我国公共体育资产托管经营探索

冯维胜 ，曹可强

我国公共体育资产托管经营探索

冯维胜1，2，曹可强1

我国学界已基本达成了公共体育服务供给不足的共识，而公共体育服务供给不足最终归因于公共体育资产的配置不合理，解决这个问题有2个途径，一是从流量上增加公共体育资产投入，二是在存量上提高公共体育资产运行效率。由于在短期内难以实现公共体育资产的大规模投入，所以有效利用存量公共体育资产则是比较可行的办法。由于体制的原因，我国公共体育资产主要归国家所有，政府和体育部门一直充当着体育资源配置的主体，行政管理是惯用手段。在强调政府作用的过程中，市场的功能未受重视，市场不仅参与公共体育资源配置的范围较小，而且市场机制发挥作用的程度较低。这种单一化的资源配置方式，造成了体育资源的浪费和运行效率的低下。在强调资源配置由市场决定的时代背景下，提高存量公共体育资产的经济效益和社会效益，是我国今后体育产业领域改革的主要目标，其指导思想是改变由政府配置公共体育资产的单一格局，引进市场机制，共同发挥政府和市场的作用。公共体育资产市场配置的具体方法有很多，其中，托管作为公共资产市场化运作的一种重要方式，已经受到了广泛关注且有成熟案例。通过对国内外公共体育资产托管情况的介绍，并对托管的内涵、分类和特点等基本问题进行分析的基础上，讨论我国公共体育资产采取托管经营的优越性和可行性。

公共体育资产；资源配置；托管

“十八大”提出，“在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善开放型经济体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”；十八届三中全会进一步提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”。可见，市场在资源配置中的重要地位和积极作用得到了充分肯定。为提高体育产业的市场化程度，2010年，国务院办公厅发布的《关于加快发展体育产业的指导意见》中指出，政府将从多方面支持体育产业的发展，鼓励多种所有制和各种经济主体共同参与体育产业，加强公共体育建设管理，提高设施综合利用率和运营能力。国务院在“关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”中也提出，鼓励民间资本投资体育产业，支持民间组织开展公共体育活动。今后，公共服务将不再完全由政府生产，而是由政府通过委托或购买的方式向社会供给服务[1]。为此，政府将把越来越多的职能，特别是公共资产运营委托给社会组织，并从多方面、多层次培育社会组织，为社会组织托管公共事业创造条件，这将是我国行政体制改革的主要方面[2]。可见，顶层设计和制度环境已为公共体育资产的社会化运作提供了政策支撑。

在确立市场对资源配置的决定性作用后，新增体育资产必将以市场化的逻辑进行资源配置，其市场化的程度要高于既有的主要以计划方式配置的存量公共体育资产，如何发挥市场机制在存量公共体育资产中的作用是当下需要重点考虑的话题，各经济主体如何参与存量公共体育资产的市场运作也是一个涉及广泛且有待深入研究的重要课题。本文就公共体育资产的托管经营进行探讨，希望为各类经济主体参与公共体育资产运作提供一个选择途径，并成为体育资源配置方式的有益补充。

1 公共体育资产托管经营的现状

公共体育作为政府公共服务的一项重要内容，是为了保障公民体育权益，满足群众体育需求，由政府提供公共体育产品和服务的系统工程。公共体育资产是开展公共体育活动的物质基础，也是提供公共体育服务的载体。长期以来，我国公共体育资产的投资、运行和管理主要由政府和体育职能部门全权负责，以计划方式为主要手段，存在的主要问题是资源配置行政化和政企不分，造成资产浪费、闲置和低效[3]。近年来，不仅在体育领域，整个社会的公共产品和服务都在摆脱完全由政府控制的老套格局，开始走向市场。对此，西蒙（2008）归纳了公共产品供给的2种模式：（1）国家逻辑，即由权威的政府部门以行政指令的方式组织产品的生产和要素配置；（2）市场的逻辑，通过市场机制对公共资源进行调配。对公共产品的供给，公共选择理论认为政府不是最佳选择，微观经济学也证实了市场并非有效方式。为解决公共产品的供给问题，发达国家经过多年实践，在政府和市场之外又开辟了第3种解决办法，即采取政府和市场混合经营的模式，由行政机构和市场组织相互合作提供服务，构成了新型的公共服务供给方式[4]，托管就是这种新型方式之一。

