小额贷款公司监管制度及其完善

■姜红仁

一、小额贷款的起源及其发展

据学者研究，西方小额贷款最早出现于爱尔兰，距今已经有两百多年的历史，其贷款对象主要是那些没有其他家庭财产可供抵押的农户。[1]美国的小额贷款历史起源于19世纪60年代一个名叫阿马迪·贾尼尼的商人，他在从事农产品收购活动时发现，这些农民因没有财产可供抵押就借不到钱，为了买种子、农具只得去借高利贷。由于农业是弱质产业，遇到天灾更使农民无钱还贷，于是贾尼尼先给他们融资，然后再与这些农民签订农产品收购合同。如此一来，不但使这些农民受益，而且推动了美国农业经济的发展，伴随着越来越多的人的需求，社会上出现了专门的机构——小额贷款公司。机构的增多、需求的扩大，给政府提出了管理上的挑战，于是一系列的法律相继出台，如1916年颁布的《统一小额信贷法》、1923年颁布的《农业信贷法》等。

小额信贷在亚洲国家经济发展中扮演重要角色，是二战以后的事情。为了给本国的低收入阶层尤其是那些无家庭财产抵押的贫困农民提供资金支持，一些发展中国家积极尝试，但因种种原因，效果并不理想。直到20世纪70年代中期，一些国家在反思自己历史、文化以及法律政策的基础上，慢慢走出了一条“具有本国特色”的小额贷款的道路。如著名的孟加拉“乡村银行”、印尼的农村信贷部等。[2]

我国小额贷款始于新中国成立初期，土地改革使广大农民分得了土地，但大多数农民资金匮乏，针对这种情况，国家倡导在广大农村成立农村信用合作社，为农民提供小额贷款。随着农业集体化和人民公社化的兴起，小额信贷失去了其赖以生存的土壤，逐渐退出了农村市场。但伴随着改革开放的进行，为帮助落后地区脱贫，在1986年，人民银行设立了扶贫专项贷款;2001年，人民银行会同财政部、国务院扶贫开发领导办公室、中国农业银行等部门制定了《扶贫贴息贷款管理实施办法》，扶贫贴息贷款全部由农业银行负责发放与管理。2005年，中国人民银行在内蒙古、山西、陕西、贵州、四川五省，开始了小额贷款公司的试点工作，取得了可喜的成绩。[3]而伴随着2008年《关于小额贷款公司试点的指导意见》的出台，小额贷款公司在各地的设立进入了一次新的高峰。

二、我国小额贷款公司监管现状及存在的问题

为了规范小额贷款公司的行为，我国从中央到地方、从政策到法律、从限制到鼓励等方面进行了一系列的探索。

(一)小额贷款公司监管的制度

1.已有法律的适用。我国《公司法》认定的公司类型包括有限责任公司和股份有限公司，而我国的小额贷款公司也是以有限责任公司或者股份有限公司的形式存在，作为一种民事主体，在其设立、经营、终止、解散以及清算的过程中，《公司法》的内容及要求是其必须遵守的;而对于自己的财产取得、处分，我国的《物权法》、《担保法》等法律有明确的规定，同样适用于小额贷款公司。

2.国家政策的出台。2006年12月，中国人民银行出版《小额贷款公司指导手册》，为小额贷款公司制度的实施提供了一个宏观的政策性指导;2008年银监会和中国人民银行联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，则对小额贷款公司从定性到设立、运营、监管等方面做出了比较全面的、详细的规定。为了配合该政策的落实以及走得更远，银监会还发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，为小额贷款公司向金融机构发展进而转变为村镇银行提供了法律上的依据。[4]

3.地方法律制度的配合。随着小额贷款公司在全国各地如雨后春笋般的设立、运营，各个地方政府也制订了各种各样的制度措施，如《重庆市小额贷款公司试点管理暂行办法》、《天津市小额贷款公司试点暂行管理办法》等规定。而随着小额贷款公司的发展进入稳定期，运营模式固化，其发展出现了许多共性的问题，如融资难、税负重、转制难;其管理也出现了一些共性的问题，如监管内容不明、监管措施混乱等。于是各地政府结合小额贷款公司发展的具体情况出台了更加具体的规定。(1)小额贷款公司融资监管方面。如《重庆市小额贷款公司融资监管暂行办法》、《浙江省小额贷款公司融资监管暂行办法》等，从融资规划和融资额度方面进行规制。(2)小额贷款公司设立分支机构方面。如杭州市《辽宁省小额贷款公司分支机构设立暂时管理办法》。2012年山东省出台新规允许小额贷款公司开设分支机构，但一家小额贷款公司分支机构的设立最多不超过3家。(3)小额贷款公司接入人民银行征信系统管理方面。如《浙江省小额贷款公司接入人民银行征信系统管理办法》、《江苏省小额贷款公司接入征信系统管理暂行办法》等。

