关于全面深化体育改革几个基本问题的研究

何 强，冉 婷

关于全面深化体育改革几个基本问题的研究

何 强1，2，冉 婷3

运用文献资料法和逻辑分析法，围绕十八届三中会全面深化改革的总体部署，分析全面深化体育改革所面临的改革方向、改革关键点、改革突破口以及改革路径等几个基本问题。研究认为：改革方向迷茫是当前全面深化体育改革面临的首要问题，全面深化体育改革必须遵循市场经济体制改革的基本方向，改变单纯依靠国家（政府）办体育的发展方式，走市场化、社会化发展道路和发展方式。全面深化体育改革的关键点在于转变政府体育管理职能，在科学理解转变政府职能的基础上，明确界定政府在发展中的责任主体角色，实行责任主体与实施主体分离。全面深化体育改革的突破口应选择在培育、发展和完善体育社会组织方面，以培育健全成熟完善的体育社会组织实现体育管办分离，推进体育的社会化和市场化发展。在具体实施改革时，应积极发挥“顶层设计”的宏观指导作用，将宏观层面的“顶层设计”与微观层面的“摸着石头过河”两种路径结合起来，确保深化体育改革的各项措施朝着既定目标顺利实施与推进。

十八届三中全会；体育改革；政府职能；体育社会组织；改革路径

自1978年党的十一届三中全会正式确立改革开放的战略转型开始，30多年来，对内改革与对外开放始终是中国社会发展主旋律。正是依靠30多年持续不间断的改革开放，中国发生了翻天覆地的变化，取得了前所未有的大踏步发展，有力地诠释和印证了改革开放战略决策的正确性。因此，在2013年党的十八届三中全会上，新一届领导集体在全面总结35年来改革开放历史经验的基础上，旗帜鲜明地指出：“改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色……是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信”[1]。这既是中央从国家与民族前途命运的高度为全面深化改革这一攻坚任务“定调”，也是为进一步全面深化改革统一思想认识、扫清思想障碍，做出总体部署。在这样的时代背景下，体育领域也需要全面总结30多年来的改革历史，认真梳理改革面临的一些基本问题。这对于统一改革认识、凝聚改革共识、制定改革方略，切实推进改革实践都具有重要意义。

1 全面深化体育改革的目标定位

准确把握改革的方向、明确定位改革的目标，既是全面深化改革的前提和基础，也是事关改革进展与结果的宏观战略性问题。只有方向明确、目标统一，各项改革措施以及改革实践才能沿着正确的方向和预设的目标顺利推进。否则不仅改革进程容易陷入彷徨、徘徊甚至停滞、倒退，而且改革结果往往会与社会改革要求南辕北辙。自1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标以后，经济基础的结构性转型，迫使改革也必须从19世纪80年代的体制修补转向体制整体转型。在这一过程中，伴随着改革横向拓展与纵深推进所带来的矛盾问题不断凸显激化，以及改革预期与现实巨大反差等种种问题，社会上曾经出现了一股质疑和批判市场经济体制改革方向的思想浪潮。虽然这股浪潮并未最终干扰经济社会改革的持续推进，但是其产生的负面影响不容小觑。

同样在体育领域，我们也面临着改革方向迷茫、改革目标定位不清等重大问题。做出上述判断，是基于当前我国体育改革的实际进程。就我国体育改革的历史进程看，真正意义上的体育改革起始于20世纪80年代中期，以国家体委颁布的《关于体育体制改革的决定（草案）》为标志。这一轮改革是在肯定“原有体制基本可行”的前提下，在原有体制框架内进行适度调适、修补和完善。第二轮改革是在1992年党的十四大确立市场经济体制改革总目标基础上，按照1993年国家体委颁布的《关于深化体育改革的意见》为蓝本来推进。与前一阶段相比，此次改革最显著的特征是决策部门首次以官方权威文件的形式就体育改革的基本方向与总体目标进行了明确的设计：改变原来在计划经济体制下，单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的体育体制，建立与社会主义市场经济体制相适应、符合现代体育运动规律，国家调控、依托社会、有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制，形成国家办与社会办相结合、集中与分散相结合的格局。力争在本世纪末（20世纪）初步建立具有中国特色的社会主义体育新体制。

