全民健身政策执行的制度约束与优化研究

刘红建，江 宇，陶 郁

(1.南京晓庄学院 体育学院，江苏南京211171;2.山东理工大学 体育学院，山东 淄博255049)

党的十六大对体育事业提出了根本性的要求，把形成比较完善的全民健身和医疗卫生体系与国民教育体系和科技、文化创新体系并列，共同作为全面建设小康社会的目标［1］。事实上，全民健身事业一定程度上是在各类政策的引领与推动下发展的，特别是新世纪以来，国家先后制定与发布了《全民健身条例》《全民健身计划(2011—2015)》等。但是，全民健身政策功能的发挥不是出台各类政策之后便万事大吉，而真正发挥作用的是政策的具体执行。因而，作为政策总体过程的中心环节，全民健身政策执行是各项政策目标实现的必需过程，没有进入执行环节的全民健身政策，充其量是一纸文字的堆积。事实上，全民健身事业发展问题的存在，很大程度上是由于地方全民健身政策执行不力引起的，“上有政策、下有对策”“选择性执行”等，这些都不利于全民健身政策的有效执行，不利于政策所承载公共体育利益的实现。不可否认，任何一项政策的执行都是在特定的制度下实现的，全民健身政策执行也不例外，一旦制度存在缺陷，全民健身政策执行不利的问题很有可能产生。因此，要促进全民健身政策的有效执行，需要通过优化相应的制度来实现。

1 制度理论范式下全民健身政策执行简析

主要遵循的制度理论范式是诺斯关于制度变迁的学说。在诺斯看来，“制度是社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”［2］。他将制度分为3种类型:正式规则、非正式规则以及这些规则的运行机制。诺斯认为正式规则又称正式制度，是指国家或地方政府按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成社会等级结构;非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括宗教信仰、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素;实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的重要一环。这3部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。

从正式制度的角度看，全民健身政策的执行需要相关法律、条例以及规定等制度的规约，如《全民健身条例》的颁布奠定了全民健身活动开展的合法性基础，事实上全民健身政策本身即是作为一种制度规约存在的(笔者认为，法律、法规、计划、方针等都具有政策的本质属性，都可以看成是政策的种类，这是一种大政策的内涵约定)，规定了政策执行的理想化趋向;组织制度是保障全民健身政策执行的另一种正式制度，全民健身政策功能的实现需要一定的结构来实施，在我国自上而下的体育行政机构以及相应的体育协会系统共同组成了这种制度安排，决定着全民健身政策的具体执行状况。从非正式制度角度看，全民健身政策的执行又是受传统文化、习俗约定影响。以往体育可有可无的行政理念，使得全民健身政策在地方的具体执行遭遇阻滞，因而非正式制度与正式制度所形成的耦合关系，共同制约着全民健身政策的有效执行。机制也是一种制度安排，机制的重要作用是保障全民健身政策的顺利执行，特别是监督与评估机制组成了全民健身政策执行的内部或外部规约，同时也是正式与非正式制度影响全民健身政策执行的必要补充。

2 全民健身政策执行制度约束的实践表征

2.1 全民健身政策执行的正式制度约束

2.1.1 全民健身政策的自身维度

全民健身政策本身即是一种制度安排，那么制度的形成必然要有“合法性”作为保障。不难理解，“合法性”即为合乎党纪国法，说到底也就是合乎最广泛人民的意志。所以，全民健身政策目标群体在政策制定时的利益表达决定了政策是否具有“合法性”。然而现实中全民健身政策在制定时往往重视了政策是否合乎已有法规，却忽视了对社会公众的利益表达。尽管我国先后制定的《全民健身计划纲要》《全民健身计划(2011—2015)》等国家层面的政策在合法性方面与以往相比具有一定的进步性，但地方依据国家政策配套的地方全民健身政策在合法性方面有所欠缺，不够全面。有研究表明目前政府的一些全民健身决策，体育主管部门人员是全程参与，相关专家学者的参与度65.6%，各种体育组织参与度只有15.6%，而普通市民参与度仅占12.5%［3］。笔者在实地调研期间，也发现很多地方全民健身政策仅仅是由体育行政部门等单方制定的，根本没有社会公众的广泛参与，“工作人员起草、行政领导拍板”的现象一度存在着。全民健身政策“合法性”的缺失容易导致目标群体对一些政策的认同度不高，因而蕴含着一定的执行危机。

