人口老龄化背景下的城市社区养老服务体系建设研究

宋 豪

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

在人口老龄化、社会转型等新形势下，传统的家庭养老和机构养老远不能满足城市养老多样化的需求。十八届三中全会提出“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业;放开育幼养老服务业领域外资准入限制”。提出要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。

一、人口老龄化背景下的城市社区养老服务体系的现状及特征分析

人口老龄化早已成为国际社会面临的一重大挑战，中国社会科学院《社会蓝皮书:2014年中国社会形势分析与预测》指出中国人口结构转型加速，2012年，65岁及以上老年人口占总人口的比重达到9.4%的新高峰，老年抚养比已达到12.7%，老年人口平均每年以3%的速度增长。我国早在1999年就步入人口老龄化社会行列，且人口老龄化趋势不断升级加速，表现为老年人口基数大、增长速度快，高龄化、空巢化趋势明显，失能、半失能老人比例提高等特点，人口老龄化与传统的养老体制、养老模式之间矛盾日益突出。

中国式的养老主要包括养儿防老(子女赡养)、储蓄养老、社会养老保险养老、商业保险养老、理财养老、养老院等机构养老、以房养老等。社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三部分组成。随着老龄化等新特点的出现，一是传统养儿防老、子女赡养的日夜照料在计划生育的基本国策下已经变得越来越不切实际;二是经济社会的加速转型、家庭结构小型化等日益普遍，中青年为主的家庭骨干工作压力大、生活节奏快，难以亲自承担老年人的日常生活，传统家庭养老模式受到挑战;三是敬老院、养老院等公办养老机构一床难求，民办的又太贵，机构养老覆盖面较低。缺乏中端型的养老机构。社区养老能满足年轻人虽不能亲身照顾但却能天天嘘寒问暖的“孝”意。

社区养老起步于上世纪80年代，发达国家老年人享受社区养老服务的居家养老占95%左右，在我国仅大中城市发展较好。社区养老，是指政府、非政府组织以及其他机构，在老年人所属的社区建立养老服务中心，采取家庭养老为主、社区机构养老为辅，上门服务为主、托老所服务为辅的方式，为老年人提供家政服务和医疗卫生服务的养老模式;是一种照料式的养老服务。社区养老是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老两大功能。社区养老是针对我国社会转型升级老龄化问题的出现而提出的一种新型养老模式，有效结合了家庭养老和机构养老的优点，一是保持传统家庭养老优势，满足老年人的亲缘、地缘心态，在心理上更容易被老年人接受;二是保持了机构养老的互助性和人情味，老年人在一起可以交流谈心，共享晚年;三是整合社区资源、挖掘社区发展潜力，为当地下岗待业人员重新找到就业岗位，实现社区居民养老和就业的双赢。[1]但目前城市社区养老还存在较多问题，需从政府、市场和社会角度出发完善城市社区养老服务体系。

二、城市社区养老服务体系存在的五个主要问题

目前，我国社区养老服务正处于发展阶段，社区养老总体水平还是较低，发展不平衡，难以满足老年人的多层次需求。主要表现在:

1.社区养老服务供需矛盾突出。一是居民的收入不断提升与社区养老服务的服务项目和服务质量较为落后之间的矛盾凸显，仅靠政府福利性的单一模式无法满足养老需求，可持续发展能力偏低;二是过多的重视物质上的照顾，忽视老年人精神上的需求，交流、娱乐和参与社会的需求常常被忽视;三是服务对象过多关注孤寡、高龄、经济困难的老人，从而忽视了对普遍老人的照顾;四是养老医疗事业被忽视或不健全，疾病和衰老总是相生相伴，老年事业不仅单纯的关注养老还要注重老年医疗的问题，但是医疗康复治疗、护理等医疗设施在社区养老中并不完备，专业医疗人员缺少，无法满足老年人的需求。

2.社区养老服务产业化、市场化程度偏低。社区养老服务的产业化是指工作从行政性经营到市场化经营、从事业化管理到企业管理、从非经济实体到经济实体、从财政维持到自负盈亏的过程。[2]目前来看产业程度较低，经营及管理方式的市场成分都少。社会资源、民间资本、民间志愿性团体缺少发展的空间，难以通过持续的活动建立规范、信任的网络，产业化、市场化的社区老年服务业亟待改变过去自上而下、政府主导、社会为辅的社区养老模式。

3.社区养老服务专业人才缺乏。专业的人才是社区养老服务业良好发展的根本因素，我国还未建立成熟的养老技能培训机构和认证机构，严重制约了养老服务业专业人才市场的发展。养老需求越来越重视精神、心理方面的专业照顾，但是这方面的专业人才却严重缺乏;社区养老服务的人员多是社区干部、下岗职工、低龄老年人外来务工人员和志愿者，专业护理服务人员较少。