经过浓缩与提炼，1993年国家体委出台的改革文件的核心可以归纳为2个方面：（1）在改革方向上，要“与社会主义市场经济相适应”；（2）在改革目标上，要“建立体育新体制与运行机制”。因此，如果单从改革设计角度看，一方面，1993年改革文件对改革方向、目标等宏观战略层面重大问题的把握是准确的。虽然在今天看来，由于不可避免的时代与认识局限性，当时对体育改革目标的表述可能过于原则化而显得宏观笼统，甚至有些抽象模糊，但是就此后国家所颁布的体育改革相关政策法规文件看所涉及的改革目标、改革方向来看，实际上并未突破1993改革文件的总体框架；另一方面，从改革本身看，以市场经济为导向、以体制改革和机制转换为目标的改革部署以及一系列具体改革措施（如以机构精简与职能转变为核心的行政管理体制改革）、以足球为突破口的职业化改革、以协会实体化为目标的项目管理体制改革、以市场为导向分级分类管理的竞赛体制改革、以社会化为目标的群众体育改革以及最具市场化特征的体育产业化改革等等，都从根本上突破了原有计划经济基础上所形成的体育体制的框架，是真正意义上的制度重建和替代。尽管在今天看来，由于主客观等多种因素影响，20世纪90年代的体育改革或多或少存在这样或者那样的问题，但是毕竟迈出了改革最为关键的一步，也播下了希望的种子。

然而短短几年之后的世纪之交，我国体育改革就偏离了原来的目标与方向。引起这一改变的主要原因有2个：（1）2000年悉尼奥运会我国首次实现了金牌总数与奖牌总数入围三甲的历史性突破，不仅让民众欣喜，也为北京申奥在冲刺阶段添加了一个极具分量的筹码。当时在体育界内部总结时，较为一致地看法就是：取得的成绩得益于举国体制。国家最高领导人也对当时美、俄、中世界三强态势发表了重要讲话：“美国体育依靠它的经济实力，俄罗斯体育依靠它原来的基础，中国体育依靠的是举国体制”。此后关于举国体制的学术研究与宣传报道迅速占据舆论主流。高层领导人讲话的肯定、官方媒体的密集宣传报道以及体育政策文件的权威阐释，不仅标志着体育界对举国体制的高度认同和肯定，也表达了官方对21世纪初期中国体育改革基本方向的态度和判断[2]。（2）从2001年北京成功获得第29届夏季奥运会的举办权开始，为了办好这届中国体育的“百年庆典”，从中央到地方，从体育界到各行各业几乎都被动员起来，共同加入到“成功举办北京奥运会”的各项筹备工作中来。而对于承担具体组织参赛任务的体育界而言，这不仅代表着荣誉，更是必须完成的“政治任务”。因此，在整个北京奥运会组织筹备直至举办参赛期间，有关体育改革的各项事务事实上陷入了停滞状态。卢元镇教授将其表述为“2001年申奥成功，体育改革就此搁置，2008年以前完全停摆”[3]。虽然面对这一情况也曾经有过乐观估计：举办2008年北京奥运会实际上为我们持续关注追踪世界发达国家体育发展态势、借鉴国际经验、主动融入国际体坛、推动体育改革提供了难得的机遇，同时也是为暂时性搁置的体育改革积蓄能量。因此，成功举办北京奥运会以后，各项因为筹备、备战奥运会而停滞的、体育改革会在后奥运时期以更快的速度、更大的力度、更科学的参考体系持续深入推进。然而，没有预料到的是，北京奥运会以后，在总结这届“无与伦比”的奥运会成功经验时，与悉尼奥运会一样，普遍认为是举国体制发挥了决定性作用，既保障了奥运会的顺利举办，更造就了金牌总数第一的历史性成就。因此，为了保证能够在今后的奥运会上继续保持优势地位并取得进步，坚持举国体制就自然成为必然选择。这就是体育界高层领导在北京奥运会后的公开表态：“对于举国体制，一是要坚持，二是要完善。”[4]此后，“坚持和完善举国体制”就成为决策部门在历次制定体育改革发展规划纲要等纲领性文件中必不可少的一个重要内容和一项基本的改革任务。

由此就产生了一个问题，体育改革的目标和方向究竟是要按照1993年的改革设计和要求继续完成那些未完成的任务，还是按照“坚持和完善举国体制”的方向前进，就成为一个事关体育改革目标与方向的重大战略问题。虽然近年来，为了给“坚持和完善举国体制”提供必要的理论依据，有研究指出“举国体制仅仅是满足特定时期国家某种战略需求的一种组织形式和运作方式，其特点是通过强有力的组织权威和手段，整合资源实现效率最大化和最优化，并不带有特定的经济体制和政治体制的属性，即市场经济可以采用，计划经济也可以采用，资本主义国家可以借用，社会主义国家也可以采用”，其区别在于“不同的社会制度环境下其具体组织形式各有差异”[5]。然而，就我国实施举国体制的历史经验与具体措施看，最显著特征就是“政府集投入主体、管理主体与运作主体于一身，以行政命令和计划指令为调控手段，管办一体”。按照秦椿林教授的研究，它不仅具有政府管理型体制的显著特点，而且还带有“一次性重大项目管理制”特点，因此“这样的体制是否具有可持续性”[5]还值得思考。更为严峻的是，当前在“坚持和完善举国体制”过程中，仅仅是做到了“坚持”，而如何“完善”既缺少理论先导，更没有实质性的对策措施，最终导致“坚持和完善举国体制”演变为变相地重返计划体制。这样一来，以“坚持和完善举国体制”为基本任务的改革走向必然与1993年所确立的改革方向和目标产生冲突。而这种冲突的实质是两种发展方式、发展道路选择，即发展体育事业是要进一步强化对国家（政府）的依赖，坚持国家（政府）办体育的发展方式，还是要逐步削弱对政府的依赖，走社会化、市场化、产业化的发展道路。