可操作性程度是制约全民健身政策执行效率与效果的重要因素。发达国家大众体育政策具有的共性特征之一就是可操作性较高，政策目标基本是由可以量化的指标构成的。如美国2000年颁布的《健康公民2010:促进健康的国家目标》，该政策共有700多页，通篇不是对理论的系统陈述，而是对实施目标的分解，共包括3个总目标、22个子目标、47个次级目标、300个再次一级的目标;目标层次分明，且具有较强的可操作性。与发达国家相比，我国当前的全民健身政策还具有模糊性较强、理论抽象性较浓的特征。特别是在地方配套设置全民健身政策时，地方理应结合实际情况，因地制宜地制定政策，但许多地方政府制定的全民健身政策往往千篇一律，基本是国家层面政策的复制版，毫无创新与区域特征可言，更难有明晰、可操作性的指标。

2.1.2 全民健身政策执行组织制度

组织制度是促使全民健身政策从文本规定到目标实现的重要步骤，因而是全民健身政策执行的关键环节。笔者认为，全民健身政策执行的组织制度是由自上而下的机构以及这些机构如何执行政策的工具或方式构成的。从执行的组织结构来看，我国全民健身政策的执行基本上还是一种自上而下的执行模式，政府在政策执行中发挥着主导性作用。虽然社会体育组织以及个体力量在政策执行中的作用日趋明显，但由于社会组织或个体参与政策执行的门槛高，因而现实中还难以形成全民健身政策执行的主体力量，政府在全民健身政策执行中仍然充当着主导角色。从机构协调情况来看，当前全民健身政策在地方的执行主要由地方体育局来主导，政府其他部门很少参与其中。事实上，全民健身政策的执行是地方政府多个部门协同运行的，缺乏各部门之间的沟通，甚至不同部门之间相互扯皮、摩擦，例如中小学体育场馆开放问题，容易造成政策执行的效率低。从执行的方式来看，一般而言，行政方式、经济方式以及法律方式是政策目标实现的主要方式。行政方式是全民健身政策工具的主要方式，这种方式往往通过自上而下命令、通知等，按行政组织系统来执行各类全民健身政策，具有很强的科层化取向。经济方式能够运用一系列经济利益范畴来组织、影响政策的执行，并能从实际出发调动基层政策执行人员的积极性;法律方式采用行政立法、司法与仲裁等方式，因而具有强制性与权威性的特征［4］。总体而言，当前我国全民健身政策执行中行政方式的主导性存在以及经济与法律方式的保障不及，使得政策执行的组织制度难以发挥应有的功能。

