城市景观河道污染共同治理模式研究

吴世东 王欢

摘 要：以利益相关者理论为基础，分析了城市景观河道污染治理的利益相关者及各利益相关者应有的权利和义务。结合目前城市景观河道污染治理模式存在的治理部门多、漏洞大、社会参与度低等问题，提出了城市景观河道污染共同治理模式，由政府部门、社会机构、公民代表组成共同的治理及监督机构，旨在促进河道治理从一元到多元的转变，赋予各利益相关者相应的权利同时也界定了其必须承担的责任，使各方形成有效的合作机制及制约关系，充分调动利益相关者参与的积极性，提高治理绩效。

关键词：利益相关者；城市景观河道；污染；共同治理模式

中图分类号：X321 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）33-0036-04

引言

城市景观河道是在满足河道基本功能的前提下，以人为本、以水为载体，营造水上、沿河景观，给人以视觉享受和休闲场地的河道及河边空间环境的总和。近年来，工业污染、生活污染以及河道维护的不完善，导致城市景观河道污染严重，甚至一些河道已成了大垃圾坑，河水乌黑并散发着腥臭味。随着城市功能不断完善，人们生活水平不断提高，追求人水和谐的城市空间成为市民普遍的要求，城市景观河道建设也成为河道整治中的重点。褚红梅[1]提出运用景观生态学、景观规划设计三元论、近自然河流生态工程治理、多部门协作及公众参与城市河流综合规划治理与生态建设管理等四种方法，强调在满足城市河道基本功能的基础上，体现其人文价值。指出目前我国城市景观河道的治理基本是政府主导，忽略了在污染治理中的社会作用。张阳[2]提出流域水污染治理须实现多方合作、多方参与的理念，分析相关利益主体，提出应采用由政府为主导、市场为基础、社会公众广泛参与的合作模式。陈阿江[3]认为污染具有物质污染与“精神污染”的双重污染特征，即它不仅污染了水域，也对人的行为和观念产生了毒害作用，一旦水体只剩下“纳污”功能，人们就不再尝试去保护水体，而只会做加剧水体恶化的事，指出了人乃至社会是水体污染的根源之一。同时指出水污染事件中利益相关者的需求、态度与行动，对水污染的发生或遏制有着重要的影响。李献士[4]等对流域生态共同治理涉及的政府、沿岸居民、生产企业、污水处理企业、非政府组织、学术研究机构、媒体等七类主体进行了分析。本文从利益相关者视角出发，识别城市景观河道污染治理的主要利益相关者，并分析其在污染治理中的权利和义务，指出现有治理模式的不足，在此基础上提出共同治理模式，具有重要的现实意义。

一、城市景观河道污染治理的利益相关者分析

（一）利益相关者识别

“利益相关者”一词最早于1708年出现在《牛津词典》中，潘罗斯（Penrose）在1959年出版的《企业成长理论》一书中提出了“企业是人力资产和人际关系的集合”的理念，从而构建了利益相关者理论有关的“知识基础”。在所有关于利益相关者的定义中，弗里曼的观点最有代表性，他在《战略管理：一个利益相关者方法》一书中提出：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”，并以企业利益相关者之间的复杂关系为基础来研究企业的战略管理问题。弗里曼不仅将影响企业目标达成的个体和群体视为利益相关者，同时也将受企业目标达成过程中所采取的行动影响的个体和群体看作利益相关者，并正式将当地社区、政府部门、环境保护主义者等实体纳入到利益相关者管理的研究范畴，使利益相关者的内涵得到了扩展。20世纪90年代以来，利益相关者理论在我国的项目评估和可行性研究中得到了广泛应用。利益相关者的分析从根本上而言是看问题的视角，目前主要有以下两种：一种是通过工程的社会影响进行分析，找出利益相关者进行分类，对他们在该工程中的利益关系、行动特点、态度等方面进行分析；另外一种是着重关注弱势群体、受害群体，有统计表明，弱势群体的问题得不到解决，整个工程的社会成本、经济成本都会增加。

