民族自治地方法治政府评估的向度与路径

康兰平 陈 胜

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北·武汉 430073；2.中南财经政法大学 工商管理学院，湖北·武汉 430074）

法治政府建设是一项长期而艰巨的任务，我们不仅要建成法治政府而且要使其可控、可测和可预期，从而分阶段、分步骤地逐步实现法治政府。而法治政府指标体系的提出有其必要性和可行性，是践行“法治中国梦”的客观要求，量化方法的应用使法治政府不再触不可及，有了清晰的实践运作样态。而对于民族地方的法治政府指标体系构建而言，以黔西南自治州为例，进行了有益的尝试。本文拟从类型化分析的角度，立足于黔西南自治州近年（2011—2014）来的法治政府建设指标体系的指导思想、考评标准，对民族自治地方法治政府建设指标体系构建的应然图景和实然面貌进行考量，以期从中能发现问题和汲取相关经验。

一、民族自治地方法治政府建设指标体系的缘起

法治政府建设指标体系作为践行“法治中国梦”的重要一环，由政府部门主导推动，通过一系列指标对法治建设工作进行考核，衡量地区法治发展水平，并以此为依据，促使查漏补缺，明确今后的改革方向。通过其具体地运用和实施，可以实现对法治政府的建设实效进行客观地评价。对于民族自治地方而言，由于其特殊的地域文化、民族政策和管理体制以及经济社会发展等诸多方面因素的影响，因而，对其法治状况进行评估具有必要性和现实性，借助法治政府建设的考评结果，可以掌握民族地方法治政府的建设情况，预测法治政府建设的发展趋势，从而促进法治政府建设目标的早日实现。

（一）构建法治政府建设指标体系是践行“法治中国梦”的现实要求

对于法治现代化的动力源，存在着建构主义和渐进主义两种方式。前者认为，法治秩序必须借助于公权力的力量，通过自上而下的方式加以实现；后者认为，法治秩序非一蹴而就，要遵循渐进主义的思维方式，需要更多体现民间的自发性和多元性，而中国当下的实践实际上是两者的有机结合，法治或者法治秩序既是根据本土社会发展而自然演进的，又完全可以是被主体经过理性设计和实行而建构的。[1]在这两种的路径的共同作用中，民族地方也开始了推进区域法治化的有益尝试。在建构法治政府的过程中，法治政府指标体系这种理性工具既为其提供了经验依据，也为其不断完善法治建设指明了方向和重点。出台法治政府考核标准，一方面可以规范政府及公务员的行政行为；另一方面，也可以为法治建设提供重要模板和直接动力。

（二）构建法治政府指标体系是民族自治地方建设法治政府的必然要求

目前，由于各地经济社会发展的不平衡，我国各地法治政府建设的发展也不平衡。尤其是在民族地区，受当地经济发展的制约，与其他经济发达地区相比，基层政府依法行政的能力比较弱，距离法治化程度仍有比较大的差距。这些地区法治化程度较低，不可否认，与当地的经济发展状况有关，但更重要的是因为下面几个方面的原因：第一，某些政府工作人员法治观念缺乏，导致依法行政的意识比较淡薄；第二，《纲要》对法治政府只是作了原则性规定，有些地方缺乏相应的配套措施，在实际执行中容易出现偏差；第三，在政府及其工作人员的实绩考核中，缺乏法治政府建设目标和任务的考核，导致政府及其工作人员依法行政的动力不足。基于以上的原因分析，通过建立一套直观的而且容易执行和有硬性约束的指标体系，纠正法治政府建设进程中出现的思想认识失范、工作进程偏差和“动力不足”等问题是十分必要的。

二、民族自治地方法治政府指标体系的实践样态

当前，法治政府的建设正在如火如荼进行，而法治政府指标体系的构建也是应时而生。它旨在通过定性指标的清晰化和定量指标的明确化，按照《纲要》对于法治政府的构成要件进行分解、细化，建立起一套科学、合理的指标体系，反映地方法治建设水平。从各地的实践效果来看，法治政府评估对改善地方法治环境、加快地方法治建设进程，提高区域竞争力已经产生了显著实效。民族自治地方法治政府测评作为法治中国的有机组成部分，对于丰富中国的法治评估实践具有积极意义。目前，不少民族地方政府已经着手进行法治政府指标体系的革故鼎新，我们有必要梳理其实践样态，从而进一步提出切实可行的实现进路。[2]

（一）民族自治地方法治政府指标体系的有益尝试——以黔西南州为例

近年来，黔西南自治州围绕着加快发展的主基调、推动城镇化发展的主战略和促进全州经济社会发展的要求，从法治政府建设着手，深入探索法治政府建设指标体系实践，制定考核评价方案，并及时进行调整和设计的优化，随着指标体系的有效推广和深入实践，已经在依法行政、化解矛盾、提高行政机关公信力和执行力等方面取得了显著的成效。

