推进山东半岛蓝色经济区居家养老服务业发展

◎ 文/阮红伟 汪运波 胡燕京

推进山东半岛蓝色经济区居家养老服务业发展

◎ 文/阮红伟 汪运波 胡燕京

大力发展居家养老服务业，既能改善民生扩大就业，又能促进现代服务业发展，各地纷纷将其作为骨干产业大力推进。2011 年1 月，国务院批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，山东半岛蓝色经济区（简称“蓝区”）建设上升为国家战略后，“蓝区”居家养老服务业取得了快速发展。截至2013年底，山东省60岁以上老年人达1700万人，占全省总人口的比例为17%。“蓝区”辖区人口占山东省总人口的比例为37.75%，“蓝区”内老龄化率为18.24%，老龄化程度高于全国平均水平及山东省水平。加快推进居家养老服务业发展对于培养“蓝区”新的经济增长点，带动产业结构调整和转型升级具有重要意义。

现状分析

1.老龄化程度高、居家养老服务对象规模大

“蓝区”老年人口发展速度快、老龄化程度高、老年人口数量大。截至2012年底，户籍老年人口规模已达到621.2万。按照我国目前规划的“9064”或“9073”养老模式（即90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%或7%的老年人通过政府购买社区服务养老，4%或3%的老年人入住养老服务机构集中养老）推算，“蓝区”内居家养老服务对象群体庞大，而且随着“打造富裕安定、人海和谐的宜居示范区和著名国际滨海旅游目的地”的战略目标的逐步实施，非“蓝区”户籍老人越来越多，老年人数已呈明显攀升趋势。

2.居家养老服务政策密集出台，不断完善

国家层面，2012年11月党的十八大明确提出要“大力发展老龄服务事业和产业”；同年12月新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》单独设立“社会服务”专章，对相关事项作了明确规定；12月12日印发的《服务业发展“十二五”规划》是我国制定的第一部服务业发展规划，它与国务院出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》是“十二五”期间我国大力发展老龄服务事业和老龄服务产业的两个重要指导性文件；2013年9月出台《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，国家老龄服务政策密集出台。

地方层面，“蓝区”内的烟台、青岛、日照、潍坊、东营等市在2013年或今年初迅速出台了《关于加快发展养老产业的意见》、《关于进一步加快养老服务业发展的意见》、《青岛市社区居家养老服务管理规范》、《潍坊市服务业发展提速计划（2012-2014）》等。这些文件的出台，为居家养老服务业发展提供了政策支持。

3.居家养老服务内容全面，需求较大

（1）对“重点”对象由政府买单提供无偿居家养老服务。“蓝区”内各市政府对60周岁以上生活不能自理和部分不能自理的独居困难老人，均提供免费服务。服务内容主要是家政、个人清洁、陪诊、送餐、精神慰藉、简单康复训练等，政府以购买服务的方式对半自理和不能自理的困难老人，每月分别给予45小时和60小时的上门服务。

（2）居家养老服务全面展开。居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为老人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等的一种服务形式。2013年7月至今年1月，笔者对“蓝区”范围内1022位60周岁以上老人进行的居家养老服务需求调查显示，“蓝区”内的 “上门看病”、“聊天解闷”、“上门做家务”等10项居家养老服务内容均已全部开展。知晓率较高的是“法律援助”、“老年人服务热线”、“上门做家务”及“上门护理”，均超过50%，最低的“陪同看病”知晓率也近三成。

（3）居家养老服务内容需求潜力大。调查显示，“蓝区”内老人接受居家养老服务较多的项目是“上门做家务”和“老年人服务热线”，分别为42%和40.2%。使用较少的服务包括“上门护理”、“陪同看病”、“老年人饭桌或送饭”和“法律援助”，比例仅为8.6%、8%、8%和2.9%。在被问及自己希望或需要的服务时，超过半数受访者选择“康复治疗”、“聊天解闷”和“上门做家务”，选择最少的“法律援助”需求比例也达13.5%。“蓝区”内居家养老服务各项内容需求潜力巨大。