虽然我国有一系列规范小额贷款公司的法律法规及政策措施，但是不可否认，这方面的问题仍然很多，诸如法律之间存在冲突，导致监管工作无法开展;法律朝令夕改，小额贷款公司缺乏稳定的外部环境;法律内容不合理，阻碍小额贷款公司的良性发展;法律盲点较多，不能实现对小额贷款公司的有效监管。[5]甚至有学者尖锐地指出:“有关小额贷款公司的法律性质、市场准入、监管机关、业务规则和监管措施等监管所必须明确的问题，现有规则几乎空白。”[6]

(二)小额贷款公司监管的主体

银监发〔2008〕23号《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)规定我国小额贷款公司监管的主体主要涉及国家银监会及其派出机构;中国人民银行及其分支机构;各省级地方人民政府有关主管部门，诸如金融办、工商局、公安局等。而对于各机构的监管职责，《指导意见》做出了原则性规定:首先，中国人民银行及其分支机构对小额贷款公司的利率、资金流向进行监测，为中央的宏观调控提供依据;其次，银监会派出机构和人民银行分支机构，配合当地政府有关部门，为小额贷款公司创造良好的工作环境，诸如政策宣传、客户培训等;而小额贷款公司具体的业务经营活动则由地方政府相关部门负责监管。中央层面着重宏观指导，由地方进行具体监管工作，主要体现在以下方面:

1.成立小额贷款公司试点工作领导机构。为了保障小额贷款公司试点工作的顺利开展，各地人民政府均结合自己的省情、市情，成立了小额贷款公司试点工作的领导机构。辽宁省人民政府在本省《关于开展小额贷款公司试点工作的指导意见》中就明确规定，为积极稳妥地开展试点工作，成立省小额贷款公司试点工作领导小组。浙江、河北、山东、山西、内蒙古等地也都有类似的规定。这对于调动各方力量，有一定的积极作用。

2.明确具体职责及监管责任。省金融办主要负责宣传、指导、解释中央政府有关小额贷款公司的政策工作;而资格审查委员会主要负责对市、县试点申报方案进行审核，对小额贷款公司进行资格审查并出具意见;省工商局主要从工商管理的角度确保小额贷款公司合规经营;试点县政府则负责具体工作，对小额贷款公司申报材料进行初审，承担日常监督管理和风险处置责任。江西省则按照“谁试点、谁负责”的原则，明确各试点县(市、区)政府是小额贷款公司监管和风险处置的第一责任人。

从上面的内容可以看出，我国有关小额贷款公司的监管主体，中央和地方都有多个部门参与，尤其是地方政府，几乎动员了所有机构，看起来是“人多力量大”，各方面“无缝对接”。如果各部门能够协调好，其效果当然可以预期，然而实际工作中的互相扯皮、互相推诿现象，则再一次诠释了“三个和尚没水喝”的道理。

(三)小额贷款公司监管的模式

从《指导意见》的内容可以看出，国家对小额贷款公司的要求是原则性的。即从发起人承诺制度、公司治理制度、贷款管理制度、资产分类和拨备制度、信息披露制度、社会监督制度等都是原则性规定。从理论上可以归纳为一种非审慎监管的模式，也就是对小额贷款公司的监管制订相关的指导原则和行为准则，对小额贷款公司的资本政策、风险控制以及关联交易、资金流动性等方面进监管。[7]

然而，从各个地方制定的规则来看，更多的是一种审慎性的监管的模式。如湖南省规定，小额贷款公司组织形式为有限责任公司的，注册资本不低于2000万元;组织形式为股份有限公司的，注册资本不低于3000万元。试点期间，小额贷款公司注册资本上限不超过2亿元(含增资扩股)。主发起人为企业法人的，应具备条件之一是:最近一个会计年度末净资产不低于1000万元、资产负债率不高于70%。主发起人为自然人的，应具备条件之一是:个人权属清晰且无异议资产在3000万元以上(不含抵押、担保类资产)。山东省则规定:小额贷款公司组织形式是有限责任公司的，其注册资本不得低于5000万元 (欠发达县域2000万元);组织形式是股份有限公司的，其注册资本不得低于7000万元(欠发达县域3000万元);试点期间，小额贷款公司注册资本上限不超过1.5亿元。另外，对于资金来源、资金缴纳、资金运用、利率限定、风险内控等也都规定得过于具体，可以说是一种典型的审慎监管模式。

对于中央政府来说，鉴于我国的发展中国家特性，对小额贷款公司的监管定位于非审慎监管的模式，是合乎国情的;对于地方政府来说，因各地发展程度不一，结合自己省情、市情制定监管规则也是合乎情理的，但问题是各地方的规则过于具体，虽有利于管理，却一定程度上影响了其自主性。正如有学者所言，政府过度管制小额贷款公司的准入和日常经营，在一定程度上影响小额贷款公司公益性目标的实现以及经营活力的发挥。[8]

