完善我国可再生能源电价补贴政策

◎ 文/曹新

完善我国可再生能源电价补贴政策

◎ 文/曹新

可再生能源电力，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。促进我国可再生能源电力发展，必须加快完善可再生能源电力价格补贴政策。可再生能源电力价格补贴政策是一种政府干预市场的手段，该政策实施的目的是为了促进可再生能源电力的发展，使其能够达到产业化发展，商业化运营，并形成市场竞争的电力价格，帮助可再生能源电力企业回归市场。价格补贴政策退出可再生能源电力发展舞台，符合产业发展和市场经济发展规律。

基本原则

制定可再生能源电力价格补贴政策，必须适合我国国情国力，促进可再生能源电力产业发展，形成电力价格竞争机制，这是制定可再生能源电力价格补贴政策的基本原则。

1.适合国情国力

（1）保证可再生能源战略目标的实现。与实现全面建成小康社会和基本实现现代化的目标相适应，我国制定了可再生能源发展战略目标：到2020年，使可再生能源成为能源供应体系中的有效补充能源，占我国一次能源消费总量比重的15%；到2030年，使可再生能源在新增能源系统中占据主要地位，成为能源供应体系中的主流能源之一，占一次能源消费总量比重的20%左右；到2050年，使可再生能源成为能源供应体系中的主力能源，占一次能源消费总量比重的1/3以上，可再生能源能够成为化石能源供应逐年减少的替代能源，实现能源消费结构的根本性改变。因此，可再生能源电力价格补贴政策的制定既要能够鼓励对可再生能源电力的投入，又要能够使投资主体获得相应的利润回报，使投入和产出达到合理水平。

（2）与经济发展阶段和发展水平相适应。我国经济社会的快速发展为可再生能源电力的发展提供了良好的条件。长期来看，我国经济还将保持持续稳定发展，但可再生能源电力发展的经济承受能力和负担能力也会增大。据预测，到2020年，要实现可再生能源占我国一次能源消费总量比重15%的目标，仍需投入上万亿元。因此，制定可再生能源电力价格补贴政策既要立足于我国当前经济发展阶段，又要考虑我国未来经济发展水平，与经济发展阶段和发展水平相适应。

（3）与可再生能源电力产业发展阶段相符合。我国可再生能源电力产业发展可分为技术研发、项目示范、产业化发展、商业化运营4个阶段。

其一，从总体上看，我国可再生能源经过30多年的发展，风电产业已接近商业化运营阶段，光伏发电稳步发展，太阳能热水器已完成商业化过程，太阳能热发电技术处于示范和接近产业化水平，生物质能发电技术还参差不齐。

其二，从趋势上看，技术水平不断提高，发展速度不断加快，市场份额不断增加，成本持续下降，收益逐步提高，可再生能源电力正逐渐从补充能源转向替代能源。科学界定我国各类可再生能源电力发展所处的阶段，为制定和实施不同阶段与不同类别的可再生能源电力价格补贴政策提供了现实依据。

2.促进产业发展

（1）调节可再生能源供求，提高企业效率，促进可再生能源电力产业的发展。制定可再生能源电力价格补贴政策降低了企业对可再生能源电力的投资风险，保障了企业的投资回报，但并不是说发展可再生能源电力可以不计成本。参考国际上对可再生能源电力价格补贴政策的经验，在激励对可再生能源电力投资的同时，还要通过价格的调整和变化，鼓励和促进可再生能源电力的技术进步。只有推进技术创新和规模经营，才能降低可再生能源电力成本，加快可再生能源电力的发展。

（2）可再生能源电力发展的过程实质上是由可再生能源电力资源和技术向生产力转化的过程。我国地域辽阔，区域经济发展不并衡，太阳能、风能等可再生能源资源分布不均匀，不同区域对可再生能源电力发展负担能力不一样。通过对可再生能源资源的调查评估，划分可再生能源资源区域，确定可再生能源电力发展重点，在此基础上建立可再生能源电力系统运行管理技术，确保可再生能源发展容量可按自然条件进行发电，使可再生能源电力得到合理开发和应用，这就需要分区域、分类别制定不同标准的可再生能源电力价格补贴政策，以促进可再生能源电力的合理布局和更好发展。

3.鼓励市场竞争

政府管制对可再生能源电力价格起着主导作用，是我国可再生能源电力价格补贴政策的主要特点。与国外浮动电价、市场电价机制不同，我国现有的可再生能源电力价格政策基本上没有考虑可再生能源电力在电力市场的竞争，政府管制直接作用于可再生能源电力领域，没有发挥市场机制的作用。因此，可再生能源电力价格补贴政策的制定，应尽可能地考虑发挥市场机制的作用，把价格补贴政策与市场机制结合起来，更有效地发挥政策的作用。

（1）引入市场机制进行固定电价调整，并加快推进由固定电价向浮动电价过渡，由浮动电价再向竞争形成的市场电价过渡，实现可再生能源电力的产业化发展和商业化运营。

（2）必须加快和深化电力体制改革，积极培育和建立竞争性的厂网分开、输配分开的现代电力市场，使可再生能源电力价格最终由市场竞争形成，而不是由政府管制确定。

建议措施

完善可再生能源电力价格补贴政策，要在对可再生能源进行全额收购和电价补贴的基础上，建立可再生能源发展基金，弥补电价补贴资金缺口，促进可再生能源电力发展；同时建立可再生能源电力价格补贴政策退出机制，逐步形成电力价格的市场竞争机制。