1.1 国外公共体育资产托管情况

对经济发达国家的研究发现，多数国家建立了庞大的公共体育运行体系，中央和地方通力合作，政府及非政府部门、社会非营利组织和市场商业组织共同参与，有效满足了社会需求[5]。这种多方协作共同提供公共体育服务的机制离不开强有力的合作平台，而托管作为一种资产运作方式，具有连接多方共同协作的纽带功能，被广泛应用于经济活动的许多方面，受到了业界的普遍欢迎，并为许多国家所采纳。早在20世纪70年代中期，美国就尝试将Louisiana Superdome整体交由私人托管，向社会提供公共服务，被托管的Kansas’s State Center每年实现盈利1亿美元，取得了良好的效果[6]。虽然，美国的大部分公共体育设施由政府建造，但建成后积极利用市场优势，采用招标的形式广泛征集具有专业水准的托管组织，实现了作为所有者的政府和经营者的民间机构二者所有权和经营权的分离。经过长期的实践探索，在美国形成了很多大型的体育资产托管机构，如作为世界体育娱乐业领跑者的AEG，其托管业务不仅涵盖美国本土，而且将托管的触角伸向全球，不但托管了Staple Center、NOKIATheatre、L.A.LIVE、德国Color Line、北京奥林匹克篮球馆、悉尼宏基馆等体育场馆，而且拥有洛杉矶国王队、激流队、湖人队等职业体育俱乐部。此外，AEG还托管运作一个资产高达1.5亿美元的国家训练中心，并在全球设立了15家区域办事处[7]。

英国公共体育的宗旨在于提高国民健康水平，为实现“sport for all”的公共体育目标，英国采用了多样化的公共体育运作模式。其中，成立于1988年的谢菲尔德国际管理集团（Sheffield International Venue，简称SIV）是比较知名的体育托管公司，集团隶属于谢菲尔德基金会，是英国体育管理方面的专业公司。公司以托管的方式运作谢菲尔德市14所大型体育场馆在内的大部分公共体育设施，形成了比较成熟且典型的集团化托管模式。SIV托管的设施由英联邦财政投资，所有权归属政府，SIV和政府谈判后获得经营权，在一个仅有50万人口的中等城市，实现年均接待顾客400万人次，营业收入2 000万英镑[8]。可见，公共体育资产托管在英国也发挥了巨大优势。

英国和美国较早建立了市场经济，托管也最早在欧美市场出现，其后是日本。传统上，日本公共体育资产一直由国家和财团运作，具体管理也必须遵循政府指定的形式[9]。近年来，日本公共体育领域的经营形态日趋多样化，国有单位直接经营的单一格局被打破，民间机构和私人团体逐渐介入。在对日本70所公共体育场馆设施的资产调研中发现，39所采取传统的政府管理，其他均采用托管经营，由私人和民间组织托管的为25所，由财团托管的6所[10]。可见，托管在日本公共体育资产运作中的比重也在逐渐增大。

1.2 我国公共体育资产托管情况

我国公共体育资产运行方式有2类：（1）传统的事业单位管理模式，为满足群众体育需求，国家成立专门的体育行政机构负责社会体育事业，包括各级体育部门及其下属事业单位；（2）成立体育投资公司，由投资公司进行公共体育的投资和运作，表面上实现了企业化管理和市场化运作，实际上仍然是行政机构的附属产物。如2006年9月，经上海市工商局批准，上海市体育总会、上海市科协投资公司和上海振兴体育基金会等10多家单位组建了上海上体产业发展有限公司，公司的目标是建立现代企业制度，实施市场化运作，但公司仍然要接受政府指导，没有摆脱作为上海市体育局直接领导的下属单位的地位，还不具备完全的市场主体资格。