三、完善我国小额贷款公司监管的思路

(一)小额贷款公司监管的法律制度方面

1.提高监管法律的位阶。《指导意见》对小额贷款公司的组织形式作了明确的界定，即有限责任公司或股份有限公司，契合了我国公司法的规定，同时该《指导意见》还明确规定，本指导意见未尽事宜，按照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规执行。也就是说作为一个商家，其他商事主体在经营中使用的法律，诸如民法通则、物权法、公司法、合同法、担保法等法律，小额贷款公司同样适用，这些法律的位阶当然不低。但问题是从政府管理的层面看，更多的是国务院部委规定的行政规章和地方政府指定的一些地方法规，是我国法律体系当中位阶较低甚至是最低的一种。鉴于小额贷款公司经营业务的特殊性，伴随着小额贷款公司试点经验的不断积累，逐步提高小额贷款公司监管法律的位阶，确立其在法律体系当中的地位和影响力。

2.完善现行的监管法律。目前，对小额贷款公司监管最直接使用的中央层面的法律制度就是《提导意见》，在地方层面，就是各个地方政府制定的小额贷款公司监督管理办法。而《提导意见》小额贷款公司的性质、设立、资金来源、资金运用、公司治理结构等方面做了非常原则的规定，各地方的管理办法虽然较为具体，但是我们仍需看到，以上的法规制度当中对于小额贷款公司的准入条件、主体性质、监管机构、公司治理以及风险防范等等问题的规定还是不够完善的。[9]总之，作为新生事物的小额贷款公司的诞生，需要我们重新审视现有法律法规体系的缺陷，尤其是能够在比较小额贷款公司与普通商业银行不同运行机制、不同经营策略的基础上，来完善现行的法律制度，从而对我国小额贷款公司的发展发挥更好的监管作用。

3.制订专门的管理条例。我国现行的经济法律体系中，既有从一般角度制定的企业法，如公司法、合伙企业法、个人独资企业法，也有从特殊角度制定的企业法，如国有企业法、三资企业法、乡镇企业法、中小企业促进法等。受此启发，无论从产生背景、服务对象、治理结构、资金来源及对其定性等方面，小额贷款公司都有不同于普通商业银行的地方，因此，制定一部针对小额贷款公司的监督管理条例是顺理成章的事情，而在我国小额贷款公司快速发展的今天，制订一部系统的监管法规也是迫在眉睫的事情。眼下通过中央主管部门牵头，总结归纳前期各个地方小额贷款公司试点的经验以及各种法规对其监管的效果，已经完全有条件制定一部专门的、统一的条例，对涉及小额贷款公司的监管主体、监管权限、监管职责、监管程序等作一个全面的系统的规定。

(二)小额贷款公司的主体定位方面

根据企业的经营业务的不同，可以分为金融企业与非金融企业，前者包括银行、保险、证券、信托等行业。由于金融业特有的高风险性、效益依赖性、高负债经营性等特点，国家法律对其有特别的规范，尤其是对其经营的安全性、流动性、效益性有原则规范，而商业银行法则把安全性放在首位。另外，针对商业银行的设立、审批、金融机构营业许可证、金融机构法人许可证的发放等均有明确的规定，而从商业银行法第九十三条的规定:城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定的精神来看，城市信用合作社、农村信用合作社均被看作金融机构予以规范。而小额贷款公司是依据中华人民共和国公司法成立的企业，并不涵盖在商业银行法的范围之内，所颁发的也不是经营金融业务许可证。

从《指导意见》的内容中可以看出，此处的小额贷款公司，是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的，组织形式上是有限责任公司或股份有限公司，资金来源上不允许吸收公众存款，经营范围上是小额贷款业务。此处明确了其公司属性，却没有表明是不是金融机构。而从2009年中国银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》内容来看，无论从第一章的总则、第二章的准入条件、第三章的程序和要求还是第四章的监督管理等内容来看，也只是确认了小额贷款公司是从事放贷业务的商业性机构，属于一般的工商类企业而非金融机构。另一方面，中国银行业协会的行业规范性文件《中国银行业金融机构企业社会责任指引》却把小额贷款公司认定为银行业金融机构。[10]

国家法律对小额贷款公司的定位不一，不利于政府对其行为的监管，也不利于该企业开展经营活动。因此，国家应尽快制定相应的法律制度，准确其定位。从其从事的放贷业务来看，属于典型的金融业务，虽然不允许其吸收公众存款，但这只是其资金来源的问题，因此，明确其金融机构的属性，是不二的选择。