法治政府测评是一个动态的发展过程，是由一系列诸如评估对象、评估目标、评估方法、评估指标体系所组成的复杂的综合体，它的动态不仅体现在数据和指标的变化上面，同时，也反映在测评规程的运行和结果的反馈上。[3]

就所设定的指标体系的架构而言，黔西南自治州的法治政府指标体系也都按照《纲要》所规定的法治政府的7项内在标准进行展开，不仅仅在一级指标的高度对应性，在二级指标上也具有高度的对应性。[4]

（二）现有的民族地方法治政府指标体系的本体与追问

首先，我们通过对黔西南州法治政府指标体系的文本进行分析，指标的设计理念是按照《纲要》关于法治政府的7项内在标准，表现形式采用三级指标组成的树形结构。其次，从当前黔西南州法治政府指标体系在实践中的运行样态来看，存在着如下的问题：一是把民族地方法治政府建设指标体系的构建定位为对《纲要》规定的分解和细化，对于法治政府建设的阶段性目标要求和长远目标要求没有进行有效区分；二是在具体指标的设定上缺乏地方特色，没有充分挖掘民族地方的法治资源，缺失地方性特色指标。民族地方政府出台的指标体系不能仅仅机械地对《纲要》的要求进行细化和量化，也应当充分考虑民族地方的法治发展实际，发掘、整理和利用民族传统法文化资源，因地制宜防止指标设计与实践相脱节。三是评价主体比较单一。如黔西南州的法治政府测评是由州人民政府统一组织领导考评工作，具体实施由州法制办公室承担，评价主体的单一，外部评价机制的不健全，自我测评容易陷入“当局者迷”的困境，致使指标体系的评价结果在社会公众面前缺乏公信力，评价结果的公正性和公信度遭到民众的质疑。

总之，对于民族自治地方的法治建设而言，由于受到人口发展、经济发展、社会发展和民族传统文化等方面的影响和制约，呈现出不同于一般地方的特点，这在一定程度上制约了民族地方的法治进程。而民族自治地方政府指标体系作为民族地方法治建设的有益尝试，是践行“法治中国梦”的必然选择。但从其实践样态来看，存在着一定程度的异化，缺失了公众对法治政府评价的指标，没有引入公开和监督机制，在设计理念上强调“目标考核”弱化了指标体系的价值理性的功能，割裂法治政府建设的有机系统性，导致实效性大打折扣。

三、民族地方法治政府指标体系的前瞻性分析

我国是一个多民族的国家，法治作为一种治国方略已经达致共识，法治政府的生动实践也在如火如荼进行。而民族自治地方的法治建设作为法治中国的有机组成部分，是法治在民族关系领域的具体实践。从宏观背景上讲，民族地方法治政府指标体系的构建具有重大的意义，它可以科学、客观地评估法治政府发展的实效和发展动态，有利于树立民族地方法治建设的典范，通过评估推动改革和社会管理创新，改善民族地方法治环境，增强区域竞争力。当然，由于民族地方法治政府指标体系尚处于探索和试验阶段，实践中已暴露出了很多的问题，比如，指标设计的民族地方特色不足、少数民族群众参与缺失、研究方法的固有缺陷等等。因此，对于民族地方法治政府指标体系这样一种渐进式的存在，它的存在并不是目的，而是一种技术手段，以对问题的及时发现和改进为要旨，通过法治政府测评的检验考量的问题落实到实处进行整改提升，体现在如何规范政府权力行使和保障公民权利上，体现在少数民族群众对于民族地方法治建设的满意度上。

（一）推进评估过程中少数民族群众参与的民主化与制度化

笔者通过对黔西南州法治政府指标体系的文本进行分析后发现，该州法治政府建设指标体系并没有将公众的满意度纳入到指标体系的内容中，指标体系中缺失关于民意性的指标，在很大程度上难以得到社会和广大民众的认可和赞同。公众的满意度，在很大程度上来讲是民意的一种具体体现。在当前普遍强调民意的社会背景下，在指标体系的构建中，应将民意性指标纳入到指标体系中。将民意性指标纳入到指标体系的内容中来，也是对法治政府是民意政府的一种反映。一般而言，民意性指标主要涉及两方面的内容：一是民意的参与程度。政府行使职权进行的各项活动，应保障公民享有参与权。关于对民意参与程度的考核，可以从政府是否采纳公众的意见、政府在活动中是否进行了听证等方面进行考核。二是民意的采纳程度，即是否建立相应的机制保障公民参与到政府的活动中来、广大公民的意见在政府的活动中是否处于重要地位等。社会公众是法治建设的生力军，也是政策法规的直接受众，他们对于法治化的效果有着最为真实、最为深刻的体会与认知，让民众参与法治评估实践，对于改善和优化法治建设、实现政府法治化、现代化的成功转型具有重大的现实意义。