在公众体育需求多元化和快速增长的背景下，上述2种模式既不能满足公共体育的发展需要，也不能适应市场经济的内在要求，客观上要求公共体育领域进行制度创新。在我国，上海东亚集团和北京华体阳光公司分别于2001年和2002年试行公共体育资产托管，这是我国首次将托管机制引入体育领域，也是国内比较典型的托管经营案例。2001年，东亚集团对上海八万人体育场在内的7家场馆实施托管，并以场馆为载体在竞赛表演、赛事运作、休闲娱乐、场馆租赁、体育培训等方面拓展业务领域，集团投资的东亚足球俱乐部已进入中超联赛。2010年，东亚实现年营业收入248 246万元，跻身上海收入百强集团，成为上海体育产业领域的集团军。2002年，北京华体阳光公司自对陕西朱雀网羽中心实行合作托管以来，逐渐将业务扩展到整个体育场，把体育赛事和体育文化确立为主营业务，推进体育园区建设，形成了辐射西北地区的体育用品销售、体育赛事、会展表演、体育健身培训等细分产业。2008年，该公司实现体育资产运营收益2 000多万元人民币，上交陕西省体育局1 000万元人民币[11]。东亚模式和朱雀模式实现了由政府委托企业运作公共体育资产的大胆尝试，并取得了较好的效益，作为国内公共体育资产托管的成功案例，对中国其他地区公共体育资产运作具有启示和参考作用。

2 公共体育资产托管经营的涵义及特征

托管是所有者（代表）将托管对象的全部或部分权利，委托给其他组织或个人代为行使，并确立各方权责关系的活动。本文所探讨的公共体育资产托管是指，政府（体育职能部门）和特定的市场组织或社会机构订立契约，委托其运作设定的公共体育资产，向社会提供体育服务的经济活动。作为新时期体育管理创新的重要内容，公共体育资产托管以经营性体育资产为对象，将不同主体的资源和管理相结合，建立各主体发挥比较优势的平台，提高体育资产的运行效率。

我国传统的体育资产运作以事业单位法人进行，在运作过程中缺乏产权激励和经营压力，导致效益低下。将体育资产委托给托管方后，托管方可以根据与委托方事先约定的条件进行市场化运作，提高运作效益，而且托管主要针对的是公共体育资产中运作不理想，未能较好进行市场化，或者体育职能部门不便通过自身经营的部分，由政府委托给社会机构或市场组织，运用现代经营手段，解决运作难题。

2.1 托管的公共体育资产具有独立性

被托管公共体育资产的独立性包括资产（标的）的独立性和产权（权利）的独立性2个方面。尽管托管资产来源于委托方，但要明显地和未设立托管的资产区分开来，一旦托管成立，托管资产就和其他资产分离并处于独立状态。托管资产也要与受托人的自有资产相区别，受托方的破产不影响托管资产。除了托管资产本身的独立性之外，托管资产还具有产权的独立性，委托人对托管资产拥有所有权或者是产权所有者的代理人。托管确立后，委托人暂时失去完整的财产所有权，受托人获得部分产权（主要是经营权和收益权），但不得将其用于债务偿还，不能超越合同进行处置以及法律规定以外的处分权。

2.2 托管伴随公共体育资产产权分解

由于公共体育资产归全民或集体所有，所以体育资产托管主要是经营权的托管，由所有者的代表（政府或体育行政部门）把公共体育资产所有权中分割出来的经营权让渡给非所有者的受托方，受托方由此便获得了对体育资产的用益物权，享有对公共体育资产运作、管理和收益的权利。托管中的经营权仅是“他物权”的一部分，是对资产的利用权，以及因利用而产生的收益权。但是，受托方在托管期间和法律规定的范围内具有对体育资产的独立支配权，可以对抗其他人，从而形成了对公共体育资产产权的分解。体育资产所有者不再拥有托管财产的完整产权，只能以事先约定的内容规制受托人；受托人虽然获得了对托管资产的占有、使用和收益权，但不享有所有权。这种所有权和收益权分开，权力主体和利益主体分离的状态，被认为是托管关系的实质[12]。

2.3 公共体育资产托管以信任为基础

委托方基于对受托方的了解而将资产交予受托方，其基础是受托方具有经营条件和资产保值能力，能够比委托方更大程度地发挥资产效能。受托方对委托方的信任则源于托管标的具有明确的产权，只有在托管标的所有权明确归属委托方的情况下，受托方才能接受托管标的。对于全民和集体所有的体育资产，一般由体育行政部门或地方政府代为行使所有者权利，是由政府提供信用担保进行的托管。

