论欧盟反足球观众暴力的举措*

刘水庆

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

作为一个区域性一体化组织，欧盟希望扩大自己在全球各个方面的影响力，同时，也希望对自己区域内的事情全面负责，它尽力向世界展示一个负责任、有担当的区域组织的形象。体育领域是欧盟较为关注的一个领域，随着社会的发展，体育领域观众暴力频发，已经严重影响到了社会的稳定和欧盟经济的发展，欧盟逐渐重视对足球观众暴力的控制。作为欧盟的功能机构，欧盟理事会和欧盟委员会在其中起到了非常重要的作用。

1 欧盟关注足球观众暴力的背景——海瑟尔惨案

1.1 案件事实

一般来说，各种国际性或者洲际的比赛都涉及到不同的国家和俱乐部的球队，如世界杯、欧洲冠军联赛以及欧洲联盟杯等，在比赛期间，大规模的球迷积聚在一起，在各种因素的诱导下很容易产生社会混乱和暴力冲突，这些就是足球观众暴力产生的一个基本模式。当暴力或者混乱发生后，采取一些特殊的方式，尤其是采用国际合作的方式来保障足球比赛的顺利进行显得尤为必要。

具体到海瑟尔惨案，它发生在比利时首都布鲁塞尔海瑟尔体育场。案件的背景是，1985年5月29日，欧洲联盟杯决赛双方为英格兰利物浦足球俱乐部和意大利尤文图斯，比赛期间，英国球迷与意大利球迷之间发生了激烈的暴力冲突，事故造成39人死亡、670人受伤。赛后所有的英国球队被欧足联禁止参加欧洲冠军杯比赛长达五年，比利时足球联赛秘书长被判处缓刑，14名英国足球流氓被判了三年监禁[1]。这就是震惊全球的海瑟尔球场惨案。

1.2 欧盟采取的相应措施

欧洲议会对此事的发生感到非常震惊。惨案发生后，它通过相关决议谴责这次惨案的制造者以及球场的管理者。第一，议会督促欧盟委员会前身，即欧共体委员会以及理事会(下同)尽快制定一个在该领域适用，能够确保观众和运动员人身安全，保证体育比赛正常进行的法令。决议建议：禁止在球场内外销售酒精类饮料，要求欧共体成员国和体育组织采取措施大力宣传，以提高公众对公平比赛和反对体育暴力的意识。关于体育暴力行为，委员会提出了一个报告，这个报告的中心议题是讨论在短期内防止体育暴力行为重复发生的解决方案；第二，为了提高欧洲体育政策的效率，欧共体委员会以及理事会提出切实可行的建议。荷兰自由派议员Larive Groenendaal女士起草了相关报告，即Larive报告，报告分为两个内容：其一，报告从7个方面给出了预防措施的建议：国际协作，酒精饮料的销售，身体检查，足球场的建设，门票控制，球迷安排和娱乐方面的规定；其二，建议制定媒体行为守则，以防他们挑起任何侵略和沙文主义情绪[2]。这两个措施是海瑟尔惨案后采取的最直接的措施，最为关键的是，通过海瑟尔以及这些措施，我们已经看到，欧盟开始关注足球观众暴力现象。

