体育公共服务体系建设中大型体育场馆的服务功能研究

李圣鑫

(北京体育大学管理学院，北京 100084)

大型体育场馆是体育活动开展的载体，也是体育活动的组织者和管理主体，在体育事业的发展中发挥着重要的基础作用。体育场地的数量和质量，直接关系到体育活动开展的广度和深度，更关系到人民群众的健康水平和生活质量的提高。在当前中国体育场馆数量不断增加，场馆结构不断优化的情况下，如何盘活存量，扩大增量，发挥大型体育场馆在公共服务中的特殊作用，更好地利用场馆资源来服务于人民体育需求的增长，破解体育场馆经营的难题，已经成为困扰体育事业科学、可持续发展的重要难题。

1 相关概念界定

体育公共服务体系就其内容而言，一般包括体育活动、体育组织、体育设施、体育信息、体育指导、体育资金、体育政策法规、体育监督反馈、体育绩效评价等九大要素组成。体育公共服务体系是国家公共服务体系建设的重要环节，2012年颁布的《国家基本公共服务体系规划(2011-2015年)》正式将体育纳入基本公共服务的范畴，体育公共服务作为一种制度安排被正式确立。

根据我国建设部和国家体育总局批准实施的中华人民共和国行业标准《体育建筑设计规范》(JGJ31-2003)的规定，我国体育场地按照规模分为四种级别，分别是特大型、大型、中型和小型体育场地四种类型。大型体育场馆是从规模来界定的，大型体育场应该是观众席容量在40 000以上的场地;大型的体育馆应该是6 000座以上容量;大型游泳馆的观众席容量在3 000座以上。

大型体育场馆是开展公共体育服务、发展体育事业的重要物质基础，对于完善城市功能、推动全民健身、服务和改善民生具有重要作用。大型体育场馆兼具普通体育场馆的功能，同时又因其规模不同于普通场馆，在体育发展中具有特殊功能。

2 大型体育场馆在体育公共服务体系中的作用

2.1 大型体育场馆为体育基本权利的实现提供保障

体育权利就是由法律确认的人在接受体育教育和从事体育运动过程中所应享有的自由和利益。大型体育场馆的公益定位为人们参与体育活动，接受体育教育创造了条件。大型体育场馆为更多的人参与体育活动提供了可能，人们在大型体育场馆中不仅可以更直接地感受到竞技体育的魅力，更能通过亲身参与分享体育的喜悦，获得精神上的巨大满足。

大型体育场馆除了可举办常规大型体育比赛外，还可通过场地转换举办各类活动，满足群众多层次的体育需求。大型体育场馆布局科学，功能齐全，可以根据不同时期的需要进行改造利用，满足社会不同层次人群的差别性体育需求。大型体育场馆可以举办各种大规模的群众性体育展示活动，提升体育需求的层次，这将更好地发挥大型体育场馆的服务功能，实现社会资源利用的最大化。

大型体育场馆还能够带动体育相关设施的完善。大型体育场馆因为成本和功能的需要，对体育设施有着非常高的要求，特别是对材料、功能及其使用都要具备前瞻性。以大型体育场馆为依托的体育发展，不仅能够促进国内外高新技术和信息的交汇与融合，更能带动体育场馆相关设施的更新。大型体育场馆的积淀成本很高，如果没有相关辅助设施的配套和完善，大型体育场馆很难实现对不同层次的需求群体的满足。而大型体育场馆在功能上的先进性、前瞻性，必将对其他体育场馆的设施建设产生引导和示范，促进体育场地设施的完善。可以说，大型体育场馆在设计和建设上的先进理念与技术方法，对体育场馆功能的发挥以及未来场馆的建设和开发都具有极强的指导作用。

2.2 大型体育场馆为群众体育活动的开展创造条件

大型体育场馆为群众体育活动开展提供基础设施。群众性体育服务体系的建设，离不开三个主要环节:一是建设好群众健身场地，方便群众就地就近参加体育活动;二是健全群众体育活动组织，建立社会体育指导工作队伍和社会化的群众体育网络，完善国民体质监测系统;三是举办经常性群众体育活动，丰富群众文化生活。大规模的群众体育活动是人们高层次的体育需求，同时又具有极强的社会参与性，属于公益活动。大型体育场馆及其场外广场是大型群众体育活动开展必需的基础设施，无论是传统的体育节事活动，还是公益性的文化表演活动，都需要大型体育场馆。