3 公共体育资产托管经营的2个类别

不同领域的托管存在不同的形式。在金融业，根据托管对象的不同有债权托管和股权托管2种形式[13]。在企业管理实践中，一般把托管分为3种，即企业产权托管、国有资产托管和国有企业托管[14]。目前，体育管理领域还缺乏对托管的界定，本文分别就托管业务和托管途径进行2个维度的分类。

3.1 按照公共体育资产托管范围进行的划分

在体育领域，可以按照托管业务的范围，将公共体育资产托管分为以下3种类型。（1）整体托管，主要针对公共体育资产中的核心部分，即托管对象是完整的有机体，需要从整体上发挥功能，一般都将整个业务全盘交给受托方进行运作，如综合性体育馆、复合性健身会所和多功能活动中心等。（2）部分托管，主要面向公共体育资产的外围部分，这些业务相对独立且易于分割，主要是体育场馆中的配套设施、局部空间和辅助业务。如场馆周围的门面、店铺，餐饮、购物以及影视等。在我国体育产业经营中，这类托管收入占据较大比例，一般为40%～50%，部分甚至超过65%[15]。（3）专项托管，主要针对的是职业体育和大型赛事中的专门业务，包括赛事组织、门票销售、经纪业务以及赞助招商等，大多实行业务托管。在上海网球大师赛、世界一级方程式锦标赛、国际田径联赛等大赛中，赛事组委会为了实现门票销售的升级，委托专业售票公司代销门票。东方票务、非常票务、东亚公司等曾托管上述赛票销售工作，这些公司凭借先进的售票系统，强大的售票网络和专业的营销策略，提高票务销售水平。

3.2 根据公共体育资产托管途径采取的分类

托管可概括为“受人之托，委托管理，增进福利”，其中暗含了托管过程所涉及的委托人、受托人和受益人3类主体，有时又有2个主体合一的情况，如委托人为自身设定托管属“自益托管”。而公共体育资产托管主要在于服务社会大众，增加大众的体育福利，具有“公益托管”的性质。根据托管途径进行托管方式选择包括2个环节，确定托管业务的属性和按照属性选择受托方。

公共体育资产托管可以通过2个途径进行（见图1），这2个途径分别对应不同性质的受托人，其中，提供基本公共体育服务的资产面对大范围且不确定的对象，属于“公益性体育事业”资产，以追求社会效益为主，一般主张采取社会托管，由社会组织担任受托人，向社会提供基本公共体育服务。而提供非基本公共体育服务的资产由于偏重“经营性体育产业”的属性，主要着眼于经济效益，多数情况下由作为市场主体的企业担任受托方，通过市场化的方式提供体育服务，能够获得较高的效率。以上2类主体只要具备作为受托人的资格，就可以受让体育资产，并向社会提供与委托人约定的体育服务和产品。当然，这2种托管途径也并非和2类托管组织完全对应，即采用社会托管的基本公共体育服务也可以再由社会组织委托给市场组织，这种再次托管的形式也被称为“二次托管”。同样，非基本公共体育服务也可以通过市场托管的方式委托给社会组织提供。

托管途径的具体选择对于规模经济要求不高、进入壁垒较低或市场竞争比较充分的经营性体育服务项目，如大众健身、社会体育指导、体育培训、体育咨询等领域所涉及的公共体育资产，可以通过市场托管，交给企业或社团机构，鼓励采取市场托管。而对于具有规模经济要求、较高行业壁垒和不完全竞争的公共体育服务内容，如国民体质监测、竞技体育人才培养、重要体育信息采集与发布、体育新闻出版、重大赛事等，通常需要大量资本、大批人员和大型设备等要素投入，采取社会托管是比较可行的方式。

4 公共体育资产托管经营的优越性

托管作为一种新型的体育经营模式，是促进公共体育资产经营的新办法，也是探索体育领域经营创新的重要内容。随着国民公共体育需求的增加，仅由政府或体育职能部门运作公共体育资产既不现实，也不符合市场条件下的体育发展方向。只有借助多元主体，发挥市场的力量，才能从更大范围和更高层次提高资源利用率。在发挥市场主体作用的同时，就要压缩政府的职能空间，需要对政府在公共体育资产中的作用重新定位。