1.全额收购，电价补贴

（1）为了促进和保障可再生能源电力的发展，西方发达国家制定了可再生能源电力的全额收购制度和电价补贴制度，我国也不例外。2005年我国颁布的《可再生能源法》明确提出，电网企业全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。费用分摊制度是我国支持可再生能源电力发展的基本制度，从我国可再生能源电力发展的总体来看，通过采用征收可再生能源电力附加来分摊高成本的方式进展较为顺利，促进了可再生能源电力的发展，但仍然存在一些具体的问题和障碍。如把可再生能源电力价格补贴称之为电价“附加”并不准确；随着可再生能源电力市场规模的扩大，单纯通过电网企业从电价中筹措补贴资金的困难和阻力会不断增大；费用分摊制度与国家现行财务制度存在冲突，增加了企业财务记账难度等。因此，从体制机制来看，应该通过建立可再生能源发展基金，对可再生能源电价补贴制度作进一步的改革和完善。

（2）可再生能源电力价格补贴作为一种价格补贴，与可再生能源电力费用分摊机制和可再生能源电力上网价格密切联系。一是全额收购。电网企业有义务保证全额收购可再生能源电力企业生产的所有可再生能源电力；二是电价补贴。可再生能源电力企业能够以合理的上网电价出售所有可再生能源电力，获得补贴。两者相互协调，对促进可再生能源电力发展非常重要。从我国可再生能源电力发展现状来看，两个方面都存在着明显不足。从电力上网来看，电网企业并没有做到对可再生能源电力的全额收购，更谈不上为可再生能源发电提供上网服务。从2009年开始，弃风限电形势逐年加剧，2013年因各种原因全国弃风限电达200亿千瓦时，这意味着减少了可再生能源电力企业上百亿元的收入。从上网电价来看，特许招标电价和固定电价并存，固定电价的制定不完全合理，这些对可再能源电力的发展影响很大。针对这些问题，应该在加强立法的基础上，强制要求发电企业承担可再生能源发电配额义务，强制要求电网企业承担全额收购可再生能源电力义务，强制要求电力消费者使用可再生能源电力义务。取消可再生能源电力的特许招标电价，实行固定电价制度，制定合理的上网电价。

2.建立基金，促进发展

与化石能源发电相比，可再生能源电力具有清洁环保可再生的特点，但发展初期成本相对较高，需要政府采取保护性上网电价政策进行补贴，这是国际上的通行做法。我国根据《可再生能源法》规定，可再生能源发电价格高出常规能源发电价格部分，在全国范围内进行分摊，国家在销售电价中征收可再生能源电价附加，用以补贴可再生能源发电企业。可再生能源电价附加征收标准从2006年的每千瓦时0.1分钱逐步提高到每千瓦时0.8分钱，每年筹集资金200亿元左右，2014年征收标准提高到每千瓦时1.5分钱，筹集资金超过400亿元。近年来，我国可再生能源电力发展迅速，筹集的资金难以满足补贴资金的迅速增长。截至2011年底，资金缺口为107亿元，2014年若不提高征收标准，2015年可再生能源电价附加资金缺口会达到330亿元左右，对可再生能源发电企业电费结算和整个产业的发展都会产生不利影响。然而，从未来可再生能源电力的发展来看，可再生能源电力市场规模会更加扩大，单纯通过电价附加筹措资金难以弥补可再生能源电价补贴资金缺口，必须对征收电价附加收入资金补贴可再生能源发电企业的体制机制进行调整和改革。

适应可再生能源电力迅速发展的需要，解决可再生能源电价补贴资金缺口行之有效的方法是建立全国性的可再生能源发展基金。可再生能源发展基金应通过科学论证，确定我国可再生能源发展规模和所需补贴资金的筹集方案，以及管理模式和运行机制。可再生能源发展基金资金筹集渠道除把可再生能源电价附加资金纳入管理范围以外，还应包括国家财政每年发展可再生能源的专项资金、对化石能源生产和消费企业的税收（如能源税、环境税、资源税、碳税等）、国际国内的赠款、绿色自愿计划等，甚至还可以引进战略投资者和风险投资基金。建立全国性的可再生能源发展基金不仅能够有效弥补可再生能源电价补贴资金缺口，而且能够为可再生能源发展提供资金支持，促进其更快发展。

3.定期调整，逐步退出

可再生能源电力价格补贴政策为可再生能源电力补贴规定一个固定的电价水平和较长的有效期，为可再生能源电力发展提供了一个稳定的、可预期的投资环境，减少了不确定性带来的投资风险，降低了项目的融资成本，制定合理的可再生能源电力价格非常关键，过高、过低的电价水平都不利于可再生能源电力的发展。从发展趋势来看，可再生能源电力价格补贴水平每年要进行调整，逐渐降低，可再生能源电力价格补贴政策要逐步退出，以提高可再生能源电价补贴资金的利用效率，实现资源优化配置，这是可再生能源电力技术进步和成本下降的必然趋势。

据国家发展与改革委员会能源研究所预测，2020年后，国内风电价格将低于煤电价格，风力发电价格补贴政策将逐步取消和退出；太阳能发电在2030年以后实现规模化发展，可直接参与电力市场竞争。我国《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》第7条规定，生物质能发电项目自投产之日起15年内享受补贴电价，运行满15年后，取消补贴电价，直接参与电力市场竞争。因此，我国必须根据可再生能源电力各类技术特性和不同发展阶段，建立可再生能源电力价格补贴政策的逐步退出机制。这既有利于可再生能源电力相关企业预测市场变化，参与市场竞争，又有利于确立我国在全球可再生能源领域的地位，提高全球竞争力。

[1]王仲颖，任东明，高虎等.可再生能源规模化发展战略与支持政策[M].中国经济出版社，2012.

[2]栗宝卿.促进可再生能源发展的财税政策研究[M].中国税务出版社，2010.

[3]李严波.欧盟可再生能源战略与政策研究[M].中国税务出版社，2013.

（作者单位：中共中央党校经济学教研部）

编辑：张涵