城市景观河道污染治理作为一项长期的系统工程，所有有利益关系的各方，均为利益相关者。在城市景观河道污染治理中，利益相关者主要有污染治理的实行者即环境管理职能部门、被治理者即污染河道，但归根究底河道自然污染的影响很小，主要是由于生活污染和工业排污所造成的污染，近年来，对环境污染较大的化工企业已基本远离市区，有调查显示，目前对景观河道污染最大的不是企业污水，而是居民的生活垃圾及餐饮废水，此外与一般城市河道不同的是，作为景观河道，游客的污染也是造成河道污染的主要原因。这两方的关系和博弈在很大程度上决定了污染治理的实施和成效。此外，作为污染治理的第三方，受到污染影响的河道周围或下游居民，表面上看与河道治理没有直接关系，但实际上他们是污染的直接受害者，同时也是污染治理的最大受益者。本文根据利益相关者识别的相关要求，对城市景观河道污染治理涉及的利益相关者进行甄别，确定了城市景观河道污染治理的主要利益相关者和次要利益相关者。

（二）利益相关者的权利和义务分析

1.主要利益相关者的权利和义务。以污染治理为中心，围绕污染治理的主体、客体和受影响的第三方，各方面对污染治理的看法是不同的，在污染治理中所享有的权利和应尽的义务也不同，表2是主要利益相关者的权利、义务分析。

2.其他利益相关者的权利和义务。城市景观河道污染治理作为一项长期的综合工程，并不是政府一两个相关部门可以解决的问题，需要得到政府的重视和全社会的合作，排水管理处、市政工程管理所、规划局、市政府及环境专家、环境监测所、环境研究所等独立的技术部门也有权利和义务参与到河道的污染治理中，对污染治理提供制度、技术支持。各部门在知识、技术背景和治理职能上存在差异，在城市河道综合治理与生态建设方面有自己的偏好，因此对城市河道综合治理与生态建设需要多学科的知识支撑和多部门的密切协作，使各自的治理思想、观点相互交会和融合，确保城市河道综合治理与生态建设方案的全面性、科学性，避免因片面的观点、技术偏好而导致城市河道综合治理与生态建设决策的不当，同时确保治理后河道不受到二次污染，保证生产、生活用水的安全，促进景观河道的开发。

二、城市景观河道污染治理存在的问题及原因分析

（一）存在问题

1.治理部门缺乏合作，治理漏洞大。河道污染治理的周期长、漏洞大是目前河道污染治理的最大问题，河道的污染由于缺乏切实的监督，导致河道管理治理部门虽然很多，但是由于污染治理的部门分工不够科学，存在治理漏洞，如企业排污污染，不仅需要环保局治理被污河道、处罚污染企业，还需要排水管理处负责排污管道的治理，河道委员会协助河道治理，污染治理通常需要多个部门合作才能起到“治本”的效果，而治理部门从自身利益出发，相互推卸责任，缺乏有效合作和切实监督，导致有些污染问题迟迟得不到解决，甚至于无人解决。这都是由于各部门的分工不科学，与目前我国污染治理的模式有很大关系，研究河道污染的治理部门的科学分工及有效衔接，保证治理的完整性是急需解决的问题。

2.治理监管力度不足，容易二次污染。目前，政府在污染处理方面投入了大量的物力、财力和精力，取得了一定的成绩，但是我国的河道水质总体仍处于下降趋势，究其原因在于，治理的结果缺乏相应的监督，一般都是政府部门自己治理，自己监督，相关的监督单位缺乏相应的惩罚权利导致形同虚设以及缺少公共性的监督机构，民众的意见很难反映和被接纳，导致了很多情况下部分治理部门“只拿钱，不办事”或“多拿钱，少办事”。此外，对于治理过的河道，缺乏后续的管理，导致很多河道再次被污染，浪费社会资源。

3.社会参与度低。长期以来，我国在河道的污染治理上都是国家和政府主导或是独立承担的，公民缺乏“环境治理，人人有责”的意识，很多人认为河道污染治理的事情和自己无关，是政府的事，有着这种“与己无关”的心态，不仅不参与到河道的治理中，还成为污染的主要制造者。目前社会上的第三方独立环境研究机构一般都是受政府部门委托参与到污染治理项目中去，缺乏参与机会和主动性以及独立性，不能最大限度地发挥其作为技术主要支撑点的作用。解决了社会参与度低的问题，加强公众的环境保护和污染治理意识，促进各方机构主动加入到污染治理中来，不仅能够促进河道的污染治理，更能从根本上减少污染的产生。