（二）提高民族地方法治政府测评方法的科学性

民族地方法治政府指标体系的实践样态呈现如下的特点：一是把指标体系的构建机械地看成是法治政府构成要件的分解和细化。二是各地的指标体系并没有区分阶段性目标和长远目标，混淆了描述性指标和评价性指标，导致了指标体系的目标定位不够清晰，反映不出阶段性特点和地方法治发展的方向。三是指标设计上并没有吸纳民族地方的法律文化资源，缺乏地方性知识的建构。[5]法治政府指标体系的构建是一个系统的工程，法治本身是一个多维的概念，既要强调其共性，也要考虑地区的法治发展差异。法治政府指标体系呈现出开放性，指标项目的选取和指标之间结构关系的厘定，必须坚持定性指标的清晰化和定量指标的明确化。

（三）实现进路的选择：体制性进路和价值性进路的同源同构

纵观国外关于法治政府考核标准的进路模式，一种是价值性进路，关注法律的内容，是否包含价值性的标准；另一种是体制性的进路，审视政府是否依法行政，将依法行政的状态作为法治程度高低的标准。从当前各地正在进行的法治政府指标体系的实践来看，总体来说属于体制性的进路模式。如果从评估主体的角度进一步细分，又可以分为体制内评价型和体制外评价型。以黔西南州的法治政府建设指标体系为例，由州人民政府组织牵头体系考评工作，具体组织实施由州政府法制办公室承担，属于体制内评价型。这种模式下的指标设计理念属于“目标考核型”，关注的是法治评估的工具价值，法治政府的目标是否能够完成，从长远的角度而言并不能实现制度改进或者法治愿景的实现。对于民族地方的法治政府测评而言，在实现进路上要不落窠臼，坚持体制性进路和价值性进路的同源同构，通过对法治政府指标体系设计理念的重塑，强化“绩效评估”的理念，兼顾工具理性的同时突出价值理性，实现指标结构的优化，将过程型的指标转化为结果型指标，设计综合型的指标以此来体现法治政府建设中各责任主体之间的制约关系，实现法治政府建设的动态的均衡的发展。

（四）加快政府问责制度和有效反馈制度建设

法治政府建设指标体系的生命真谛在于，在法治政府建设的实践中，其能够被严格地实行。但是，我们要达到这一目的，还应保障指标体系的评价结果能够合理运用。如果指标体系的评价结果不能合理地运用，将会导致评价结果权威性的缺乏，进行影响指标体系的顺利实施。当前，有些地方法治政府建设指标体系的考核结果在运用方面，存在运用不科学的问题，导致考核结果缺乏权威性，致使考核评价形式化。通过建立和完善法治政府建设指标体系评价结果的运用机制，可以有效地增强考核结果的权威性，为指标体系在实践中切实发挥作用提供了保证，从而引起政府及其政府工作人员对法治政府建设工作的重视。首先，要把法治政府建设指标体系的考评纳入政府目标考核和绩效考核之中，在对本级政府进行目标考核和绩效考核时，将法治政府建设指标体系的考评结果，作为其考核的重要参考因素，使其成为政府目标考核和绩效考核体系中的组成部分，一并实行奖惩制度。其次，在对领导干部进行选拔、奖惩时，将其法治建设考核的结果作为参考的依据，可以有效地增强领导干部的法治观念，提高运用法治思维和法治方式进行管理的能力和水平。最后，引入公开和监督原则，把公开和监督原则纳入法治政府建设指标体系评价结果的运用机制中，要求评价主体将评价结果公开，评价结果要接受社会公众、同级人大和上级政府的监督。

结束语

总之，民族地方法治政府指标体系的构建作为法治中国建设的有益尝试绝非一蹴而就，应当持之以恒地坚持下去。我们要致力于对民族地方法治政府指标体系的制度安排和策略选择，不能仅仅停留在宏观层面意义上的制度环境的营造和基本架构的设计，要从民族地方的法治实际情况出发，要充分发掘、整理和利用民族传统法文化资源，树立科学的法治政府测评观，综合运用多种方法和手段，强化外部评估，通过制度保证多元主体参与法治政府测评，打造透明的法治政府，加强民族地方法治政府测评的制度供给，加强政府问责制度和结果运用制度，促进民族地区法治建设由政府主导型向社会推进型转变。

[1]孙笑侠，钟瑞庆.“先发”地区的先行法治化[J].学习与探索，2010，(1).

[2]汤 梅，申来津.法治政府测评指标设计及其操作实务[J].湖北社会科学，2009，(4).

[3]蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2003，(1).

[4]陈柳裕.法治政府建设指标体系的“袁氏模式”：样态、异化及其反思[J].浙江社会科学，2013，(12).

[5]李 朝，王华菊.民族地区法治评估的价值与实现进路[J].贵州民族研究，2014，(6).