4.居家养老服务业人员缺口巨大

按照全国“失能老人” 占老年人口比重18.5%计算，“蓝区”内失能老人绝对数约为115万，参照民政部对养老机构内失能、半失能老人按1∶4∶7配备服务人员测算，“蓝区”内仅针对失能老人的服务人员约为29万人，90%的老年人将居家养老，如果按每10位居家养老老人配备一名家政服务人员计算，“蓝区”需要约56万的养老服务从业人员。目前实际从业人员尚不足10万，“蓝区”居家养老服务从业人员缺口巨大。

5.居家养老服务满意度总体不高

调查显示，“蓝区”内老年人对本地居家养老服务满意度总体评价一般。27.9%的受访老人明确表示不满意和很不满意。受访老人中回答“很满意”或“比较满意”最高的医疗护理占39.7%，其次是家政服务占35.8%，而心理服务及法律援助方面满意率分别为24.5%和24.3%。

存在问题

1.居家养老服务业尚未上升到“蓝色” 战略重要组成部分的高度

（1）对居家养老服务的认识存在误区。尽管国务院多次出台政策大力发展“养老服务业”，但部分地方政府仍认为养老就是福利“事业”，而非“产业”，不属于“蓝色” 经济战略。对赢利性质的居家养老服务企业，各市多采用 “一次性”做法进行支持，而非“系统性”地设计运行体制，因而赢利性的居家养老服务机构发展艰难。

（2）政出多门缺乏通力协作。目前“蓝区”内针对居家养老服务的管理，虽然实施了老龄工作委员会机制，由于成员众多，相关部门缺乏通力合作。如青岛市老龄工作委员会有45个成员单位，但目前养老工作由民政部门主管，从政府的组织架构来讲，民政局在45个单位中的“地位”尚不让其具备足够的话语权，各项政策难以融入“蓝色”战略内容。

2.政府目标瞄准错位，定位失当

（1）政府在承担困难老人养老责任方面存在缺位现象。目前政府一般为“三无”、低保老年人购买居家养老服务；而陆续开展的社区老年人文艺活动室、体育活动室、老年饭桌等都适合行动相对自如的老年人；一些需要关怀和照顾且，“不符条件”的失能困难老人却难以享受服务。在农村，社会福利院（敬老院）规模小、服务水平低的现象比较普遍。

（2）政府在资金投入方面存在错位现象。政府对养老机构投入资金较多，对居家养老服务及社区机构投入相对较少，资金投入存在错位。

3.区域性居家养老服务市场化严重不足

（1）社会力量参与居家养老服务的积极性不高。居家养老服务带有公益性质，因此利润空间较小，政府鼓励民营企业参与居家养老服务，但政策衔接不顺且不及时，民营企业虽有参与热情却面临着亏损的境况，经常望而却步。

（2）资金来源单一，总量供给不足。“蓝区”内居家养老服务的资金主要来源于政府的财政拨付和福利彩票公益金，来源比较单一，且数目偏少，资金性质和数量的制约使得居家养老服务体系进行市场化运作非常困难。

（3）服务欠缺标准化和规范化。居家养老服务产业是新兴产业，国家层面已有产业发展规划，“蓝区”尚没有制定配套的、操作性强的标准体系。

（4）居家养老服务的渗透性和可利用性较差。“蓝区”内目前提供的居家养老服务还处在内容和形式雷同、服务内容简单的初级阶段，政府和企业很少进行严密的市场评估和需求调查，提供独具特色、竞争力强的服务。居家养老服务的渗透性和可利用性差。

4.缺少特色

“蓝区”文化底蕴深厚，有以青岛、威海、烟台、日照海洋文化为特色构筑的黄金海岸旅游区等丰富旅游资源，同时，“蓝区”居民已形成独特的海洋民俗文化（海洋信仰文化、海洋饮食文化、海洋节庆文化等），对山东半岛滨海旅游产业、涉海休闲体育业发展已发挥显著推进作用，但在居家养老服务业方面却没有表现出明显的市场影响力。

