减刑假释制度中的检察权重构

■吴月红

一、减刑假释制度中的检察权配置

减刑，有的国家称为部分“赦免”，有的国家称为“善时制”，指根据罪犯服刑期间的良好表现而对其减轻或者缩短刑罚的一种刑罚执行制度。广义的减刑制度包括死缓的减刑、附加刑的减刑、特赦和《中华人民共和国刑法》第78 条规定的减刑。[1](P604)狭义的减刑限于《刑法》第78 条规定的情形，是对判处管制、拘役、有期徒刑或无期徒刑的犯罪分子，适当减轻其原判刑罚的制度。[2](P382)假释，又称假释放、假出狱，指国家授权有关机关和组织，对符合法定条件的，正在监狱或其他场所被关押的罪犯，经法定程序审查或审理后，将其附条件地提前释放的刑罚执行制度。

目前，刑法理论关于减刑、假释制度的本质有“奖励说”、“权利说”两种观点。“奖励说”认为:减刑、假释是国家对服刑人的奖赏，如果罪犯在刑罚执行期间能够持续保持较好的行为，则由国家缩短其刑罚期限，使罪犯在刑期届满之前通过减刑提前获得释放，以此作为奖励。[3](P147)“权利说”认为，减刑、假释是罪犯努力表现而得到的肯定，其基础是罪犯的权利。①笔者倾向“奖励说”。从刑罚执行功能角度来看，“奖励说”具有改造学上的合目的性:它是设立减刑、假释制度的目的性揭示;它可以鼓励罪犯保持良好的行为，有利于维持监管秩序和监狱的安全;它有利于罪犯养成良好行为习惯，奠定回归社会的行为学基础。

审判权、检察权、司法行政权在减刑、假释制度中的配置是明确各主体在减刑、假释活动中的职权和职责。法定权力配置的基本框架为:司法行政机关行使提请权，人民法院行使裁判权，检察机关行使监督权，但在立法和司法规定中检察权的规定比较模糊，缺乏可操作性。[4]我国宪法规定检察机关为专门法律监督机关，享有专属检察权。《人民检察院组织法》、《监狱法》、《刑事诉讼法》和《刑法》都规定了检察机关对相关部门办理的减刑、假释案件有权实行检察监督，但较笼统，欠缺操作性。如《监狱法》第30 条规定:“减刑、假释裁定的副本应当抄送人民检察院。”该规定赋予检察机关事后监督权，但对于司法行政机关的提请权和审判机关的裁判权的法律监督则缺乏明确规定，只能依上位法进行法律推理。《刑事诉讼法》第262 条规定:“监狱提出减刑、假释书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。”该规定赋予检察机关在提请办理减刑、假释案件过程中具有同步监督权。相比《刑事诉讼法》的规定，《监狱法》的规定存在明显的法律漏洞。不仅如此，《刑事诉讼法》既没有明确规定司法行政机关和裁判机关“抄送”行为的法律效果和程序意义，也没有明确规定检察机关在收到司法行政机关或裁判机关的“抄送”文件后的法律责任和程序要求，留下了操作层面的法律漏洞。由于“抄送”行为缺乏明确的法律意义和程序约束力，在司法实务中，检察机关的组织建设、人员配备和办案要求都明显弱化。

二、检察权在减刑假释制度中的功能

法律监督机关是宪法对检察院的职责定位，但检察理论中长期存在检察权与法律监督权之争。陈卫东认为:检察权本质上主要表现为公诉，以公诉权为主要内容的检察权在本质属性上和终极意义上应属于行政权。检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是程序性的诉讼权利，与法律监督机关、法律监督权并无必然联系。”[5]张智辉则认为:“公诉权只是法律监督权的一部分，而不是法律监督权的全部内涵。”[6](P89)我们认为，各种类型的检察权在不同范围、不同程度都以不同的形式具有法律监督的性质，减刑、假释制度中的检察权本质上是法律监督权。

国家设置检察权的目的在于充分发挥检察机关的法律监督功能。检察权的一般功能为:(1)平衡利益冲突。这一功能是检察权的内在本质。检察机关代表国家行使检察权，平衡不同利益之间的关系，维护公平正义。(2)修复受损秩序。这是检察权的直接目的。随着社会的发展，很多遭受犯罪行为严重侵害的人身权与财产权，单凭“不告不理”原则无法修复，检察权中对刑事案件提起公诉、对减刑、假释案件进行同步检察监督便弥补了这一缺憾。(3)健全权力运行机制。国家设置检察权的重要目标之一是规范公权力的运行，实现检察权、行政权和审判权之间的有效制衡和协调。(4)创新制度安排。检察制度的产生是制度体系进化的典型形态，是弥补已有制度缺失的必然结果。检察制度旨在限制公权力行使的恣意与私人行为的妄为，这是对权力(利)体系的优化重整。(5)实现公平正义。这是检察制度设置的终极目标。检察权的产生源于社会公平正义的需要，犯罪行为的恣意、行政权和司法裁判权运行中的失范导致社会正义受到侵蚀，检察权的出现起到了有效抑制社会正义偏失的功效。检察权作为对既定行政、司法等权利运行秩序的引导、控制与规范，旨在实现其权力之间的衡平制约，确保对社会公平正义的有效维护。[7](P192 -194)