2.2 全民健身政策执行的非正式制度约束

非正式制度是传统文化的一部分，具有超强的生命力。全民健身政策的执行除了受各类正式制度的制约外，包括传统文化、思想观念等在内的非正式制度对全民健身政策的执行也会形成一定的约束。特别是传统的群众体育边缘化观念容易阻碍全民健身政策的执行。当前，由于地方政府及体育行政部门一般既是群众体育政策的执行主体，又是竞技体育政策的执行主体，对于一些急功近利的执行者来讲，他们往往看重的是能够迅速带来政治利益或间接经济利益的竞技体育政策。“正是因为‘全民健身’的效果在短期内难以观测，于是各级政府也没有将《纲要》的实施效果纳入各级政策执行主体的工作考核内容之列。”［5］在实地调研期间，发现几个地方的政府对体育行政部门工作业绩的考核标准还是以竞技比赛成绩作为重要依据。苏南某地体育局局长认为，“尽管近几年来国家一直强调重视群众体育，但实际上国家对群众体育的重视程度是始终无法与竞技体育相提并论的，通过上面下发的各种文件、传达的各种指示精神和工作要求就能看出，我国体育行政部门自上而下的工作价值理念仍是以抓好竞技体育为核心”。虽然中国社会现在对体育工作的要求更多地体现在与百姓利益密切相关的全民健身方面，但地方各级政府对体育行政部门的工作业绩评价标准上，竞技体育成绩有明确量化指标且多为硬性任务，而群众体育工作的量化指标则显得模糊且评价标准较低，完成起来往往比较容易，并且上级部门很难监督与评估，这更使得地方体育行政部门将大量的精力、物力放在了竞技体育上，夺金牌、争名次、办赛事成为地方体育行政部门主要的日常工作与任务。

2.1 纳入研究的6 729例胎儿中出现染色体异常、结构畸形及自然流产共269例，发生率为4.0%(269/6 729)。

此外，非正式制度对全民健身政策执行的约束还体现在执行主体“安于现状”的思想观念，这与我国传统的因循守旧、墨守成规文化意识相关。例如一些全民健身政策执行的主体过于封闭与保守，安于现状，不思进取，对待全民健身事业得过且过，缺乏创新性与创造性;传统的“人情关系”文化也对全民健身政策的执行造成影响。笔者曾在实际调查中发现，40.6%的人认为群众体育政策的执行存在着人情关系，而38%的人认为人情关系的存在容易干扰政策的执行［4］。比如体育器材的安置、体育资金的配备等都可能会因人情关系的好坏而失去公平性，从而造成不同区域的目标群体不能公平地享有体育健身的权利，遏制了全民健身政策执行的效果。

2.3 全民健身政策执行的机制因素约束

2.3.1 全民健身政策执行的监督机制短缺

在邓恩看来，监督有助于确定项目执行主体是否按照立法者、管理机构和专家组等所指定的标准和程序开展行动［6］。有效的监督机制能够保障全民健身政策的顺利执行。目前全民健身政策执行监督机制短缺主要表现在两个方面:1)缺乏全民健身政策执行的监督主体。从理论上讲，地方纪检部门、审计部门是监督政策执行的主要力量。但现实情况是，这些纪检部门、审计部门受地方政府的领导，难以真正起到监督的作用。此外，作为社会监督力量的新闻媒体、民众等往往又由于缺乏监督渠道，难以在政策执行中发挥作用。2)缺乏对全民健身政策执行过程的监督。“重结果，不重视过程”“重形式，不重视实质”的现象还一度存在着，从而导致执行效果的虚假现象。“我国历来就有好大喜功的传统观念，尤其是把群众体育发展的增长速度作为考核内容后，统计数据弄虚作假的风气呈蔓延之势。”［7］

2.3.2 全民健身政策执行的评估机制不完善

1)政策执行的评估主体较为单一。与监督主体缺乏相似，全民健身政策执行的评估主体基本还是以体育局等政府部门为主，评估的形式多是自上而下的检查，这种检查也多是由下级上报各种汇报材料，这些汇报材料多是报喜不报忧，重视成绩而忽视不足，从而导致评估的形式性。2)评估的指标有待完善。当前全民健身政策执行的评估主要把全民健身政策的内容规定作为评价指标，这种评估范式尽管能够有针对性地对不同的政策执行情况进行评估，但由于体育行政部门既是评估内容的提供者又是主要的评估主体，所以这种评估有可能会失去真实性。