(三)小额贷款公司监管的体系方面

1.政府层面:建立统一的监管机构。目前政府对小额贷款公司的监管分为中央和地方两个层次，中央政府的监管主要是中国人民银行和中国银行业监督管理委员会，比较清晰，也比较专业，当然操作起来也比较可行。相比之下，地方政府的监管部门则要庞杂得多，金融办、银监局、工商局、公安局，有的甚至把渔业局、中小企业管理局等部门也排列进去。看似面面俱到，兼顾所有。由于受各部门的工作重点、公务员的专业素养等因素的影响，在具体工作中，各部门齐上阵，很难出现1+1＞2的现象，倒有可能出现互相扯皮、各自为政、甚至互相推诿的局面。而建立一个统一监督管理机构，对于充分协调各部门管理职责，发挥各自的专业优势，提高管理效率意义重大。到底如何建立？是由人民银行还是由银监会牵头，有学者给出了明确的答复:“在当前急需明确银监会作为小额贷款公司的监管主体。”[11]应该说该观点很符合我国的现状。

2.行业层面:建立行业协会。行业协会是由某一行业的竞争者所构成的非营利性组织，目的在于为本行业成员提供多边性援助服务。行业协会具有非营利性、中介性、自治性以及特殊公益性等方面的特征，是在市场失灵与政府失败背景下出现的第三部门，既可以向政府反映本行业成员的利益诉求，又可以把政府的政策措施、法律法规传达给本企业成员。更多的情况下是协助政府干预市场经济活动，诸如对行业改革和发展中的问题进行调查研究，向政府提出有关意见和建议;协助政府参与制定行业规则;参与制定国家标准、行业标准;配合有关部门对本行业的产品和服务开展行检、行评;制定行业行规，建立行业自律机制;配合有关部门，指导、帮助企业改善经营管理，建立现代企业制度等。我国小额贷款公司经过多年的发展，已经形成相当的规模，对其经营行为的监管目前仍是政府一家单干，由于种种原因，总显得势单力薄，力不从心。因此，建立小额贷款公司方面的行业协会，通过行业协会制订本行业的行为规则、运行机制、惩处措施、诉求渠道等规则，不但为政府分忧，而且为小额贷款公司的更好发展创造条件。

3.公司层面:强化自身的监管。首先，我国公司法对公司组织机构的设立、运作有明确的规定，从机构的设置、人员的配备、会议的召开、表决的程序、瑕疵的补救措施等一一作了规范;而针对小额贷款公司出台的《指导意见》也明确要求健全自身的治理结构，甚至各个地方的小额贷款公司监督管理办法制定了更为详细、具体的规则，可以说在公司层面，政府要求企业强化自身监管是有法律依据的，当务之急是企业要高度重视，要认识到:他律是必要的，但自律更重要。总之，要通过良好的董事会的决策制度，监事会的监督制度、内部审计制度、信息披露制度、绩效考核制度等措施，来强化自身监管。

4.社会层面:加强社会监督。伴随着市民社会理论的兴起，第三部门活动的频繁，社会监督的力量日益强大。小额贷款公司作为一个企业，既具有“经济人”角色，更具有“社会人”角色，在取得自己合法利润的同时，更要肩负起社会责任。因此，其在开展经营活动过程中，应该接受社会的监督。具体来说，通过公民个人的举报、批评、投诉，通过新闻媒体的曝光，通过行业组织的内省、内惩等措施，在全社会安插一只“无形的眼”，可以更好地对小额贷款公司进行监管。

[1]王睿.我国小额信贷法律制度研究[D].重庆:重庆大学，2010.

[2]魏红欣.欧盟设小额信贷基金促”小本生意”[EB/OL].http://funds.money.hexun.com/2648_2591054.shtml， 2013-11-21.

[3]刘小玄.山西与内蒙古小额贷款公司实地考察报告[EB/OL].中国金融网.2013-11-22.

[4]肖雪.农村金融发展模式研究综述[J].合作经济与科技，2007，(1).

[5]王少芸.小额贷款公司监管立法研究[D].重庆:西南大学，2013.

[6]李有星，郭晓梅.论我国小额贷款公司的监管定位与核心规则[J].中国商法年刊，2008.

[7]杜晓山.小额信贷的发展和模式[J].金融与经济，2007，(8).

[8]陈颖健.小额贷款公司监管的法律思考[J].金融理论与实践，2010 ，(3).

[9]周海林.小额贷款公司的定位——解读《关于小额贷款公司试点的指导意见》[J].福建行政学院学报，2008，(6).

[10]李纲.我国小额信贷机构监管法律问题研究[D].泉州:华侨大学，2008.

[11]陈斌彬.完善我国小额贷款公司法律监管的思考[J].南方金融，2009，(12).