由于减刑、假释制度在权力配置上分属不同司法机关，且法定条件偏向罪犯的主观方面，裁量空间大，如认定和裁判不客观，就会导致不公平，影响其他罪犯的改造，也易生司法腐败。故强化减刑、假释制度中检查监管的法律监督功能，既是裁量权法律治理的内在要求，也是防治司法腐败的迫切需要。2005 年至2014 年，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院先后多次制定相关政策、做出司法解释，强化检察机关的法律监督职能，细化法律监督程序，目的在于完善减刑、假释制度，防止司法腐败，维护社会公平正义。

三、检察权在减刑假释制度中的重构

(一)立法上的重构

检察权在减刑、假释制度中重构的根本出路在于相关法律中明确规定检察机关的权力和职责，尤其是必须明确规定检察机关的程序性权力和职责，使之具有可操作性。在现行法存在法律漏洞的背景下，宜以宽严相济刑事政策为指导，通过政法委的刑事政策、审判机关与检察机关的司法解释和司法行政机关的行政解释进一步明确检察机关在减刑、假释制度中的权力和职责，消除法律规范间的冲突。[8]尽管宪法和相关法律都赋予了检察机关对减刑、假释案件的检察监督权，但由于法律规定存在漏洞，且在司法实务中存在不公开、不透明、不规范、有违公平正义的减刑、假释现象。基于减刑、假释制度的重要性，有必要制定专门的《减刑法》和《假释法》。[9]其立法的基本原则宜为:树立矫正为本的刑罚执行原则;建立全面审查和区别对待原则;依法审理和接受监督的原则。全国人大常委会可在试点经验总结的基础上，将《减刑法》和《假释法》列入立法规划，适时出台特点突出、标准统一、程序明确、制度科学、体系完备的专门法律，真正实现减刑、假释有法可依，并为执法必严、违法必究奠定基础。

当前检察权立法重构的重点制度有三:一是，在减刑法和假释法中全面规定减刑、假释案件同步检察监督程序，提高检察机关在减刑、假释案件中同步监督的法律位阶，并消除法律规范间的冲突;二是，准确把握减刑、假释宽严相济的具体情形，针对不同主体(未成年罪犯、老、残、病犯、女犯)、不同犯罪情节设定精确的减刑、假释标准;三是，对特殊情形进行特殊规定(如拒不交代真实身份、被撤销假释的、服刑期间又犯新罪或发现漏罪的等等)。[10]构建符合刑罚执行规律和我国国情的减刑、假释程序是实现减刑、假释案件审理公开、公平、公正的基础，其中，权力配置、参与及运行是程序的关键。

检察权立法重构的核心应该是构建多主体参与检察启动权，启动检察工作的相应程序。应从以下方面着手:(1)人民法院行使裁判权。有学者主张裁判权归属于司法行政机关(通常是减刑、假释委员会)。②我们认为，司法行政机关有其合理性，也不反对我国经过一段时间的发展后设立减刑、假释委员会，但目前宜由人民法院行使裁判权。[11]当前的任务是完善减刑、假释开庭审理制度。英国、美国、俄罗斯等国的减刑假释法一般都规定减刑、假释的决定程序可采听证、审理二种方式，使用这两种方式更能达到公平正义的要求。③在我国，可以根据刑事诉讼法中开庭审理程序对减刑、假释案件进行审理。对减刑案件，区分“应当”和“可以”的情形，分别规定哪些情形“应当”和“可以”开庭审理;对假释案件，规定“应当”开庭审理。[9](2)司法行政机关行使提请权。现行法规定，减刑、假释提请权由刑罚执行机关行使，包括监狱、负责监管的看守所，负责考察的公安等司法行政机关履行。有学者主张由检察机关行使提请权，也有学者主张赋予罪犯提请权。[9]我们认为，我国仍应坚持由刑罚执行机关行使提请权，但在罪犯认为其应被提请减刑、假释，而刑罚执行机关未予提请时，应赋予罪犯相应的救济权利。(3)检察机关行使监督权。检察机关是我国宪法规定的履行法律监督职能的专门机关，有权代表国家行使法律监督权。(4)罪犯、被害人行使适度参与权。由于罪犯多为异地关押，监狱的封闭性，以及罪犯和被害人利益的对立性，要求每个案件都能参与是不可能的。为了促进各项权能的有效运行，一方面要建立和完善相关配套机制，如职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行备案审查制度、减刑撤销制度和纠错机制;另一方面还要做好减刑、假释制度与其他制度衔接工作，如减刑、假释制度与刑事再审程序、财产刑执行和附带民事赔偿履行的衔接，使检察机关加入上述程序中，通过法定程序保障检察权的履行，从而使减刑、假释工作更公平公正。