3 全民健身政策执行制度的优化理路探索

3.1 全民健身政策执行的正式制度安排

3.1.1 公众参与:建立全民健身政策制定互动平台

3.1.1.1 公众参与全民健身政策制定的价值 1)社会公众参与能够使体育行政部门执行的全民健身政策或配套政策更加科学合理。由于国家制定颁布的许多全民健身政策是根据全国水平来制定的，所以有可能出现与地方不相协调、不相适应的现象。这种状况的存在与当前我国快速发展的国情相关，公众的体育需求在不断生成、变化，所以了解社会公众的体育需求，使得社会公众直接参与到全民健身政策制定决策过程中，能够使全民健身政策执行更加合理、科学。2)社会公众参与全民健身政策制定决策中能够使体育行政部门获得多元化信息。事实上，许多全民健身政策的执行直接面对的是社会公众，他们最了解政策的执行情况，例如《农民体育健身工程》到底实施结果如何?广大社会公众的信息更为全面、真实。所以，公众参与可以使体育行政部门等制定主体获得更多的底层信息，为进一步改善全民健身政策内容而提供多元化的信息。

3.1.2 网络模式:全民健身政策执行组织制度变革

3.1.2.1 政策网络与政策执行网络的内涵 “政策网络”一词源于西方，自20世纪70年代以来，在美国和欧洲的英国、德国、荷兰等国家，政策网络逐渐成为公共政策学中的主要研究范式。政策执行网络是政策网络的衍生品，其实质与政策网络的概念具有相似性，都是指政策执行中政府与其他利益相关者之间互动模式的建立，政策执行需要多个行政组织的配合以及需要公民、企业、社区、各类非政府组织的广泛参与，这些个人或组织的参与改变了政策执行结构以命令—控制为主的层级机制，它们与政府之间形成了互惠、信任、合作的新机制［9］。政策网络或政策执行网络的概念为我们提供了一种有别于传统的(官僚的)政策执行过程图景的想象。

3.1.2.2 以互惠为基础，形成主体多元的执行组织结构 传统的全民健身政策执行组织制度强调政府的权威，认为政府是全民健身政策执行的主导者，担负着所有的全民健身政策执行的重任。政策网络理论对这种忽视其他主体利益的政策执行组织制度进行了批判，认为政府与社会、市场必须建立制度化的互惠模式，这是形成政策执行不竭动力的基础［9］。当前必须要建立有效的利益协调机制，需要从以下几个方面进行努力:1)确立“管理就是服务”的基本价值取向和指导思想，使全民健身政策执行组织制度的建构和运行从管辖、管制转向“服务”，正如《人民日报》社论所言:转变管理思想，服务社会大众主要就在于要减少“管理”中“管”字里边的“官气”，加强“服务”中“务”字里边的“力气”［10］。2)遵循“政事分开、管办分离”的基本原则，通过运用制度化的方式使体育行政部门的角色转向“管理者”，而相应的职能与权限也应该限定在“管理、指导与服务”层面，将部分全民健身政策执行的权利转交于社会体育组织、第三部门甚至市场来负责，真正构建起以互惠为基础的多元主体执行全民健身政策的网络组织制度，从而为全民健身政策的执行提供更多的人、财、物等方面的政策资源，可以有效地降低全民健身政策执行的成本，提高政策执行的效率、效能。

3.1.2.3 以整合为目标，形成全民健身政策工具的上下互动 政策网络理论从自下而上的路径出发，批评了传统自上而下的层级制政策工具模式，强调政策主体之间是通过交换而达到协调与合作，而不是通过传统科层制下的命令与规制［11］。当然，“自下而上”的政策工具范式并非完全否定“自上而下”的政策工具范式，而是对这种范式的一种有益补充。笔者认为，“自上而下”与“自下而上”的整合共存成为一种新的政策工具范式，这正是当前全民健身政策执行组织制度的理性诉求。网络模式组织制度下，全民健身政策执行需要重视对“自上而下”工具范式的运用，针对一些迫切解决当前国家重大群众体育问题的综合性政策，如《全民健身计划纲要》《国民体质监测标准》等政策的实施，可采用这种“自上而下”的执行范式，从战略上设定政策的总目标，在政策执行环节分解目标，从而体现出政策标准的统一性、政策执行的公平性，还能提高全民健身政策执行的效率，保障国家利益的实现;网络模式组织制度下，全民健身政策执行还需要重视“自下而上”政策工具的运用，针对一些具有特殊性、专项性全民健身政策，如农民体育健身工程、学校体育场馆对外开放、公共体育活动的开展、体育指导员的培训以及群众体育比赛开展等政策的执行，需要充分考虑不同地方的区域差异性、特殊性，从基层社会公众的利益诉求出发，赋予基层全民健身政策执行主体特别是社会体育组织一定的自由裁量权，发挥其主动性、创造性，更有利于全民健身政策的执行走向有效。