2 欧盟反足球观众暴力的重要措施

2.1 不具有法律约束力的措施

随着一些足球观众暴力事件的发生，20世纪90年代，欧盟理事会开始关注足球流氓现象，并做出了一些该领域内的有约束力的决议。理事会采取的第一个行动是，通过了一些建议性决议，需要强调的是，这些建议是一些不具有法律约束力的决议。决议的具体内容有三个：第一，呼吁各成员国，并提请常务委员会通过一个涉及观众暴力的欧洲理事会公约。欧盟成员国应该共享一个闹事嫌疑者的治安信息报告，这一共享模式有利于各成员国之间的信息交流。通过通讯网络对足球流氓行为的关注，各种报告在成员国之间会得到快速而有效的传播，这样会大大提高防范暴力事件的效率。第二，罗斯报告及其产生的决议。1996年4月，德国议会议员克劳迪娅·罗斯提交了一份球迷自由流动和暴力的报告。这一报告提出了一些关于球迷的自由流动、警务、法律措施等方面的建议。决议指出，限制球迷流动的措施只能指向那些对公共安全有着潜在的严重威胁的人。拒绝以给定的支持者的国籍作为其是否有资格观看体育赛事的标准。欧洲议会呼吁欧盟各成员国通过立法对犯有足球相关罪行的个人进行适当的处罚，在特定的时期，这些处罚的内容也包括实施体育场禁令。第三，警察手册。1999年6月，部长理事会通过了一项决议，其中包括一个关于在在国际足球比赛中防止和控制暴力与骚乱的国际警务合作手册。2001年对手册进行了完善，具体内容是：(1)警方信息管理工作。手册强烈建议欧盟各成员国建立一个永久性的国家足球信息站。手册将信息交流分为三个不同的时间阶段：比赛前、比赛中和比赛结束后。比赛前，制定信息需求表，并向其他国家的足球信息站发出信息请求，这是战略层面；在比赛中，主办国的足球信息站对支持国信息站提供的相关信息进行确认，包括风险分析的更新信息，这是操作层面；比赛结束后，主办国的信息站可以对球迷们的行为进行评估。(2)警方的组织合作。国际性足球比赛要求相关国家要互相支持。比赛主办国的安全部长负责发出寻求帮助的请求，请求必须在比赛之前发出，并表明支援的等级。手册建议要最大程度地利用国外警力提供的支持帮助。(3)警方与管理部门的合作。在互补的基础上，警方与管理部门之间要进行全面的协作。管理部门要考虑在警察部队的指挥中心安排一名管理部门的高级官员，必须有效组织两个部门之间的信息互通工作。(4)设置媒体警察。设置媒体警察的核心目标在于，保障警务部门与媒体的合作，这种合作主要体现在向公众告知即将举行的比赛信息以及前期准备工作。考虑到公众的安全，为比赛提供一些适当的警方提示。(5)组织者的作用。组织者必须采取充足和必要的措施来避免骚乱，组织者、私人团体、政府部门和警察服务之间的合作是很有必要的[3]。欧盟各成员国必须确定应该负责的组织者，为了保持公共秩序和安全，政府和警察部门必须事先对组织者列出最低限度的要求，即他们必须符合举办比赛的条件。