(二)司法上的重构

检察权司法上重构的核心是强化同步检察监督。虽然现行法规定了事前检察、同步检察、事后检察三种检察监督方式，但事前检察、事后检察都不能很好实现立法目的，因此，需要进一步强化同步检察的功能，完善其程序约束功能。我们将其归纳为“五二二”程序约束流程:分解全程同步检察监督的五个环节;设定全程动态同步检察监督和专项案件同步检察监督两种类型;运用两个监督纠错手段。

1.全程同步检察监督程序的五个环节

一是展开事前同步检察监督。将事前同步检察监督工作与日常的监所检察相结合。[7]一方面，对罪犯的计分考核不定时地进行检察监督，对罪犯的劳动产量日记进行不定时的查阅，特别是针对计分高、超产并给予加高分的罪犯要不定时严格检察，还要针对班组长等高计分岗位的罪犯进行逐一、彻底清查，以防走关系、造假。另一方面，对相关部门给予罪犯的行政奖励要进行检察监督，将两次及以上获得行政奖励或者间隔期较短的罪犯进行重点检察监督。此外，对罪犯立功或者重大立功的情形应加强检察监督工作，重点检察监督相关机关提交的罪犯立功或者重大立功情形是否属实，立功是否在法定期间以及是否符合法定的条件和程序。

二是开展分监区、监区、监狱三级呈报检察监督工作。具体的工作流程为:对分监区启动减刑、假释案件程序;监区长办公会对减刑假、释案件的材料进行审核;狱政管理部门进行审;监狱提请减刑、假释评审委员会评审并公示;监狱长办公会决定等监狱呈报的五个环节进行全程同步检察监督。检察机关应对监狱提请减刑、假释的罪犯是否符合法定条件，提请程序是否合法进行重点同步检察监督。监所检察人员应当核实列席监区长办公会、监狱提请减刑假释评审委员、监狱长办公会针对所提出的检察监督纠正意见是否已经被采纳。

三是开展卷宗检察监督工作。检察人员应对拟提请减刑、假释案件的所有卷宗材料逐个阅卷审查。重点审查提请条件，建议减刑幅度是否合理以及刑罚执行部门的审核意见。审查卷宗时还要做到:重点审查职务犯罪案件提请的材料和其他需要重点监督的罪犯;审查并去相关部门核实提请减刑、假释罪犯的计分考核成绩的真实性;审查提请减刑幅度与减刑、假释起始时间、间隔时间是否符合法律规定。

四是完善开庭审理检察监督工作。2012 年最高院发布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》和2014 年6 月1 日施行的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》规定了可以书面审理的情形和应当开庭审理的情形。但在实践中，法院办理减刑、假释案件时大多是每次集中开庭审理多个案件，而由于每次开庭审理的时间有限，导致法院审理减刑、假释案件时大多是通过简单的、程式化的审理方式进行审理。虽然检察机关也会派员出庭，对案件发表意见，对整个庭审过程进行检察监督，但检察机关提出的异议对法院裁定的影响不大。2014 年6 月1 日施行的《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》为防止开庭审理流于形式赋予了检察机关出庭监督权，但对检察机关不出庭并无责任规定，从而使开庭审理的检察监督工作难以落实，对此，相关法律必须作出明确规定。

五是开展裁定后的审查监督工作。(1)人民法院作出裁定后，检察机关应当对法院是否将裁定书送达罪犯、执行机关、同级人民检察院或者承担派驻检察任务的检察院进行同步检察监督。(2)检察机关应当对收到的裁定书及时进行审查并认真核实所提检察意见是否被采纳。(3)检察机关若认为裁定不当，应在收到裁定书副本二十日内，由同级人民检察院向人民法院提出书面纠正意见，并监督人民法院在收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理。(4)在监狱执行裁定过程中，应对频繁“调监”，尤其是频繁的“单独调监”加强检察监督。

2.设定全程动态同步检察监督和专项案件同步检察监督两种类型

全程动态同步检察监督应按照以下程序进行。首先，建立减刑、假释综合信息管理系统，及时更新罪犯刑罚变更执行情况，动态跟踪减刑、假释后罪犯的改造表现。其次，建立重点罪犯档案，一人一档，逐案审查，实时更新，定期评估审核。最后，建立与监所检察部门的联系机制，定期跟踪了解减刑、假释罪犯的情况。一旦发现问题，及时变更执行。