4.社区养老服务主体缺失。尊老、敬老、养老是中华民族的传统美德，社区养老应吸引和鼓励社会力量广泛参与到养老服务中，实现全民敬老和尊老，志愿者群体是目前的主要参与力量，尤大学生志愿者居多，事业单位、社会团体、其他企业的参与度相对偏低。对于理性经济人来说，盲目参与是不合理的，过去福利性和非营利性的模式应该被打破，建立一定的激励制度，提高服务效益和调动全社会的积极力量，共同打造幸福晚年事业。

5.社区养老服务缺乏完善的政策法规保障。一方面传统的养老保障制度建立在道德约束基础之上，现代养老仅靠道德约束的家庭养老早已过时和不灵验;另一方面关于社区养老服务的法律仅在《民法通则》、《老年人权益保障法》、《保险法》、《继承法》和《婚姻法》等法律中有所散见，缺乏对老年人的专门法律规范;尽管颁布了《中国老龄事业发展“十一五”规划》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国老龄事业发展“十二五”规划》《社会养老服务体系建设规划(2011—2O15年)》《关于加快发展养老服务业的若干意见》等一系列文件，但是疏于政绩考核指标的规定，地方政府并未全面落地执行。还未很好建立公益性服务和市场化运作相结合的模式，对老年事业的服务收费和质量认定还缺乏统一标准。地区之间、城市之间的社区养老水平差距较大。

三、从三大主体出发建立和完善城市社区养老服务体系的多项举措

建立和完善多层次、多形式的社区养老服务体系，从政府、社会和市场三大主体出发，利用政府引导建立“老有所依”，社会满足物质养老、精神养老、医疗养老，市场承接实现社区养老的产业化和现代化。

图1 多层次、多形式的城市社区养老服务体系

(一)政府引导实现“老有所依”

政府是社区养老服务工作的规划者、调节者、监督者和支持者，社区养老服务工作的顺利开展离不开政府的长期指导和调控，引导完善“老有所依”的服务体系。一是社区养老服务的健康发展离不开法律法规的约束，应尽快建立适合国情的《社区养老法》，各地区因地制宜遵照执行、在一定情况下变通执行。二是政府应该对建立社区养老服务体系的小区给予水、电、气和物业管理费等优惠，对准备建立社区养老机构的开发商给予土地、税收等优惠。三是完善养老服务行业的准入、监管、退出机制，鼓励中高级专业人才参与老年事业，将养老服务业作为行业来打造，对服务人员要求持证上岗、加强培训，规范员工的政治素质、道德和业务水平。四是鼓励民营资本参与社区养老服务机构、设施的建设和运营，根据投资额、机构规模、服务内容和标准给予服务主体建设补贴和运营补贴。五是对养老服务体系开展考核评定，由社区老年人和专业人员给出评价，对考核优秀的人员颁发证书和职称评定，给予工资和职位的上升空间激励。[3]六是将养老设施归入社区规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点。不做表面功夫、不拘泥于形式，不能将老年活动中心沦为年轻人玩乐的场所，真正将养老设施用活。

(二)社会满足完善“3M”多样化社区养老服务模式

一些老年学家提出了3M理论，即任何老年人都会有物质(Money)、精神(Mental或Mind)和医疗(Medicare)三类共同需求。应该完善心理问题的调解、政策信息的咨询、社会新闻的普及、兴趣爱好的培养等重要内容满足老年需求。

1.物质养老。①“老有所居”的居家养老还是大部分老年人的心声，仍是社区养老模式的主要形式，城市社区养老结合社区服务设施建设，增加养老设施网点，增强社区养老服务能力，打造居家养老服务平台。一是社区服务人员上门服务，尤其针对生活不能完全自理和半自理的老人，提供如买菜、做饭或送餐、购物、清扫、洗衣、理发、洗澡、陪伴聊天、专业护理、家电维修等日间服务;二是集中统一的管理服务，对高龄老人、孤独老人、空巢老人、残疾老人等集中管理，统一在社区养老服务中心为其提供日托服务，如就餐、洗浴、生活陪伴、心理辅导、功能训练等。②“老有所保”，一是完善城镇离退休老人基本养老金的“保值增值”机制，根据物价和地区经济发展水平设立老年人养老金标准和退休金标准，不搞一刀切;二是成立相对独立的养老金经办和管理机构，统一征收、给付、营运和管理养老金，探索用风险较低的发国债形式建立养老保险基金，并承诺全额按期支付。③“老有所安”，针对60、70、80岁低收入老人分级建立高龄补贴制度;对生活困难的老年人建立老年服务补贴制度，对社区养老提供财政资金支持;对失能半失能、经济困难的老年人按失能程度给予护理补贴。