2.2 具有法律约束力的措施

具有法律约束力的措施主要有：第一，《联合行动》。1997年5月，欧盟部长理事会通过了第一个有法律约束力的措施，即反对足球流氓行为的《联合行动》。在法律秩序和安全方面，它要求各成员国进行更加紧密的合作。《联合行动》是欧共体法律框架内有约束力的文书之一，它的目的是为了补充现有的双边和多边协定，并促进各成员国之间的紧密合作。《联合行动》的第一个义务是成员国之间要相互提供信息，这一信息要经过中央机构要求，而不管其是否符合要求。为了观看比赛，对法律、秩序和安全有潜在威胁的人可能会涌向另一个国家，这样的信息必须向其他国家提供。这些信息必须尽可能早地提供给所有相关的成员国，包括过境的国家，而不管其是否为邻国。信息要包括这些团体的组成、他们的路线和停顿地点，交通工具以及任何其他相关信息。最后，提供相关信息也要遵守国内法的要求。第二，2002年4月25日理事会决议。2002年4月，欧盟部长理事会通过了一个有关国际足球比赛安全问题的决议。这个决议是关于2001年手册即警察合作的决议，特别是信息交流方面合作的一些建议，与2001年的手册不同，这个决议是具有法律效力的。这个决议非常细致，例如决议的第二条主要描述了国家足球信息站的任务。足球信息站的主要工作在于，在足球比赛方面，协调和促进国际范围内警方的信息交流工作。根据欧盟成员国之间的权力分配，交流可能还会涉及到负责安全和秩序的执法部门。国际性的足球比赛前、比赛中和结束后，足球信息站会应相关国家足球信息站的要求，参加到一般信息和个人数据交流的工作中。一般信息的交流包含战略、操作和战术信息。在国际范围内，国家足球信息站必须协调好足球比赛中的信息处理工作，他们要保证相关的警察服务部门及时得到必要的信息。第三，理事会和体育场禁令。2003年11月，欧盟部长理事会通过了一个涉及体育场馆禁令的决议。理事会邀请欧盟成员国探讨一种禁止方案的可能性，即禁止曾经在足球比赛中实施暴力行为的个人进入体育场的可能性，并对不遵守体育场禁令的行为进行处罚。另外，执行禁令的成员国也要考虑将该禁令延伸到其他成员国可行性，从而阻止在一国受到禁令限制的球迷参与在其他成员国举办的比赛。决议对比赛的组织者也提出了相似的要求，以防他们成为体育场禁令的客体。信息的交流要通过各国的国家足球信息站进行，对个人数据的交换还要遵守本国法律和国际规则。对个人数据的使用和存储必须限制在足球比赛中。最后，根据决议的要求，在各自的责任领域，参与国际比赛的各成员国要保证本国的警方与比赛的主办方、主管当局或者利益相关的体育团体之间建立联系。第四，票务。体育比赛中的票务有其自身的特点，尤其是在安全方面，比如对敌对双方的球迷的有效隔离，门票的伪造等。委员会已经根据其指导原则实施了票务评估，这些安排要保证欧洲经济区的所有消费者有正当的入场券。在过去，曾经对独家经销协议、门票销售的地域限制和支付方式的限制等给予了特别重视。1999年7月20日，欧盟委员会通过一项决议：保证足球比赛的安全至关重要，在特殊情况下，它可能成为比赛组织者实施特殊的门票销售制度的合法证明[4]。门票控制政策应该在以下方面取得实际效果：通过门票对观众进行严格的座位分配，从而实现对球迷们的分离，由此，观众在体育场的位置由观众支持的球队和球迷的国籍来决定。设计的门票销售政策要保证对门票的分配和对敌对球迷的隔离不被规避。

3 对欧盟反足球观众暴力举措的评价

应该说，在打击体育暴力的过程中，欧盟内部机构都做出了巨大的努力，如欧洲议会提出了相关决议来反足球观众暴力，欧盟委员会和欧盟理事会还通过了一些报告和决议来防控足球暴力的发生。毫无疑问，所有这些都是关于反观众暴力领域中的决策性文件。总体来说，在这一领域内，具有法律约束力的欧盟法的作用是有限的。需要强调的是，在内容方面，理事会的一些决议与欧盟成员国打击足球流氓行为的政策是一致的，这些决议是具有重要意义的。具体来说，首先，第一个决议是1997年5月26日通过的《联合行动》，在应对球迷暴力和破坏行为方面，它旨在建立和加强各成员国之间的信息交流。其次，第二个决议是2002年4月25日(2007年修订)通过的决议，它要求建立欧盟领域内信息交流的国家足球信息站。这个决议赋予了2001年手册以法律约束力，它的主要目的是为了预防和控制国际范围内足球比赛的暴力与骚乱，它的主要内容是采取有效措施，实施国际警务合作。2003年11月17日，理事会又通过了一个重要决议，即进入足球比赛场地的禁令。在这个决议中，成员国要考虑将该禁令延伸到其他成员国的可行性，同时还应该考虑这些国家发布的一些法令。2007年11月，一个名为“反对体育暴力的欧盟行动规划”的高级别会议在布鲁塞尔召开，会上公布了国际体育赛事中相关欧盟成员国组成联合警察部队和禁止个人流动的决定。这个具有约束力的文件强调，在比赛期间，欧盟各成员国可以通过撤销护照，居家控制或设立被控制人向警方报告的义务来保证体育场禁令的有效实施。为了防止已知或潜在的闹事者前往他国比赛现场，最严厉的措施就是撤销他们的护照[5]。然而，并不是所有的欧盟成员国的政府都有权撤销旅行证件，在这种情况下，只能在比赛进行时将被拘留的闹事者遣回其国家。体育场禁令有3种类型，即刑法基础上的(通过法院指令)、行政法基础上的(通过警方指令)和民法基础上的。