大型体育场馆是举行全民健身节、体育文化节等主题性群众体育活动以及群众体育运动会的理想场所。在大型体育场馆参与群众体育活动，对广大群众的体育技能的习得和体育参与意识的培育，对全国的群众体育活动的开展具有较强的辐射示范作用。大型体育场馆有利于开展高层次的群众体育活动。《公共文化体育设施条例》也明确规定，公共文化体育设施管理单位必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，充分利用公共文化体育设施，传播有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科学技术和文化知识，开展文明、健康的文化体育活动。大型体育场馆的功能布局和设施服务，为开展高层次的群众体育活动创造了有利条件。

3 我国大型体育场馆服务功能的理论分析

3.1 公益服务是大型体育场馆的基本功能定位

在我国，大型体育场馆从性质上看，基本都是公共体育场馆。公共体育场馆是指通过政府财政拨款或通过其他途径筹集资金兴建的，以满足运动训练、运动竞赛和群众健身娱乐等需要的社会公有体育场和体育馆及其附属配套设施，它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件。政府建设体育场馆的目的是为了满足广大人民群众健康和精神文化生活的需要，服务大众是公共体育场馆的主要特征，其根本目的是要坚持以人为本、促进人的全面发展，为全面提高社会文明素质服务。我国体育场地90%以上是靠各级政府财政建设的，95%以上的体育场地都是公益性的。因此，追求体育场馆公益性服务效益的最大化是大型体育场馆重要的功能定位。

大型体育场馆是为了满足开展大型体育赛事和群众体育活动而由国家投资建设的，从大型体育场馆的单位性质来看，一般都是事业单位，大多实行的是财政差额预算拨款管理，具有很强的非营利性质，按照“取之于民，用之于民”的原则，大型体育场馆理应以社会效益为主要目标，社会性和公益性是大型体育场馆的重要特征。大型体育场馆属于非经营性国有资产。非经营性国有资产是指不直接投入生产经营过程，由国家机关、军队、社会团体及文化、教育、科研等行政事业单位所占有和使用的国有资产。它具有非增值性的特点，其占有和使用不是为了自身价值的增值，而是为履行国家行政管理职能和社会服务职能提供物质基础。

3.2 大型体育场馆的非排他性和非竞争性不充分，属于典型的准公共物品

大型体育场馆的产品具有非排他性。对于处于同一体育场的体育消费者来说，甲在进行体育锻炼的同时，并不会排斥乙进行体育锻炼。就是说，甲在消费体育产品时并不排斥乙的消费，也不排斥乙获得利益。但是，大型体育场馆产品或服务在非竞争性上表现不充分。在一个体育场馆内，随着体育消费者人数的增加，体育场馆需要的器材和场地也相应增加;体育场馆的管理和健身锻炼指导的负担加重，成本增加，若体育场馆的体育消费者超过某一限度，体育场馆必须进一步增加器材、设施和健身指导人员，成本还会进一步增加。受特定体育场馆设计的限制，甲在使用体育场馆的某一区域时，就排斥其他体育消费者同时占有、使用这一区域，否则会产生拥挤现象。因此，大型体育场馆的非排他性是不充分的。

但是，大型体育场馆又具有非竞争性，一是大型体育场馆消费者活动区域一旦发生拥挤，无论出价高低，会因为拥挤而导致无法正常进行体育活动;二是当大型体育场馆体育消费者人数未达到设计的数量时，增加一定量的体育消费者活动的空间边际成本为零，但若达到或超过设计能力，变得非常拥挤时，需要成倍投入资金，拓宽活动区域或空间无法以单个消费者来计算边际成本。

3.3 大型体育场馆具有较强的正外部性

大型体育场馆投资巨大，建设周期长，一旦投入不可挪用，基本没有残值，因而必须按照既定的用途使用下去，否则无法收回投资。但大型体育场馆具有较强的正外部性功能。大型体育场馆的建设不仅促进城市空间扩展，完善城市空间布局，还可以加快周边地区的基础设施建设，带动相关产业的发展。大型体育场馆的建设，促进城市形象提升，形成标志性建筑，不仅可以促进城市中心区的发展，加快周边城市环境的改善和优化，还有利于强化城市的个性和文化品质。

大型体育场馆不仅为附近居民提供了充足的健身场地，还提供了大众健身等服务，改善居民的生活方式，为居民体育锻炼习惯的培养创造了条件，可以提高城乡居民的身体素质和健康水平，延长劳动力的工作年限，并降低国家医疗支出，增强经济发展的后劲。大型体育场馆虽也有噪音等一定的负外部性，但总体来看，正外部性大于负外部性，政府可以采取一定的矫正措施，实现外部性的内部化。