虽然20年来，在探索体育市场化发展道路上出现的问题不少（如足球职业化改革举步维艰、协会实体化改革困难重重，大众体育供需矛盾、竞技体育非均衡发展、体育产业进展缓慢），尤其是与依靠举国体制支撑而屡创辉煌的竞技体育相比，体育改革面临的压力更加沉重。但是社会改革的基本趋势已经充分说明，随着市场经济不断完善以及政府职能的逐步转变，单纯依靠国家投入和政府管办一体的方式来发展体育事业，不仅已经失去了最基本的资源基础和制度基础，更不可能依靠举国体制自身的能力去化解现行体制内存在的各种矛盾。因此，在这样的时代背景下，全面深化体育改革绝不能仅按照“坚持和完善举国体制”的目标方向前进，而必须按照十八届三中全会提出的“坚持社会主义市场经济方向，解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端”的改革总体要求，统一体育界对全面深化体育改革目标与方向的认识和理解，以适应市场经济体制为导向，坚持社会化、产业化的方向，以体制改革和机制转换为核心，以发展方式转变为主线，建立政府、社会、市场三元主体和谐共生、多元管理体制和运行机制耦合协调，大众体育、学校体育、竞技体育、职业体育、体育产业多元形态齐头并进均衡协调，多元利益需求得到充分保障的道路和方向前进，只有这样，全面深化体育改革的各项措施才能够真正推行，体育事业协调可持续发展的目标也才有实现的可能。

2 全面深化体育改革的关键点

任何改革都是一项系统工程。因此在明确改革目标任务的基础上，下一步应该思考的就是如何在千头万绪的各项具体改革工作中找出关键点。只有找准改革的关键点，才是抓住了解决问题的主要矛盾。深化体育改革的关键点再哪里？笔者以为，综合我国经济社会改革的全局以及体育改革各项任务，党的十八届三中全会给出了明确的答案，那就是以政府职能转变和机构改革作为开门的第一件大事，既作为全面深化改革的“马前卒”，又作为宏观调控的“当头炮”。之所以将政府改革作为深化体育改革的关键点，是基于当前社会治理结构以及政府与社会关系变化趋势。

首先，从现代社会治理结构变革趋势看。各类民间社会组织构成的社会体系、各类企业营利性组织构成的市场体系、各级政权机构所构成的国家政府体系，共同组成了三位一体的现代社会治理结构体系[6]。在这个治理体系中，社会体系和市场体系与政府体系的关系，既不是政府体系的简单附庸，也不仅是发挥拾遗补缺的功能，而应当是一种相互制衡、合作互补、共生共强的关系。虽然在传统的政治学观念里，政府是利用公共财政实现公共利益的权威组织机构，但是这毕竟只是一个抽象的政治学概念。在现实中，政府是由各个层次、各个部门以及一个个具有特定“公务员身份”的人所构成的实体组织，因此它必然带有国家代表（政治实体）与利益主体（经济实体）两种身份。而以往我们的分析仅仅是将其定位在政治实体层面，而忽略了其作为经济主体和利益主体的角色。政府组织的多重身份和角色，既是引发政府“失灵”现象的重要原因之一，也是公共选择理论提出规制政府的理论依据。