政策建议

1.进行居家养老服务体系的总体设计与规划

笔者建议，可成立以省政府为领导、山东省蓝色经济区建设办公室为协调、各市相关部门负责人为成员的“蓝区” 居家养老服务业推进办公室，制定中长期规划，有步骤分阶段地统筹推进规划的实施。规划重点包括：整合政府、市场、社会三大部门，形成良好的管理体制机制；构建明晰、合理的居家养老服务业组织体系；全面推进改革创新，扩大居家养老服务业规模，努力提升居家养老服务水平和质量；建设全国全省居家养老“蓝色服务”示范区等。

2.加快居家养老服务业市场化进程

（1）引入市场机制，按照“谁投资谁管理谁受益”原则，吸引民间资本在“蓝区”兴办养老服务企业。鼓励外资以合资、合作方式举办营利性或非营利性医疗机构，逐步取消境外资本的股份比例限制。

（2）突破社会资本进入的政策壁垒，在土地供应方面对养老产业给予优惠政策，在供应方式上采取协议出让免地价、产权归政府的方式供地。对具有社会福利性质的老年社区用地，按划拨方式提供土地使用权。

（3）积极推出居家养老服务企业品牌，鼓励做大做强。

3.建立创新型居家养老服务产业体系

（1）创新居家养老服务机构。组建养老集团，这种产业化集团类似于提供公共服务的公交集团等。通过这种养老集团把社会上与老年人需求有关的各种资源重新组合再进行生产。

（2）创新运作模式。政府出台政策措施支持家庭成员照顾老年人。借鉴瑞典经验，对于自愿脱离工作岗位，照顾自家老人的家庭成员，政府可以给予补贴，保证其基本生活。当老人不需要照顾时，政府可有针对性地为其提供就业培训，辅助重新就业。

（3）打造智能化老年宜居社区。发挥科技优势，打造智能化老年宜居社区，提升老年人居家养老幸福指数。如利用呼叫器、定位感应仪、远程血糖、血压测量等远程技术帮助独立在家居住老年人提早发现健康风险；利用日常生活辅助技术帮助失能、半失能甚至痴呆症患者完成一些日常生活功能等。

（4）创新居家养老服务产品类型。借鉴国外经验，开发更具特色的老年产品和服务。如开发适合老年人的自动配药服药定时器、遥控防遗忘门锁、遥控上网鼠标等电子产品；在老年食品、老年护理及辅助生活用品的设计方面，开发糖尿病食品、褥疮食品、老年助浴床、随身尿袋等。

4.优化居家养老服务业发展的保障体系

健全地方居家养老服务法律法规体系，明确居家养老服务参与主体的权利与义务，提高运作效率。同时应完善地方居家养老服务业产业标准体系、监管及评估机制。引导行业协会制定行业服务标准和指导性收费标准，成立统一的居家养老服务业鉴定、评估与考核管理机构。尽快制定规范的居家养老服务产业统计标准和分类体系，并纳入到日常统计序列，使扶持居家养老服务产业发展的决策更为科学合理。

5.加强居家养老服务人才培养

稳定养老产业从业人员队伍，给与其合理的职业地位和工资待遇。发展养老服务的专门教育。利用“蓝区”内60余所高校资源优势，在大学开办养老专业，在中等职业学校增设家政护理专业，分层次培养养老服务专门人才。指定市属卫校、护校和其他有条件的机构开设护理员培训课程，实行严格的持证上岗职业准入制度。建立老年志愿者和大学生志愿者队伍，对其进行短期的基本技能培训等。

*本文系山东省高等学校人文社会科学研究项目《山东半岛蓝色经济区居家养老服务业发展研究》（编号：J13WG10）的阶段性成果

（作者单位：青岛大学国际教育合作学院）

编辑：张涵