4.1 实现政府公共体育资产管理职能转变

托管既是政府从直接运作公共体育资产向间接调控转变的途径，也是政府下放职权和转变职能的体现。在我国传统的公共体育资产管理模式下，政府对公共体育资产履行全面管理职能，不仅代替市场直接参与体育资源的配置，而且介入体育资产的投资、建设和运作全过程。这种管理模式形成了公共体育资产依赖政府财政投资，运作过程缺乏成本核算和竞争意识，资源配置效率低下且效益不高的局面。存量公共体育资产采用托管模式后，政府或体育职能部门可以通过税收优惠、信贷支持和收费减免，引导托管方参与公共体育资产运作。利用政策影响，把由其投资、建造和运作的公共体育资产，委托给符合条件的社会机构和市场组织运作，政府自身则逐步从公共体育资产的直接运作中退出，转向政策制定、社会管理和市场监管，实现市场经济条件下政府由全面管理向有限管理的转变。不仅发挥了市场机制在体育资源配置方面的优势，而且保证了政府在体育资源配置中的引导作用，有利于构建政府引导、社会参与和市场运作的公共体育管理新格局。

4.2 发挥物质资本和人力资本的组合优势

开展体育服务必须具备一定的条件，不论是大型场馆建造，还是综合赛事的筹办，以至公共体育设施的配套，都离不开大块土地、大量资金和行政审批。这对私人和民间组织而言具有较大难度，但并不意味着私人和民间组织就无从参与公共体育资产的运作。采用托管经营模式，可以将存量公共体育资产按照托管程序委托给受托方，既避开诸多条件限制和程序制约，也为缺乏资本优势，却具有市场条件的法人组织和拥有管理才能的经营者提供了舞台。体育服务比较发达的国家，往往通过托管将具有管理特长的人力资本和现有的物质资本有机整合，最大程度发挥要素组合优势，提升公共体育的服务水平[16]。

4.3 实现公共体育资产的两权分离

产权是有关财产的一系列权利组合，包含了占有权、经营权、收益权和处分权等，托管表面上是将“产”从委托方转移到了托管方，实质上是界定了双方“权”的关系。在公共体育资产主要为国有和集体所有的情况下，各级政府或体育管理部门作为公共体育资产所有者的代表，是公共体育资产的决策主体，拥有设定公共体育资产托管的权力。设定托管就意味着公共体育资产产权的分解，公共体育资产的经营权将从产权中分离出来，托管方获得资产的经营权，而资产的所有权归属并不改变，公共体育资产将以“独立资产”的形态进入市场[17]。政府和体育职能部门履行作为出资人的责任，不再介入具体的经营活动。托管经营确立了政府对公共体育资产的有限责任，有利于保障受托方自主经营的空间，有利于发挥激励和约束机制，更有利于受托方建立现代经营制度。

4.4 提高公共体育资产的产能和效益

公共体育资产归体育职能部门管理，一定程度上影响了公共体育资产的运行效率。以公共体育场馆为例，很多大型场馆除了赛事期间发挥作用外，其他多数时间则处在“空转”状态，社会开放和市场运作程度很低[18]。一边是群众体育需求不能有效满足，另一边却是体育资源处于闲置状态，这种情形显然无法适应资源配置市场化的时代要求，只有采用多种形式的公共体育资产运作方式，让闲置的体育资产流动起来，才能提升既有体育资源的效能，缓解公共体育供不应求的矛盾。而我国公共体育资产的性质决定在短期内不可能通过产权制度的变革，实现体育资产所有权的变更。托管模式恰恰能在这种情况下发挥作用，它能够在保证体育资产所有权既定的条件下，把行政系统的体育资源委托给市场上的受托方，从而实现体育资产的市场化运作。在市场竞争的浪潮中，作为受托方的市场组织和社会机构通过综合运用各种手段，强化资源配置和经营运作，根据市场需求调整体育服务和产品供给，既盘活了存量体育资产，也提高了体育资产的经济效益和社会效益。