4 我国大型体育场馆的公共服务功能

4.1 体育场地设施服务

体育场地设施作为空间的存在，本身就在为社会提供服务。为广大社区和居民提供场地设施服务是体育场馆的基本职能。《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》(中发〔2002〕8号)强调，新建的非营利性体育设施，地方政府可以采用划拨方式提供用地。新建居民小区、经济开发区和学校必须配套建设相应的体育设施。公共体育设施要向社会开放，正确处理好公益性和经营性的关系。要将体育场馆建设成为健康、科学、文明的阵地。2007年5月7日发布的《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》指出，城市和社区的建设规划要充分考虑青少年体育锻炼设施的需要，为他们提供基本的设施和条件。《全民健身条例》第二十九条规定:公园、绿地等公共场所的管理单位，应当根据自身条件安排全民健身活动场地。县级以上地方人民政府体育主管部门根据实际情况免费提供健身器材。

4.2 体育健身指导服务

人民群众的体育健身需要专业人员的科学指导，在我国，体育健身指导是由社会体育指导员完成的。社会体育指导员的作用发挥离不开相对固定的体育设施场所，这不仅有助于发挥群众体育活动的示范效应，也能够提高体育健身指导的效率。大型体育场馆通常是各地社会体育指导中心的挂靠地，是社会体育指导员发挥指导作用的最佳理想场所，便于组织、发动社会体育指导员经常、广泛开展科学、安全、方便、高效的体育健身指导服务。

4.3 国民体质监测服务

国民体质监测是国家为了系统掌握国民体质状况而在全国范围内定期对监测对象统一进行测试和监测，进而为改善和提高国民体质和健康水平，为推动全民健身计划的实施提供科学依据，为国家经济建设和社会发展服务。以大型体育场馆为中心的国民体质监测站点保证了监测服务的定期举行，也通过大型体育场馆将监测的数据和成果向社会进行宣传，普及科学锻炼知识。

4.4 体育信息服务

我国人均体育场地面积相对较低，目前体育场馆总体情况是供不应求，难以满足不同群众的体育消费需要。大型体育场馆可以搭建体育信息资源共享平台，保证体育锻炼参与者利益最大化。体育场馆提供包括场馆的开放时间、使用的效率等信息，针对不同年龄、不同锻炼目的和不同消费水平人群提供适合的体育消费信息服务，可以提高节假日场馆资源的利用率，避免出现部分体育场馆人满为患、部分场馆闲置浪费的现象，同时还可以为社会体育指导员提供相应的信息服务。

4.5 体育文化服务

大型体育场馆可以经常性举办群众体育活动，丰富群众文化生活。大型体育场馆大多是因为重大的国际国内赛事而建立的，不仅是城市的新地标，同时也有着很多的体育遗产可以挖掘。大型体育场馆一方面要继承先进的体育精神和体育遗产，塑造城市人文精神，同时要开展丰富的体育文化活动来传承历史，激发人们的体育参与热情，营造良好的体育文化氛围，推动体育活动的深入持续开展。像在鸟巢附场举办的“鸟巢文化体育盛典”以及以冰雪开启梦想、创造欢乐、温暖鸟巢的“鸟巢欢乐冰雪季”活动;水立方举行的中国电视剧飞天奖颁奖晚会、“星跳水立方”;宜春市体育中心举行的“蒙牛·城市之间”大型活动等，都发挥了体育场馆的文化服务功能。

4.6 体育组织服务

体育活动的开展离不开体育组织的参与。我国体育公共服务的组织体系包括三类主体:一是各级党委和政府的体育公共服务的决策机构，二是体育公共服务的执行机构，主要由各类事业单位来承担，如公共体育场馆、博物馆、科研院所等;三是各种非营利性体育组织，它们在政府体育政策的指导下，独立或配合体育事业单位完成各类体育公共服务。大型体育场馆拥有丰富的人力资源和场地设施等诸多资源优势，为各级体育组织开展活动和发挥作用提供了便利条件。依托于大型体育场馆的体育组织，更能发挥提供体育公共服务的使命，成为体育场馆发挥其社会效应的重要途径。

4.7 应急避险服务

体育场馆的空间容量大，安全等级高，是应急避险的重要场所。根据《体育建筑设计规范》中关于体育建筑的结构设计使用年限和耐火等级的规定，特级的体育建筑主体结构设计使用年限是不少于100年，耐火等级不低于一级;甲级和乙级的体育建筑主体结构设计使用年限是50-100年，耐火等级不低于二级;丙级体育建筑主体结构设计使用年限是25-50年，耐火等级不低于二级。大型体育场馆的高稳定性、有利的地理位置和易于识别的文化特性，为提供应急避险服务提供了重要基础，可在防灾和减灾工作中发挥特殊作用。2008年广州天河体育中心为广州火车站疏散人群提供了有效的应急避险服务，而绵阳九州体育馆为5·12地震提供的灾后救济和避险服务更是彪炳史册。