3.2 全民健身政策有效执行的非正式规约

全民健身政策执行制度的优化仅仅从正式制度展开还是不够的，最好的制度性框架也不过是一种集团利益妥协的产物，它不会关照到每一个人内在的生活经验和独特的认知框架。“一个教育者永远不可能成为教育知识盲目的执行者，教育知识不经过个人信念的加温，就不能具有任何力量。”［12］全民健身政策从制定到执行的过程何尝不是如此呢?一个不热爱群众体育事业的执行个体，很难说能够有效地执行政策内容，体育信念的不坚定，在执行具体政策过程中也很难摆脱社会非正式制度的不良影响。哲学上对信念的解释是:“价值意识的观念形式之一，是人们对某种现实和观念抱有深刻信任感的精神状态。它常常是行为和思想中恪守的东西。”［12］

笔者认为体育信念就是人们对体育事业或体育观念(主要指群众体育事业)抱有深深信任感的精神状态，是思想和行为中被恪守的价值理念坚信不疑的认识，也是人们从事体育实践活动的精神支柱，是人们自觉行动的激励力量。对于全民健身政策执行主体来讲，体育信念作为一种内在于主体的价值理念，具有形而上的特征，它作为一种隐蔽性的非正式制度规约着执行个体的行为取向。全民健身政策执行主体(主要是个体)的体育信念不仅是把政策目标转化为政策现实的过程，更是将自己对政策的理解、判断和情感等在全民健身政策执行过程中暴露出来而发挥作用的过程。

体育信念的力量不仅能够消解全民健身政策执行中的阻滞问题，具有坚定不移的体育信念，在不断满足地方百姓公共体育利益诉求的同时，也提升了体育行政部门的公信力。笔者以为，从全民健身政策执行角度看，体育信念的培育不妨从以下几个方面进行努力:1)以愿景培养全民健身政策执行个体良好的心态。愿景是组织所勾勒的充满希望而又现实可信的关于未来的蓝图，愿景不仅可以给组织成员提供一个明确的奋斗目标和方向，还可以激发成员的激情和斗志。因而，需要地方政府或体育行政部门从实际情况出发，描绘一个充满希望、现实可行的规划，使其成为成员关于未来的美好愿景。2)积极促进全民健身政策执行个体的专业成长和自我实现。3)建立全民健身政策执行决策的共享机制，满足政策执行个体参与决策的愿望。4)促进全民健身政策执行文化涵化。摒弃执行个体原有的落后文化观念，吸取先进的体育文化观念，形成正确的体育价值观念。

3.3 全民健身政策执行监督与评估机制的完善

3.3.1 创新全民健身政策执行监督与评估需要主体的多元性

3.3.1.1 发挥“人大”职能监督与评估全民健身政策的执行 正如威尔逊所言，“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”［21］在我国，各级人民代表大会是公民的权利代表主体，地方各级人民代表大会有权利审查和评估地方经济、社会以及文化发展的计划、预算、执行情况的职责。同时，“人大”是人民代表组成的权利主体，是源于民众的力量，与官方力量具有一定的相对性，是远离全民健身政策执行部门，如体育行政部门、社会体育指导中心等利益链条的主体，从这个意义上来讲，“人大”作为全民健身政策执行监督与评估的主体具有一定的合理性［22］。