其次，从我国自身看。虽然改革开放以来，尤其是市场经济改革以后，随着“小政府、大社会”改革思路的提出以及政府机构精简和职能转变等改革的具体实施，政府的角色和职能定位日趋科学与合理。但从总体上看，政府的强势垄断地位依然在事实上客观存在。如果借用“国家-社会关系”分析模式考察，在依据政府和社会力量强弱度划分的4种模式中，即“强政府、强社会”模式、“弱政府、弱社会”模式、“弱政府、强社会”模式以及“强政府、弱社会”模式，当前我国仍然处于由“强政府、弱社会”模式向“强政府、强社会”理想模式的转型过程之中[6]（需要特别指出，在上述分析模式中，我们所说的“小政府、大社会”在本质上就是“强政府、强社会”，所谓“小政府”，仅仅是指政府组织规模，职能范围，政府虽小（精简）但是其能力并不减弱）。在政府、社会、市场三元结构体系中，政府也是最权威、最强大的实体组织，原因有2个方面。（1）作为后发国家，我们要在激烈的国际竞争局势下早日实现现代化，必须依靠政府的强力动员与组织来迅速推动发展，以压缩发展的时间来争取生存和发展的空间。（2）从改革本身来看，由于改革是一场具有“革命”意义的、全方位的社会变革，在思想观念以及组织实施过程中必然遭遇到一定的压力与阻力。因此，在这种内外约束的现实情况下，依靠政府强力推动就成为改革的必然选择和显著特征。在这一过程中，作为改革的“火车头”，政府不仅需要运用智慧和艺术整合社会力量积极参与改革，更需要以“壮士断臂”的决心和勇气，敢于拿自己开刀，以自身改革来破除制约改革的最大障碍。为此在2013年年初，十八届二中全会所确立的“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”总体目标基础上，由二中全会审议通过并经全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》进一步明确了“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系”。在十八届三中全会上，中央再次强调要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展”，同时更加系统科学地制定了以转变政府职能为核心，重点包括健全宏观调控体系、优化政府结构、理顺部门职责关系、分类推进事业单位改革等一系列关于政府改革的具体措施，使政府改革目标更加明确，路径更加清晰。

具体到体育领域改革来看，正是依靠政府体育部门的全盘布局与稳妥推进，改革开放30多年来，我国体育事业在改革与发展方面都取得了突破性进展。也正是在这一过程中，对政府体育部门的改革也逐步成为体育改革的重要组成部分，例如上世纪80年代提出的体育领导体制改革、90年代以机构改革和职能转变为核心的体育行政管理体制改革，以及当前正在实施的服务型政府建设等等，都是政府体育职能部门自身积极探索改革的鲜明体现。政府改革的推进与引领，有力地推动了我国体育改革的整体推进。但是就推进的程度与效果看，与其他方面改革相比，对政府体育部门自身的改革无疑处于落后态势。也正是因为政府改革的滞后，使得政府本身在很多时候成为了制约体育改革推进的首要障碍和最大阻力。当前我国体育改革面临的一些主要问题，都或多或少与政府有着千丝万缕的联系。如季浏教授所总结的“当前我国体育改革发展面临的3大问题：发展理念金牌至上、发展效益粗放、发展结构不全面”[7]，以及一些具体领域改革，诸如项目管理中心改革迟迟难以推进、协会实体化改革停滞不前，足球职业化改革举步维艰、训练竞赛体制僵化等等。背后都与政府改革滞后，造成体育职能部门职能定位不清、宏观调控不力、行政权力缺乏有效约束、微观干预过度、管办不分、微观干预过度等问题有着直接关联。

因此，全面深化体育改革也必须首先抓好政府改革这一关键点。按照《国务院机构改革方案》和十八届二中、三中全会关于政府改革相关要求，以职能转变为核心，切实推进政府体育职能部门改革。在具体实施过程中，需要注意以下几方面工作。（1）科学认识“转变政府体育职能”的内涵。与机构改革相比，准确界定和切实转变政府体育职能难度更大，也更为关键。这就需要从认识层面明确“转变政府体育职能”并不是要“削弱政府体育职能”，从而打消对转变政府职能后是否会引起政府对体育事业发展支持力度下降的怀疑。在我国，社会主义制度的本质特性以及体育作为公益性事业的属性划分，决定了发展体育事业，满足和保障大众基本体育需求和权力始终都是政府的一项基本职责。因此在发展体育事业方面，政府是无可争议的第一责任主体。明确这一点，就能够从思想和认识层面消除由于对“转变政府职能”的误解而引发的种种顾虑。（2）明确界定政府职能范围，严格区分“责任主体”与“实施主体”两种身份。在明确了转变政府体育职能不仅不会削弱，反而会强化政府在体育事业发展中的主体作用基础上，必须对政府职能作用的空间和范围进行明确的界定。政府发挥和承担“责任主体”，主要体现在提供必要的资源投入、提供体育公共服务、实施宏观战略布局与监管等层面。但是政府作为责任主体、投入主体和监管主体，并不意味着政府就一定是实施主体，更不意味着政府凡事都要事必躬亲。政府的优势在于制定发展战略、出台政策法规、调控资源配置、利益协调方面，充分发挥经济调节、社会监管、宏观调控、公共服务等职能，吸纳、鼓励多元社会主体参与体育事业发展。而在具体体育事务实施过程中，社会体育组织、市场主体更具灵活性、针对性和高效性。因此政府在宏观管理的前提下，可以大胆地将具体的组织实施职能转移、下放或者以服务外包的形式移交社会组织、市场主体，充分发挥社会组织和市场主体在推动体育事业发展、提供体育公共服务方面的作用，实现政府、市场与社会多元主体协同发展。（3）要进一步完善政府体育决策机制，增强政策的透明度和公众的参与度，使政府决策更加科学、更能反映民意、更加符合民众需求。（4）强化体育行政问责制和责任追究机制，让政府的行政权力处于广泛的社会监督之下，提高政府执行力和公信力。（5）建立健全科学的体育政绩考核机制，坚决破除单一的量化考核指标，使政府体育事业发展的取向从单纯“为国争光”转向“为国争光”与“为民谋利”相统一。