5 体育公共服务体系建设中大型体育场馆服务功能的保障

5.1 建立大型体育场馆服务标准

大型体育场馆如何发挥其社会作用，需要政府加强制度设计。大型体育场馆如何提供符合社会公众需求的体育服务和产品，如何避免不同功能场馆之间的恶性竞争以及单一性质功能的场馆之间的同质竞争，这都涉及到大型体育场馆服务提供的标准设立的问题。为此必须:

第一，对大型体育场馆对社会提供体育基本公共服务的时间和方式进行明确的规定，即所有场馆必须坚持对外开放，开放的比例占场馆总面积的比例设定相应的最低数值，而且对向公众提供体育基本公共服务的时长进行最低要求的设置。

第二，加强大型体育场馆的内部管理，做足基本功，提高经营场馆的素质和能力，为高质量地提供体育基本公共服务准备基础条件。对场馆的管理者、员工以及通过合同外包的员工加强绩效管理和考核，强化质量，盘活场馆现有资源，提高场馆效益。

第三，对大型场馆的业务活动进行一定的约束，既要保证大型体育场馆的经济效益，扩大场馆向社会提供文化娱乐活动场地的比例，同时又要防止过多的文化活动冲淡场馆用于满足体育本体活动的服务功能的履行。

第四，对于功能聚集的体育场馆，则要发挥整体优势，整合资源，对于有条件的场馆可以试行场馆联盟的方式，减少重复的投入，提高资源的使用率，同时降低消费者的负担。但也要设立一定的标准，防止垄断，确保消费者的基本体育消费权益。

第五，对于新建场馆的功能和结构布局设立更加严格的标准，尽力避免场馆建设后利用困难的问题，加强场馆的合理规划，按照便民、利民、亲民原则，优化新建场馆和已有场馆的布局，提高财政资金的使用效率。

5.2 推行体育公共服务购买制度，提高大型体育场馆的利用率

政府购买公共服务是指政府将原来由政府直接举办的，为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，是一种“政府承担、定额委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。体育公共服务的购买制度可以发挥政府财政的优势，同时又真正将体育的投入用于体育需求的满足上。政府购买体育公共服务可以弥补体育公共服务生产上存在的不足，还可以满足社会公众对公共服务日益增长的需求，也有利于改善公共服务的质量和效率，促进公共财政体系建设，转变政府体育管理的角色和职能，促进社会和谐与持续发展。

第一，加强制度建设，构建政府购买体育公共服务的制度体系。顺利推进政府购买体育公共服务这项工作，必须为政府向社会组织购买体育公共服务提供坚实的制度保障，该制度体系应该明确政府和社会组织在提供体育公共服务过程中的责任，有效地规范和约束双方行为，防止政府权力滥用，制止社会组织的不良行为。同时还要制定相应的监督检查和问责制度体系，对政府的购买行为进行全程监督，并定期对政府购买行为进行账务情况检查，公开政府资金的使用状况。在政府购买行为出现问题时，要启动问责程序，调查问题原因，并对相关责任人或组织进行责任追究。

第二，将购买费用纳入公共预算，保证公共资源合法使用。公共预算是制度化的公共资源分配方式和公共需求满足方式。政府用于购买公共服务的资金主要来源于两个方面:一是税收收入，二是彩票等非税收收入。从合理性来讲，无论体育公共服务的购买资金来自何处，为提高资金使用效率，都有必要将其纳入公共预算。根据拟购买的公共服务细目安排购买资金，资金预算经同级人大批准后与公共服务细化目录一同向社会公布，为后续的服务招投标做好准备。

第三，建立多方责任关系，使公共服务行为立足于合同契约关系。体育公共服务的购买制度使政府在提供体育公共服务的方式上发生了转变，即从财政资金的直接使用者向分配者、监管者的间接角色转变，其本质是公共服务提供的契约化。政府要与社会组织签订购买合同，建立多方责任关系，明确各方的职能和责任。

第四，健全公开透明规范的公共服务购买流程，发展多元化购买机制。购买公共服务的流程是否公正妥当，会直接影响政府购买体育公共服务的本意能否实现。建立政府购买公共服务的规范程序是有必要的，尤其是购买流程。建立健全购买机制就要将政府的购买行为引进“市场机制”，生产公共服务的组织市场化，在竞争下，能够生产出更好的公共服务，同时也能够推动社会组织的发展，使政府提供公共服务的行为达到最优。建立体育公共服务购买的多元专业监督机制，促进公共资源的有效利用。

［1］课题组.国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府［J］.中国行政管理，2011(2):7-13.

［2］肖林鹏、李宗浩、杨晓晨.我国公共体育服务体系概念开发及其结构探讨［J］.天津体育学院学报，2007(6):472-475.

［3］张振龙，于善旭，郭锐.体育权利的基本问题［J］.体育学刊，2008(2):20-23.