3.3.1.2 成立体育专业机构监督与评估全民健身政策的执行 公共政策往往是那么复杂，以至政府如果没有知识渊博专家的帮助，肯定不能做出满意的决定。每个人，在一些纯属私人性的决定上有时会依赖专家的指导意见，一些重要的事务会让专家替我们做决定，而政府，包括民主政府在内，也是一样。事实上，全民健身政策的执行是一项复杂的系统工程，同时，各类全民健身政策因其内容的不同而选择的监督与评估方式也会有所不同，因而这就需要相对专业人员进行监督与评估，才能真正把握全民健身政策执行的真实效果。澳大利亚在实施活跃“澳大利亚”计划过程中，由体育领域的著名学者和政府代表组成了“活跃澳大利亚监督、评价与研究委员会”，以对实施“活跃澳大利亚计划”的效果进行分析和评估。专业的全民健身政策执行监督与评估机构应设置在体育院校、综合性高校体育学院、体育科研所等机构中，一方面可以发挥高校体育专家学者的专业能力，同时又不会受地方政府的限制，能够使全民健身政策执行的监督与评估更加科学、公平以及民主。

3.3.1.3 鼓励社会舆论与公众监督评估全民健身政策的执行 新闻媒介的真正功能在于他们能够决定将被决定的事。随着信息化时代的到来，以网络、报纸、电视等为主的社会舆论开始发挥其应有的功能。因而，可以呼吁与鼓励社会舆论加入到全民健身计划等全民健身政策执行的监督与评估工作中，由于这种评估影响力较强，往往能够对体育行政部门形成一定的督促作用。如2012年9月，针对“巢湖体育中心变菜地”的新闻事件，《中国青年报》、新华网、搜狐网、新浪网、凤凰网等国内几十家媒体纷纷进行了报道，引来了全国的关注，暴露了地方政府在执行相应全民健身政策存在的诸多问题与弊端。公民作为全民健身政策执行的目标群体，对政策的效果有着最直接、真切的感受，对政策是否能够满足自身的体育需求具有最直观的把握，因而有必要选择部分公民代表对政策执行情况进行评估，使得全民健身政策的执行更加真实、合理。

3.3.2 构建基于公众满意度的全民健身政策执行评估体系

毋庸置疑的是，全民健身政策执行的终极目标是为了满足社会公众的各类体育需求，如增进身体健康、活跃生活氛围，解决当前群众体育发展中各种不利于居民体育需求满足的现实问题等。社会公众体育需求的满足程度在很大程度上能够反映某项全民健身政策是否真正得到了落实，政策的目标是否真正得到实现。因此，从这个角度出发，需要从全民健身政策执行目标群体的满意度出发，构建全民健身政策执行评估的指标体系。西蒙倡导决策者在决策中追求“满意”标准，而非最优标准。他认为决策都是在有限度的理性条件下进行的。完全的理性导致决策人寻求最佳措施，而有限度的理性导致决策人寻求符合要求的或令人满意的措施。为此，西蒙直接把理性定义为“理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”。那么以居民满意度为指向的全民健身政策执行评估应关涉如下问题，即全民健身政策执行的过程和结果是否正在逐步满足社会公众的体育需求，社会公众是否对已产生的全民健身政策影响感到满意，社会公众对当前全民健身政策的执行满意程度如何，应如何才能进一步满足社会公众多样化的体育需求。

4 结语

任何一项政策的执行都是在特定的制度规范下进行的，良好的制度规范对促进全民健身政策的执行具有重要作用。传统的制度范式下全民健身政策执行往往会遭遇执行阻滞现象，政策所蕴含的公共体育利益难以实现。制度改革是必然的，只有不断改进与完善全民健身政策执行的各种制度，如优化政策制定的环节、改善政策执行的组织制度、改良政策执行的各种非正式制度环境，完善政策执行的各种机制等，我国全民健身政策的执行动力才更为充足，执行过程才更为开放，执行效果才更加良好，全民健身事业的发展才能走向更为有序之路。

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