3 具体实施体育改革的突破口

按照深化改革的总体战略部署，全面深化体育改革的关键点在于政府机构改革和职能转变，接下的一个问题就是，随着政府职能转变，必然要剥离、释放出一部分管理职能和管理空间，即那些原来本不应该由政府体育部门插手，但实际上又被迫把持在手的管理职能和空间，当这些管理空间和职能从政府手中剥离释放出来以后，究竟应该由谁来承担或者承接这些管理职能。如果缺少真正有能力承接这些管理职能的组织和机构，不仅会导致管理真空的出现以及管理无序态势的发生，而且也将直接影响政府职能的转变。从现代全球社会治理结构体系来看，能够承接政府职能转变的必将是大量的社会组织。因此根据这一趋势，笔者认为，培育、健全、完善体育社会组织将是推进各项具体深化改革措施的突破口。

从世界范围看，20世纪80年代前后，一场以弥补政府与市场双重失灵为使命的社团革命，率先在西方发达国家兴起，并快速扩散至全球。正是这一场被誉为“全球性组织制度创新”，深刻改变了世界各国的治理结构。虽然不同国家社会组织称谓各有差异，如法国称为“社会经济组织”，英国称为“慈善组织或者慈善机构”，在日本、德国被称之为“社团”，在美国被称为“非营利性组织”、“免税组织”等，但是其发挥的作用却是大同小异。之所以社会组织能够在现代社会治理结构体系中发挥独特作用，是与其组织属性紧密联系在一起。与政府组织和市场营利性组织相比，社会组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性和公益性等多种特征。从公共选择理论的视角看，社会组织的出现是一种历史的必然。这是因为，与市场企业等盈利性组织相比，社会组织秉承了公益性、自愿性、奉献精神、慈善等理念，能够有效弥补因单纯追求利益而产生的伦理道德以及精神的缺失。虽然不排除企业家以及市场组织本身也具有慈善品格，但是一旦当公共利益与组织利益冲突时，我们既不能苛求，更不能用暴力手段胁迫其组织成员做出违背自身意愿和利益的行为；而与作为公共利益代表的政府组织相比，社会组织能够通过有一定组织性的集体行动来营造一个具有独立人格和主权意识的“公共空间”，为拓展公民个体参与社会公共事务渠道提供一个有效的渠道和组织载体，以克服政府提公共服务过程中由于资源不足、干预不当、信息不充分、官僚行为、寻租行为、民主过程本身存在的“多数人暴政”、习惯势力等因素造成的一系列失灵。

而在中国，这场全球性的社团革命浪潮与改革开放的巨大洪流，催生了社会组织的广泛涌现并迅速发展，走向繁荣。改革开放30余年来，这些层次多样、形态各异、组织方式千差万别的社会组织，在创新社会管理、提供公共服务、化解社会矛盾、完善国家治理体系等方面发挥着不可替代的重要作用，大大疏解了社会转型过程中积累的种种“合法性危机”，加速了中国走向民主、自由、博爱的和谐社会进程，共同推动中国社会在转型中成长，走向繁荣，因此著名的民间组织研究专家王名教授将民间社会组织的发展视为中国不断完善社会治理体系，创新治理方式的必然道路[6]。因此，从2006年党的十六届六中全会首次提出“加强社会组织建设，促进社会主义和谐社会”，到党的十七大、十八大以及十八届二中、三中全会，都将社会组织建设作为完善国家治理体系，创新社会管理体制，优化社会治理能力的重要途径。十八届二中全会就明确提出“改革社会组织管理制度，处理好政府与社会的关系，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。到了十八届三中全会，社会组织建设重点转向了通过实施“直接依法申请登记制度”来积极培育和发展各类社会组织，使社会组织实现“明确权责、依法自治、发挥作用”，最终实现激发社会组织活力，改革社会治理方式，创新社会治理体制。因此在当前全面深化改革的战略部署中，社会组织将发挥越来越重要的作用。