（二）原因分析

1.河道管理部门多，分工不够科学合理。城市景观河道的管理部门很多，虽有具体划分，但是科学性不够。环保局负责组织排污申报登记与排污许可、排污收费，对河水质量进行监测，治理被污染河水等；河道管理处负责管理河道资源，对河道周围建设进行规划、审批，保持河岸周围环境整洁等；而市政管理所负责桥涵、排水设施、防洪设施等市政基础设施的规划、建设和管理工作，还有其他很多相关部门，管理部门的繁多，分工的不科学造成了河道管理虽治理部门很多，但有可能处于无人管理的状态。举例来说，有企业从排污管道将污水、垃圾排入河道中，河道的管理处只负责清理河道内漂浮的垃圾，而河水的污染治理和对排污企业的处罚则由环保局负责，而排污管道的治理则由排水管理处负责，市政管理所则负责打捞河内漂浮垃圾，可以看出，河道治理部门繁多，很容易造成互相推卸责任，导致治理漏洞，降低工作效率。

2.缺乏有效的管理机制，给污染者以可乘之机。河道管理部门繁多很容易造成管理的不一致，管理职能的分散使得污染治理的工作较难进行。目前城市景观河道的两大污染源是周围的餐饮店和居民的生活垃圾，本就属于聚少成多的污染，很难被管理，再加上管理制度的不完善，想要解决这两种污染更是难上加难。对排污企业来说，达标排放需要承担污水处理的机器以及机器运行的费用成本，而偷排需要的成本是可能被发现后的赔偿额和罚款，有数据表明，企业偷排被地方环保机构发现的几率几乎为零，即使被发现，由于对于排污企业的处罚缺少有力的监督机制，企业通过“公关”和政府部门“讨价还价”减少额度，企业站在收益最大的角度当然选择偷排而不是达标排放。

3.人们环境保护意识不足。水污染是一个“多因多果”问题，所以解决水污染问题也需要从多方入手、系统地投入解决，治理污染的问题，主要不是解决污染物的问题，而是要解决与水污染相关的人的问题。由于我国的水治理一贯是政府治理的模式导致人们认为河道的污染治理与自己无关，甚至有人持着“不管我怎么污染，反正政府会治”的心态，人们对环保的认识不足导致即使意识到自己也是这种污染的受害者，由于缺乏完备的公共设施，由于法不责众，加之相互间缺乏有效的制约关系，那些环境污染的最大受害者同时也是恶劣环境制造的参与者。第三方的环境研究机构作为污染治理真正的专家，参与到河道污染治理中一般也是受政府委托而缺乏主导性和相应的资源，限制了其作用的发挥。

三、城市景观河道污染共同治理模式的构建

（一）共同治理的含义

利益相关者理论的核心思想是平衡各个利益相关者的利益要求，任何事情的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与。在此基础上结合目前我国河道污染治理模式存在的问题，本文提出城市景观河道污染共同治理模式。“共同治理”的含义是：污染治理是各方的利益相关者为了解决污染问题，改善城市景观河道环境而共同努力实施的对河道的治理工程。

如图1所示，共同治理首先需要改变目前政府一方负责的现状，积极调动河道周围居民、企业、个体户，以及第三方环境研究机构的积极性，变被动为主动真正地参与到河道的污染治理和日常管理中，不同的利益相关者参与治理的方式不同，参与的目的也是不同的，但是所要达到的目标却是统一的。共同治理强调了污染治理模式从一元到多元的转变，每个利益相关者都会被赋予相应的权利同时也必须承担相应的责任，使各方形成有效的制约关系，充分调动利益相关者参与的积极性，最大限度动员社会的力量参与到河道的污染治理中。

（二）基于利益相关者理论的共同治理模式

目前我国的河道治理模式是“政府主导，各善其身”，环保局、排水管理处、市政工程管理所、规划局等部门只管自己分内的事，由于缺乏完善的监督体制，治理过程和结果缺乏透明性，导致很多治理结果不甚理想。为此构建一个多元的、有完善监督体系、相互制约的治理模式是十分必要的。

共同治理模式顾名思义就是一个完整的治理体系，包括了治理的主要利益相关者以及完整的执行体系和监督体系。从上文利益相关者的识别和分析可以看出，与污染治理相关的主要利益相关者有污染治理的实行者、被治理者及污染治理的第三方，受到污染影响的河道周围或下游居民。在目前政府单独治理的基础上加入独立的环境研究机构和各方代表，由这三部分组成专门的河道治理委员会，负责河道治理的方案制定，分配治理任务以及监督治理情况，各具体的政府部门如环保局、市政管理所等部门负责治理的具体实施，监督机构则成立专门的监事会，对治理行动进行监督。