应该承认，自足球禁令提出以后，关于它的争议一直就没有停止过。反对禁令者认为，在欧洲一体化的过程中，自由流动是非常重要的，也是非常必要的，它是欧盟经济和政治一体化的最主要方式。在欧共体条约的基础上，共同体还为自由流动提供了相关服务。根据欧洲法院的决议，所谓的自由包括在其他成员国接受服务的自由，作为服务接受者的球迷自然可以与游客享受相同的待遇，现在要限制一部分球迷进入球场，这样的双重标准难以服众。而且从人权的角度来看，自由流动也是至关重要的。离开自己国家的权利是欧洲理事会框架内(《欧洲人权公约第四议定书》第2条)的一项基本权利。在《阿姆斯特丹条约》之后，《申根既有规范》被纳入到了欧盟框架之中，为了保证个人自由，边界管制被取消；赞成足球禁令者认为，在加强公共秩序方面，人员自由流动是存在一定风险的，自由是有限度的，世界上没有绝对的自由。相关条约(如《欧盟条约》、《欧洲人权公约》、《申根既有规范》)都允许为了维护公共秩序或预防犯罪而对人员自由流动作出例外规定。正因为如此，它的争论一直没有停止过。

通过对自由流动和公共秩序的分析，笔者认为，为了预防大规模足球观众暴力的发生，在欧盟范围内制定相关政策是很有必要的。在这个欧洲共同规则的基础上，成员国也可以制定本国的相应政策和法规，只有这样，才能保证它在欧盟范围内能够全面有效的实施。如果欧盟内部一些国家不能根据这个欧洲共同规则制定统一的国内政策和法规的话，欧洲共同规则的实施效果将大打折扣。笔者建议通过欧洲议会立法的形式来保证欧洲共同规则的法制化，从而达到它在欧盟成员国内的统一。在欧洲共同规则的内容方面，随着旅行禁令、撤销护照、监视居住、向警方报告的义务等制度已经全面出台，这些使欧洲共同规则有了一个初步轮廓。

在票务方面，1998年的世界杯期间，欧洲委员会通过决议来保证足球比赛的安全进行，这些决议包括票务方面的制度，欧盟认为，在特殊情况下，票务安排可能成为比赛组织者实施特殊的门票销售制度合法的证明。然而，为了确定安全考虑是否可以，或者如果可以，应该多大程度上来证明票务安排的正当性，否则，其将被视为对共同体法律——欧盟条约第82条中对共同市场内主导地位滥用规定的违背。具体来说，每一种座位安排都必须考虑到个别情况，为什么这样的安排就是正当的，或者这样的安排有没有带来不公平等，这些因素都应该考虑在内，比如通过协会在其支持者内部分配门票，设置体育场两端的座位以及门票的不可转让原则等来隔离相对双方的球迷。总之，对于这些问题，我们只能以观后效。

[1] 新浪体育网，海瑟尔惨案：利物浦最黑暗的一晚 39名球迷死亡[EB/OL](2014-6-10).http://sports.sina.com.cn/g/2009-03-30/09474297067.shtml.

[2] Resolution of the European Parliament on the tragedy at the Heysel stadium in Brussels[R]. 1985.

[3] Resolution of the European Parliament on the Community and Sport[R].1994.

[4] Decision of the Council concerning security in connection with football matches with an international dimension[R]. 2002.

[5] Motion for a resolution tabled by Mr McMahon on hooliganism and violence by football supporters at European football matches[R].1984.