2.精神养老。老年人往往心理上会出现孤独症状，必须从精神上给予照顾。①“老有所助”，学习德国和瑞士等地区的“互助式”养老模式，让年轻人来照顾老人。在物价上涨的趋势下，可以鼓励老年人将房屋低价或者免费出租给进城工作的年轻人或者大学生，特别是孤寡老人或者子女在外地就业长期不在家的老人，这样年轻人可以学习尊老的品德教育、学习如何与老年人相处，还可以满足老年人爱子之切。但是年轻人必须承担照顾老人的义务，在一定时期由专人向老年人回访调查，老年人满意的情况下继续合住，不满意时考虑换入住者。②“老有所乐”，社区专门提供老年活动中心、组建老年文艺组合，提供读书、看报、看电视和健身的场所(老年人专用健身器材);除了棋牌等简单游戏外，逐步开展人文艺术、花鸟虫鱼、历史人物、时事政治经济交流，提高老年人的自我娱乐技能。③“老有所学”，开办老年学校、老年图书馆、老年交流馆等，利用网络、电视、广播、函授等多种方式，也可集中授课开办老年电脑班、音乐班、舞蹈班、书画班、棋牌班、摄影班等，以满足老年人求知需求。④“老有所为”，退休老年人可以开展为年轻人开展专题讲座，将生活的经历和人生所思所感与中青年人分享，帮助中青年人走出人生旅途的困境。⑤“老有所伴”，专人负责“老年红娘”，为丧偶、鳏寡孤独、离异的老年人寻找老年生活伴侣，让其老来得伴，互相关心、互相照顾、互相陪伴，共度晚年。

3.医疗养老。老年往往病魔缠身，晚年的生活必然会与病魔相伴。老龄化催生了养老需求的不断增加，而医疗则是养老的核心。实现“老有所医”，一是利用好社区的优势与资源，建立社区医院、社区医疗所，开设老年门诊、家庭病床、保健中心、综合咨询中心，并配备专业的人员医护人员，逐步就近解决老年人的基本健康问题;社区要学会运用网络技术，通过建立每一位老年人的健康信息档案，定期为老年人进行健康体检，方便老年人及时就医和转移治疗，减少重复检查;确立社区家庭医生制，随时定期约诊、回访追踪所服务对象的情况，以便及时开诊治疗;跟医保定点的社区医疗机构签约，由医疗机构到家里边提供护理保险服务。二是社区应定期举办健康知识、医疗保健知识讲座，倡导健康、文明、科学、安全的生活方式，降低老年人常见疾病的发病率和伤残率。三是针对身患残疾、缺乏生活自理能力、需要长期照顾却又无人照顾的老年人，可专门请医生、护士、康复师或家庭护理员等直接到老人家中提供换药、注射、输液、按摩、理疗、针灸等多项服务。有条件的社区可以将老人接入社区进行统一照看，提供用药、营养、康复训练等方面的照顾;组织志愿者等举办娱乐活动，娱乐患病老人的业余生活，提振治疗信心、尽快康复。

(三)市场承接成就“老有所养”的现代社区服务业

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，遵循“谁投资谁受益”的原则，建立产业化、规模化、现代化的全国和地方社区养老服务组织体系，实现“老有所养”。探索多元化的投资方式和多渠道的投资主体，鼓励NGO、民营企业、社会志愿者参与社区养老服务，鼓励非政府组织和社会民营资本以独资、合资、参股、租赁等方式参与发展社区老年服务业，提供不同类型、不同层次、不同内容的服务，不断壮大养老服务业实现现代化和规模化。一是从沿海等发达省份试点入手，在社区老年家庭、老年活动中心等为老人配备高科技、老年专用的医疗器械、运动器材等，为老年人配备红外、体感等现代化报警装置，一旦出现不良反应立即向社区医院传播讯号，便于及时开展救援活动。二是有条件的社区可以根据老年人的不同情况和不同需要，以上门或者集中托管的形式，为老年人提供最直接的帮助和最便捷的低偿、有偿的服务。

社会各界必须继承和发扬“百善孝为先”的中华民族传统美德，为社区养老奉献自己的一份力量和爱心，共同努力让老年人的最后时光得到温馨而美好的终极关怀。

[1]郑惠强.大力完善社区养老服务体系[J].群言，2012(5).

[2]曾昱.社区养老服务－－中国城市养老服务保障的新选择[J].天府新论，2006(4).

[3]娄金霞.城市社区养老服务模式的研究[J].生产力研究，2013(3).