基于利益相关者理论的城市景观河道共同治理模式（如图2）主要包括以下几个方面：

1.改变以往由政府独揽的治理模式，成立由政府部门、社会机构、公民代表组成的河道管理委员会。城市河道管理局作为政府部门的代表，负责全市河道的管理，具有强大的组织性和动员力，可使用的资源十分丰富；环境研究机构作为非政府的社会组织，有着其他组织无法比拟的专业优势，在河道治理中起到技术支撑的指导作用；居民代表、企业代表、个体户代表以及游客代表也是管理委员会不可缺少的部分，主要起到监督作用，他们是与河道关系最为密切的组织，一旦动员这部分代表投入到污染治理中，就好像有一张严密大网，是防止河道再次污染的最好办法，同时，这样做也调动了居民、个体户、企业的主人公意识，起到了相互制约的作用。

2.河道管理委员会负责河道污染治理的方案制定，但不是具体的实施者，真正的实施者还是环保局、市政管理所等部门，原因在于目前我国整体的河道污染治理的现状，虽然目前治理部门繁多，但是要一下整合所有部门显然不合实际，只能采取折中的办法，由专门部门指派各实施部门进行污染治理，这样可以避免各部门互相推托，延误污染治理，同时可以由河道管理委员会对工作实施情况以及实施结果进行管理和检查，也可以对罚款、赔偿等涉及经济的方面加以监督，避免了污染企业和相关部门相互交易的情况产生。

3.设立监事会这一部门，监事会一般出现在企业中，在此设立的目的是对管理委员会和治理部门的工作起到二重监督作用，监事会的代表也由市河道管理局、环境研究机构及居民代表等担任，但是人员不与管理委员会重叠，最大限度地防止权力的滥用。通过治理权对各个利益相关者之间的配置，激励各个利益主体对治理进行监督，从而提高污染治理的绩效。

四、结论与讨论

本文运用利益相关者理论探讨了城市景观河道污染治理模式问题，摆脱了以往研究河道污染治理模式的框架，研究视角具有创新性，随着人们对生活空间的要求不断提高，本文提出的城市景观河道从一元转向多元的污染共同治理模式将成为一种趋势，对类似河道的污染治理模式有参考价值。

在分析河道治理的主要利益相关者及其应有的权利和义务的基础上，构建了城市景观河道污染共同治理模式，成立由政府部门、社会机构、公民代表等组成的河道管理委员会，充分利用各方的资源和优势，同时使各方形成有效的制约关系，充分调动利益相关者参与的积极性，提高污染治理绩效。

但该模式尚有一些不足，如对各方代表的选举比例，以及委员会和监事会的构成比例，选举方法等都没有做详细的说明，具体的实施步骤也没有制定，只是提出一个模式的设想，期望在以后的研究中能够逐渐完善，并运用到实际的污染治理工作中。

参考文献：

[1]褚红梅.对城市景观河道建设的几点思考[J].江苏水利，2007（11）：22-24.

[2]张阳.我国流域水污染的合作治理模式及其在太湖流域的应用研究[J].江苏社会科学，2009（5）：237.

[3]陈阿江.水污染的社会文化逻辑[J].学海，2010（2）：63-65.

[4]李献士，李健.流域生态共同治理模式的SWARM仿真模型设计[J].生态经济，2013（11）：169-181.

River Pollution in the Urban landscape Model of Co-governance Based

on Stakeholder Theory

WU Shi-dong1， WANG Huan2

（1.The East China Investigation and Design Institute， Hangzhou 310014；2.College of Public Administration， Hehai University，Nanjing 210098，China）

Abstract： This article defines the Stakeholder Theory，Analysis the Stakeholders and their rights and obligations of the Urban landscape river pollution。Combine the current urban landscape river pollution problems in governance such as Management departments， the holes， low social participation，Made the River pollution in the urban landscape model of shared governance，by government departments， social organizations，representatives of the citizens of the common institutions of governance and oversight，Purpose is to promote the river from one dollar to multi-shift，Given the corresponding rights of stakeholders and also defined its essential responsibilities of the parties to form an effective cooperation mechanism and constraint relations， and fully mobilize the active participation of stakeholders， and improve management performance.

Key words： Stakeholders；River City Landscape；Pollution；The co-governance model

（责任编辑：姚 丽）