回到体育改革自身来看，改革开放以来，伴随着体育改革的不断推进，体育社会组织逐步发展进步，从单一类型的体育项目协会到体育社团、民办非企业组织、基金会多种类型并存，从名义上的“咨询机构”到“实体组织”，从“事业单位”到“独立社团法人”，从单一的政府自上而下体制内生，到政府自上而下与社会自下而上体制内生与外生相结合的多元路径，我国体育社会组织实现了长足的发展，在推动体育改革发展，提供体育公共服务、满足多元体育需求等方面发挥了重要作用。但是与此同时，也要理性地分析，就总体发展现状看，由于法律法规等制度政策缺位，资源稀缺，体制内生路径、双重管理体制等多重因素影响，目前我国体育社会组织在发展上仍处于一个在数量上严重不足，在结构上单一而非多元化，在组织上独立性、自主性、非政府性弱，在功能上被动参与性强而主动挑战性弱等特征。借用康晓光教授的研究结论，是一种典型的低层次“依附式发展”[9]。体育社会组织“依附式发展”，不仅极大地限制了其作为连接政府组织与市场组织的中介与媒介作用，同时也限制了多元社会体育需求的表达与满足，从根本制约了我国体育市场化、社会化改革的进程。以我国体育社会组织主体的项目协会为例，虽然早在1993年颁布的《关于深化体育改革的意见》中，国家体委就提出了以“项目协会实体化”的改革目标，试图组建一批以项目协会为主体的真正意义上的体育社会组织，来推动项目管理从政府直接管理转向政府宏观指导、项目协会具体管理转变，并根据当时的具体情况设计了以“项目管理中心”作为过渡模式分步推进的改革路径。然而在后续改革过程中，由于项目协会与“项目管理中心”在组织机构上同构（一个机构，一套人马，两块牌子）的组织模式，而项目管理中心在性质上又是一个承担了部分政府行政管理职能的事业单位，在社会组织、事业单位、政府机构3种身份交织中，项目管理中心实际演变为行政衍生机构，最终导致各项目协会不仅在组织上继续处于虚化状态，而且其项目管理具体职能也全部被管理中心把持和操控，协会仅仅成为一种“名义上”的管理主体。这样一来，不仅项目协会自身改革受到严格的局限而难以真正独立和成熟。而且转变政府项目管理职能就仅仅是“从一只手换到另一只手”，从明处管理转变为暗处操控，换汤不换药。再如，近年来国家一再提倡的体育公共服务问题，体育公共服务供给不足，均等化程度低，既有体育社会组织数量不足，覆盖面不够的原因，更深层次的原因还在于体育社会组织受体制内生路径影响导致自身发展不健全，独立性差，在行动取向上偏向政府需求，难以反映社会多元化的体育需求。再如备受争议的足球职业化改革，正是由于各级足球协会被政府体育部门所操控，并未成为真正意义上的独立的社会组织，导致原本应该实施市场化、社会化管理的职业足球仍然被行政权力牢牢操控，造成许多不可调和的矛盾。等等问题都表明，全面深化体育改革必须抓好体育社会组织建设这一突破口。以政府改革为契机，通过政府至上而下的主动推进与协会自下而上的自组织建设双路径融合，建立一个数量充足、类型多元、结构健全、功能完善、管理自主、运作独立的成熟的体育社会组织体系，为深化体育改革，转变体育发展方式以及实现我国体育事业可持续发展奠定坚实的组织基础。

4 全面深化体育改革的实施路径选择

选择什么样的改革路径，取决于改革的初始条件。我国的改革开放始于1978年岁末，在至今为止的30多年来，对于我国改革路径最形象的表述就是“摸着石头过河”。所谓“摸着石头过河”是指我们在改革过程中采用的是一种先在局部地区，局部领域进行试点总结，然后根据试点经验教训加以修正并逐步推广铺开的这样一种由点到面，由局部到整体的改革推进方式。对于这种改革方式，还有一个更学术化的表述，就是“试错式”改革。无论是“摸着石头过河”也好，还是“试错”也罢，都是一种客观历史背景下的必然选择。在我国实施改革开放初期，（1）由于经济基础极度薄弱，人民群众生活水平极度低下，使整个国家面临着巨大的生存和发展危机，迫使我们必须要实施改革；（2）面临文革结束后各项工作仍旧处于混沌状态，意识形态领域各种僵化思想仍旧具有相当的影响，再加之对外交流渠道相对封闭，国外既没有成功的经验可以借鉴，也没有一个直观的案例可以用来参考，使得改革本身对我们而言就变成了一项前所未有的复杂和创举性工程，究竟要往哪里改，从何处入手来改，怎么改，无论是当时的高层领导，还是整个社会都没有，也不可能有一个清晰的设计。因此，改革只能采用邓小平同志所讲的“走一步，看一步”，从解决各种现实面临的具体情况入手，从具体的问题入手、从利益关系相对简单的农村入手，通过自身不断的摸索、尝试、总结，一步步推进改革。30余年来，正是我们摸着农村家庭联产承包责任制、计划为主、商品为辅、有计划的商品经济、价格双轨制、社会主义市场经济等一个个“石头”，我们的改革才一步步走到今天，而也正是这些一个个改革长河中的“石头”，不断推动我国改革走向深化，推动中国创造了前所未有的发展速度，取得了举世瞩目的成就。