专项案件同步检察监督应按照以下程序进行。首先，结合日常的监所检察工作，开展安全监管、超时劳动等专项检察活动。其次，结合阅卷中发现的问题，有针对性地开展计分考核、勤杂事务犯使用、罪犯成绩排行榜、罪犯违纪处罚等专项检察活动。最后，针对假释的监外执行情况，开展假释专项检察活动。

3.运用检察建议及纠正违法通知书两个监督纠错手段

发现刑罚变更执行中的违法行为应及时发出纠正违法通知书，发现可能导致执法不公和重大事故等苗头性、倾向性问题时，应及时提出检察建议，并及时跟踪被监督单位的落实整改情况，以保障检察监督达到应有的效果。

(三)配套制度的重构

毋庸讳言，我国减刑、假释制度的完善是一个系统性工程，它需要一系列具体制度的配套和联动。司法实践中，减刑、假释制度不可避免地与相关制度相互配合，相互作用，就必须重构相关配套机制。

一是建立职务犯罪罪犯减刑、假释备案审查制度。根据中央政法委的意见精神，及时制定备案审查办法，对原厅局级以上职务犯罪罪犯减刑、假释案件，在规定时间内层报最高人民检察备案审查;对原县处级职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行案件，在规定时间内报省级检察院备案审查。

二是建立减刑撤销制度。对服刑人员减刑后表现不好，出现违法违纪行为，可以将减刑予以撤销。撤销制度既可以督促罪犯真诚悔罪，降低再犯罪率，还可以间接促成减刑纠错机制的形成，弥补减刑程序的缺陷，避免将不适合减刑的罪犯予以减刑而造成的不良影响。国外已有减刑撤销制度的司法实践。美国一些州及联邦法规定，如果囚犯有伤害、脱逃及其他显著或者重大违纪违规行为，可以取消其因善行而减刑的待遇，惩戒委员会可以建议不给予犯人减刑或者撤销减刑的决定。[12](P237)意大利监狱法规定，如果在减刑后的刑罚执行过程中，服刑人犯非过失性重罪，则应当撤销减刑。在法国，罪犯在减刑后的服刑过程中，如果表现不好，对其给予的减刑可以在当年内全部或者部分撤销;如果超过当年期限没有撤销，那么该在押罪犯最终获得所给予的减刑。[12](P238)各国的立法例有关减刑的裁决不仅要求罪犯在服刑改造过程中遵守监规监纪，而且还对罪犯在减刑后的某段时间内无违法违纪行为，或不犯新罪，只有达到上述条件的减刑裁定才算执行完毕。我国经常发生罪犯在减刑裁定送达后故意严重违反监规的情况，而现行法只规定扣分、警告、记过、禁闭等行政处罚措施。若设置减刑撤销制度，此种状况可以改变。

三是建立多元纠错机制。多元纠错机制可以从两个方面着手。一方面修改《监狱法》，赋予检察机关对法院不当裁定的抗诉权。1994年的《监狱法》赋予了检察机关抗诉权，但新《监狱法》却取消了检察机关的抗诉权。鉴于检察机关对人民法院的裁定提出书面纠正意见这一方式法律约束力弱的缺陷，赋予检察机关抗诉权就有必要。另一方面在现行法条件下，建立检察机关书面意见不被采纳的通报制度。此制度有利于增强检察机关书面意见的法律效力。[13]

总之，减刑、假释制度作为刑罚执行制度，对于鼓励罪犯积极改造，真诚悔罪自新、促进罪犯再社会化、节约行刑成本以及维护监管秩序、构建和谐社会具有不可替代的重要意义。由于现行减刑、假释制度漏洞较多，程序不完善，配套制度缺乏，故有制度改革的必要。从长远看，应将减刑、假释制度改革纳入司法改革整体规划，但在减刑、假释制度改革之前，应从权力配置、程序完善和具体制度设置等方面加强检察机关的法律监督职能。

注释:

①参见朱伟临：《论我国罪犯减刑假释制度的变革——关于建立“预定假释制”的构想》，载《中国监狱学刊》1993年第3期。他认为:自由刑应以矫正、教育罪犯为根本，减刑假释作为对确已悔改并且不致再危害社会的罪犯适用的措施，显然不应是奖励而应当是权利。

②参见陈永生:《中国减刑、假释程序之检讨》，载《法商研究》，2007年第2期。

③如俄罗斯的减刑、假释程序的决定程序采用的都是开庭审理的方式。在审理减刑、假释案件时，法院应当通知刑罚执行机关的代表，检察长出席法庭。参见黄道秀:《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》，北京大学出版社2009年版，第169页。

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[11]张建新.减刑假释制度亟待完善[N].河南日报，2014-03 -09 .

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