准。简言之，立得住、行得通、切实管用的法律就是高质量的法律，就是优法、良法。

（2）法律案表决前评估是确保立法质量的一道重要闸门。表决前评估通过把立法质量的关口前移，有助于实现科学立法，对于进一步提高立法质量具有积极意义。表决前评估应当力求常态化，原则上每一部法律法规出台前均应接受表决前评估。

（3）立法后评估是立法工作“回头看”的重要机制。立法后评估是检验立法效果、确保立法质量和完善立法的重要后续工程。每一部现行法律都需要进行全面的立法后评估，根据执法和司法实践暴露出的法律缺陷问题，根据社会发展的实际需要，根据人民群众不断增长的立法需求进行修改和完善。从理论上讲，没有一成不变的法律，没有绝对完美的法律，只有在不断修法中接近完美的法律。

（4）表决前评估与立法后评估应当实现有机衔接。立法后评估重在检验已制定实施的法律法规的立法质量，立法前评估则重在提升即将制定和正在制定的法律法规的立法质量，二者相辅相成。只有全面做好表决前评估与立法后评估，健全立法的评价机制，科学立法才能得到制度性的保证。

2.公开征求民意是提高立法质量的重要条件

扩大公众对立法的有序参与，除了扩大一般群众对立法的参与，也要适当扩大专家学者、学术团体、高等院校、科研院所等智囊团对立法的参与，确保实现科学立法。

（1）民意是衡量立法科学与否、公正与否的首要标准。所立之法是不是“良法”，立法质量如何、立法公正与否，不能由立法机关自己说了算，而应接受科学的立法民意测评。立法民意测评应该制度化、常态化、标准化和规范化，在国家立法和地方立法工作中广泛推广。

（2）目前，《立法法》的修订已经提上议事日程，建议全国人大将近年来积累的好的立法经验吸纳进《立法法》，以法律的形式固定使其常态化。

（3）当前和今后一个时期，立法领域可以重点关注这样几部重要的法律法规。诸如，多次征求民意、多轮审议的新环保法能否真正长出“牙齿”来，行政诉讼法大修能否彰显民告官的正能量，大修后的“大气法”能否成为驱散雾霾的利器，税收立法权能否被全国人大真正收回，不动产登记暂行条例能否起到保护物权和遏制房产腐败的作用，暂行条例何时能升级为正式的条例乃至法律，这些立法动向都值得我们共同期待。

深化司法改革，打造阳光司法

新一轮司法体制改革必须坚持从国情出发，尊重司法规律、遵循司法规律，在承继中国法律文化、借鉴人类法治文明的基础上，探索建立并不断完善中国特色社会主义司法制度。科学的司法规律是司法改革必须遵循的基本路径，违背司法规律的改革容易走弯路甚至误入歧途。

司法规律是一套科学完善的理念体系和制度体系，包括司法权力的配置规律、司法权力的运行规律、司法权力的监督制约规律等。有关司法改革的顶层制度设计必须尊重和遵循这些基本的规律。探索司法规律，需要深入调查研究，总结试点经验。

1.尊重和遵循司法规律，必须尊重司法审判活动的独立性

司法改革的关键之一就是要将独立审判的宪法原则真正落实到制度层面，营造独立审判的制度环境。独立审判是我国重要的宪法原则之一，遗憾的是，独立审判的理想与现实存在明显差距。

（1）我国现行司法体制的一大弊端就是地方法院缺乏独立性，法官判案极易受到不当干预。在法院人事、财政、职权都不独立的情况下，司法审判也就难以抵制当地党政部门干预。同时，法院内部行政色彩浓厚的内部请示汇报、审判委员会制度、等级管理体制等也在相当程度上影响了独立审判。深化司法改革必须致力于构建一个确保独立审判的司法体制环境，不能回避缺乏独立性这一体制之弊。

（2）司法改革应当对司法审判体系强化垂直管理，减少乃至彻底割断法院在人事与财政上的地方依附，坚决遏制司法领域的地方保护主义，为法院依法独立审判营造良好的制度环境。

（3）遵循司法规律。按照让审理者裁判、让裁判者负责的要求，完善主审法官、合议庭办案责任制。

（4）从司法职业特点出发，统筹推进司法人员分类管理、职业保障、省以下法院、检察院人财物统一管理等改革试点。

（5）改革法院内部各种可能影响独立审判的行政化管理制度，排除一切法外因素干扰，对干涉法院独立审判的单位和人员予以公开曝光、予以坚决问责，让法官真正独立行使审判权。

2.实现阳光司法是司法改革的基本要求

以裁判文书公开为例，除法律有特殊规定的以外，生效裁判文书应当全部上网，接受公众的检阅和评价。

（1）今年1月1日，《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》正式实施。该司法解释明确，最高法在互联网设立中国裁判文书网，统一公布各级人民法院的生效裁判文书。裁判文书是司法领域的公共产品，承载着促进司法公正、统一法律适用、开展法制教育等多重功能。每一份上网的裁判文书都是正在接受网民拷问和检阅的司法考试答卷。裁判文书上网公布，让亿万网民“围观”，其实是司法机关接受广大网民监督和拷问的开放性司法考试，也是对司法公正的考验和司法能力的考核。从这个意义上讲，裁判文书上网堪称倒逼司法公正的网络推手，司法公正需要这样的网络推手。

（2）今年9月，最高人民法院院长周强在广西谈到司法公开问题时表示，只要不涉及国家安全、婚姻隐私、未成年人保护的案件，越是复杂的案件越要公开审理，越要阳光司法，这将对社会起到好的法律教育作用。惟有更加强调公开，才能排除各种不正常因素的干扰，保证复杂疑难案件真正自始至终得到公正地审理。

提升普法实效，强化法治思维

十八大报告强调，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这既是对贯彻落实依法治国基本方略的新阐述、新要求，同时也对新时期的法制宣传教育提出了更高的新要求，普法宣传要更加注重实效，重在强化全民尤其是各级领导干部的法治思维，坚决克服“权大于法”的人治思维，提升全社会的法治意识。

前不久，备受瞩目的“镇政府起诉县政府”案一审镇政府胜诉。湖南益阳镇政府为6千亩渔场所有权告县政府，这一全国罕见的案件引发了各方关注和赞赏，有学者甚至称之为体现国家法治建设进步的标志性事件。以打官司的方式化解基层矛盾，应当成为常态而不仅仅是特例。下级政府依法起诉上级政府是政府依法行政的标志性事件，是运用法治思维和法治方式解决纠纷的具体实践，有望进一步激活行政诉讼在基层治理中的正能量。这一典型案件表明：诉诸法律比行政干预、行政调解更加规范公正，有利于基层问题和纠纷的解决。

建设法治社会是依法治国的一个基本要求。建设法治社会必须营造“全民信法、全民守法”的社会氛围。无论是各级领导干部，还是普通百姓，都应当养成通过法律途径解决问题、运用法治思维和法治方式解决问题的良好习惯，如此循环往复，整个社会“学法、尊法、守法、用法”的良好氛围就自然会蔚然成风。

只要从树立科学的法治观、提高立法质量打造法律体系升级版、深化司法改革维护司法公正、提高普法实效提高全社会运用法治思维和法治方式的能力等关键环节入手，凝聚共识形成合力，那么“法治中国”的宏伟蓝图终将会成为现实。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员）

编辑：田佳奇