虽然不能以今天的标准来苛求先辈的工作，但是回过头去看也不得不承认，这种以“试错式改革”为主要特征的“摸着石头过河”改革路径，本身就是我们对改革认识不清的一种表现。如果说在很长一段时间，我们的改革都是在缺乏明确设计的前提下靠努力地摸一个个的“石头”的话，那么我们有必要从已经摸到的“石头”和在“摸石头”过程中积累的经验教训，来逐步明确“河的对岸”在哪里，“石头”与“过河”的关系是什么等一系列重大问题。早在2005年前后，我国社会上出现的一股“反思改革”思潮就表明，我们的改革陷入了一种“两难境地”：（1）靠“摸着石头过河”的局部渐进式改革难有更大的成效，而且实际改革成本的积累很高；（2）全方位、激进式的改革代价很昂贵，很难开展。清华大学课题组发布的2011年度“社会进步报告”更明确指出“要警惕石头磨上了瘾，连河也不想过了”[10]。2012年人民日报发表评论“宁要不完美的改革，不要不改革的危机”，深刻揭示和批判了当前我国改革过程中，将改革的“渐进”逐渐退化为“不进”，将“积极稳妥”往往变成了“稳妥”有余而“积极”不足[11]。为此，近年来我们逐步加强了对改革顶层设计的重视。在十八届三中全会更加明确提出要“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”。

“顶层设计”原本是网络工程学的概念，是指在建设一个大系统之前必须进行从“顶层开始，从上至下的设计”，以保证各个子系统之间的兼容、互通和联动[12]。就我国改革而言，顶层设计是指“要立足改革的现实，树立改革的理念，明确改革的方向，把握改革的重点，规划改革的进度，以保证各项改革工作能够‘按图施工’”[13]。因此，对于改革来讲，科学的顶层设计具有至关重要的导向作用。必须在改革实践中加以重视。

回到体育改革来看，经过30多年的“摸着石头过河”，体育改革也取得了许多长足的进步，但是不可否认，在一些迟迟不能推进的重要领域改革中，我们也同样存在着只顾“摸石头”，而忘记“过河”的倾向，典型的案例就是协会实体改革。早在1993年国家体委颁布的《深化体育改革的意见》中就明确提出要将“协会实体化”，当时由于考虑到要减小改革带来的冲击和震荡，避免影响奥运争光等目标，在1994年和1997年分两批对所有的项目协会改组为“项目管理中心”，希望通过项目管理中心与协会这样一种事业单位性质的“过渡”方式来分步推进，最终使协会都逐步走向社会实体组织。然而，在此后近20年的改革过程中，我们似乎遗忘了“项目管理中心”的“过渡”使命和性质，反而将其作为一种制度创新而固定下来，虽然进入21世纪以来我们也提出了要按照“独立社团法人”的改革要求，然而始终难有进展。再如足球职业化改革，如果说1992年红山口会议我们是将足球职业化改革作为我国体育市场化改革的“试验田”，也围绕职业化开展了足协实体化、组建了职业俱乐部、开展职业联赛等一系列改革，但是20多年来足球职业化改革始终未能摆脱政府办足球的固定模式，足协、联赛被项目管理中心把持控制，俱乐部被国有企业垄断。再如高度专业化的训练体制和人才培养模式，虽然提出了诸如体教结合，高校试办高水平运动队等措施，但是却仅仅将高校运动队作为解决专业队体制人才退役安置的附庸，而类似清华跳水队这样的办队模式却由于体制性障碍最终走向消亡。