4.5 分散公共体育资产的运行风险

公共体育资产的运行风险并不仅仅是经营失败的可能性，也包括资产能否实现预期效果的不确定性，要求作为所有者代表的政府不仅要承担经营风险，而且应该对公共体育资产的闲置和流失负责[19]。托管不但加速了公共体育资产的流动，而且在进行产权分割的同时建立了风险分担机制，委托方是公共体育资产的投资建设方，不再负责具体运作，承担的是市场系统风险。托管方是公共体育资产的实际经营者，经营过程中既承担市场一般风险，也存在经营特别风险，体育资产的运行风险最终由二者共同分担，起到了分散风险的效果。虽然托管方的加入使经营风险从公共体育资产中分离出来，但是增加了公共体育资产的代理风险，委托方要为此付出监督成本，维持托管方不偏离委托方的目标。二者风险承担的不同将决定了各自收益的差异，根据风险收益相匹配的原理，委托方从托管方获得以市场基本面为参照的固定回报，而托管方则可以获得一定的风险收益，双方也可以根据事先约定条件进行收益分成。

5 结 语

为改善存量公共体育资产“无人管、不愿管和不好管”的境况，托管是一种可借鉴的实现公共体育资产高效运转的方式。首先，托管经营针对的是经营权的托管，而不改变体育资产的产权性质和功能定位，仅仅是产权主体（体育行政部门或各级政府）将体育资产的经营权委托给社会组织或市场组织；其次，在实施托管的过程中各方建立了严格的契约关系，委托方可以通过制度设计降低不确定性，保证契约的履行；最后，公共体育资产所有者拥有对托管方的选择权，不仅可以对托管方实施过程监督，而且能够根据终结评价筛选托管方，最大程度地保障托管运作的顺利实施。

当前，我国各类体育社会机构和市场组织还不够成熟，专业的体育资产托管机构数量有限，且在体育资产运作方面缺乏经验。需要政府大量培育社会组织，大力扶持托管组织，规范其行为，使其尽快成长为体育行政部门的“助手”[20-22]。如何调动并发挥各参与主体的参与积极性，让企业主导形成市场机制（市场托管），让社会主导形成参与机制（社会托管），需要政府的职能转变和权力下放。如何确保托管方提供高水准的公共体育产品和服务，则需要制定产品标准和评价办法，并在托管过程中加强对托管组织的管理。如何处理托管经营中参与主体的多元化和供给方式的多样化，还需要政府的市场监管。

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TrusteeshipModelofPublicSportsPropertyinChina

FENG Weisheng1，2，CAO Keqiang1
（1.School of Economics and Management，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China；2.Center of PE，Shanghai Dianji Univer⁃sity，Shanghai 201306，China）

Researchers have reached a consensus that public sports service in China is insufficient，and the shortage of public sports service is attributed to unreasonable public sports asset allocation.There are two ways to solve this problem；one is to increase the public sports assets investment，the other is to im⁃prove the efficiency of public sports assets.It is difficult to achieve large-scale public sports assets investment in short term，so it is a feasible way to make good use of the stock assets.Because of the institution，public sports assets belongs to the nation；the government and the sport governing bodies have right to allocate sport resource.Administration has been adopted for a long time in the field of public sports，and the role of government has been emphasized，while the function of the market has been neglected，the market involves only a small part of public sports resource，and the market function is limited.Public sports resources is inefficient.In the background of emphasizing the market，to enhance the economic and social benefits of public sports assets is the target of sports industry reform，the core idea of which is to change the single pattern of government.In order to make good use of the sports assets，government and market should operate together.There are many methods that can be chosen to operate sports assets.As one of the most important ways，trusteeship has been widely accepted in many successful cases.This article introduced cases domestic and abroad，discussed its meaning，classification and advantages，and explored the implement of feasibility in China.

public sports assets；resource allocation；trusteeship；model

G 80-05

A

1005-0000（2014）02-119-05

2013-08-11；

2014-02-13；录用日期：2014-02-15

国家自然科学基金项目（项目编号：70973080）

冯维胜（1979-），男，江苏连云港人，在读博士研究生，研究方向为体育经济与管理。

1.上海体育学院经济管理学院，上海200438；2.上海电机学院体育教学中心，上海201306。