因此，对于必须跨越改革深水区的中国体育事业发展而言，在经过30年改革积累的基础上，在经济社会整体改革目标已经明确的基础上，全面深化体育改革必须要把“顶层设计”与“摸着石头过河”两种改革路径结合起来，使两种路径在不同的层面各自发挥自身优势：（1）在战术层面，采用“摸着石头过河”的渐进式改革无疑是改革进程稳妥有序的保障；（2）在战略层面，科学的顶层设计不仅是保证改革朝着既定的目标有序推进的基础，更是统一改革认识，凝聚改革共识，形成改革合力的基础。

5 结 论

围绕十八届三中全会全面深化改革的战略部署，全面深化体育改革必须首先准确定位改革的目标方向，确立以体育市场化、社会化的改革总体方向，以体制改革和机制转换为核心，以发展方式转变为主线，建立政府、社会、市场三元主体和谐共生，3种管理体制和运行机制耦合协调，大众体育、学校体育、竞技体育、职业体育、体育产业多元形态齐头并进均衡协调，多元利益需求得到充分保障满足的体育事业发展道路和发展方向，最终实现体育改革的全面深化以及体育事业的科学可持续发展。在具体改革过程中，必须将科学的“顶层设计”与“摸着石头过河”两种路径结合起来，将推进政府体育管理职能转变作为改革的头等大事，规范政府职能范围和干预方式，积极培育和发展体育社会组织，切实推进全面深化改革以及转变体育事业发展方式的各项进程和措施。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2]胡科，金育强.试论体育举国体制改革[J].西安体育学院学报，2007（6）：18-22.

[3]卢元镇.从北京到伦敦：举国体制如何向前走[J].体育学刊，2012，19（6）：1-4.

[4]杨桦，孙淑惠，舒为平，等.坚持和进一步完善我国竞技体育举国体制的研究[J].北京体育大学学报，2004，27（5）：577-582.

[5]熊晓正.关于体育理论与实践几个问题所谓思考[J].体育文化导刊，2009（10）：9-14.

[6]秦椿林，张春萍，魏来，等.再论“举国体制”[J].北京体育大学学报，2005，28（4）：437-439.

[7]王名.中国民间组织30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[8]季浏.中国体育发展方式改革的原因探析与政策建议[J].成都体育学院学报，2013，39（1）：1-7.

[9]康晓光.依附式发展的第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[10]清华大学发布2011年度“社会进步研究报告”——须警惕“石头摸上了瘾，连河也不想过了”[N].中国青年报，2012-01-09.

[11]人民日报评论：宁要不完美的改革不要不改革的危机——人民观点·深化改革认识论之一[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-02/23/c_122741157.htm.

[12]吴敬琏.中国的发展方式转型与改革的顶层设计[J].北京师范大学学报：社会科学版，2012（5）：5-13.

[13]竹立家.改革需要什么样的顶层设计[J].人民论坛，2011（1）：32-33.

SeveralBasicIssuesinComprehensivelyDeepentheSportsReform

HE Qiang1，2，RAN Ting3
（1.Post-doctoral Station of Sports Science，Fujian Normal University，Fuzhou 350108，China；2.School of PE，Chongqing Normal Universi⁃ty，Chongqing 401331，China；3.Dept.of PE，Huaihua University，Huaihua 418008，China）

Using the method of literature and logical analysis，under the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China comprehensively deepen reform of the overall deployment，the authors analyzed comprehensively deepen the sports reform facing the reform direction and re⁃form key point and several basic problems such as breakthrough and reform path.The reform direction of confusion is the top issue facing the deepening the re⁃form of sports，comprehensively deepen the sports reform must follow the basic requirements of market economy reform，breakthrough rely on state（the gov⁃ernment）do sports mode of development，commercialization，socialization development path and development mode.Comprehensively deepen the sports re⁃form the key point lies in the transformation of the government management function，clearly define government responsibility main body role at the same time，the responsibility subject and separation of implementing the subject.Comprehensively deepen the reform of sports breach should be chosen in the as⁃pect of cultivating and developing the sports social organizations，to foster and improve the mature and perfect sports social organizations realize tube being separated，promote the development of socialization and marketization of sports.In the concrete implementation of the reform，should actively play a role of the guidance of the top-level design，there will be the top design and combine two kinds of path，is toward the established goals steadily push forward reform.

the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China；sports reform；government function；sports social or⁃ganization；reform path

G 80-05

A

1005-0000（2014）02-113-06

2014-01-01；

2014-03-01；录用日期：2014-03-02

教育部人文社会科学研究项目（项目编号：13YJC890018）

何 强（1979-），男，四川绵阳人，博士，副教授，研究方向为当代中国体育改革与发展。

1.福建师范大学体育学博士后科研流动站，福州福建350108；2.重庆师范大学体育学院，重庆401331；3.怀化学院大学体育教学部，湖南怀化418008。