乡镇机构改革三十年:实践演进与理论研究的双重审视

曲延春

(山东师范大学 公共管理学院，山东 济南250014)

党的十八届三中全会指出:“转变政府职能必须深化机构改革。”乡镇政府直接面向农村和农民，是国家政权在乡村社会的代表，乡镇机构改革既与“三农”问题的解决密切相关，又是行政管理体制改革的重要内容，因而这一问题一直是学界研究的热点。乡镇机构改革的最终目标是实现乡镇政府的职能转变，也就是使乡镇政府由传统的“管制型”转变为“服务型”政府。这一转变能否实现对于农村经济社会发展意义重大，就如美国经济学家阿瑟·刘易斯所指出的:“政府可以对经济增长具有显著的影响。如果政府做了正确的事情，增长就会得到促进。如果政府做得很少，或者做错了事，或者做得太少，增长就会受到限制”①[美]阿瑟·刘易斯:《经济增长理论》，上海:上海三联书店、上海人民出版社，1994年版，第515页。。本文拟从实践演进和理论研究的双重维度审视乡镇机构改革问题，以梳理其改革脉络，探讨其存在问题，厘清进一步深化改革的思路。

一、乡镇机构改革的实践演进

1978年以后，随着农村改革的进行，中国乡村社会原有的“三级所有、队为基础”的人民公社管理体制也开始变革。1983年10月中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，指出:“随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定，在农村建立乡政府，政社必须相应分开。”1984年，全国各地普遍废除了人民公社，建立起了乡镇政府。1978年，我国乡镇(实际为人民公社)数量为52781个，1980年为54183个，到了政社分开后的1985年，乡镇的数量为91138个②国家统计局:《中国统计年鉴2000》，北京:中国统计出版社，2001年版，第371页。。由于原来人民公社规模普遍较大，因而在政社分开之后，1985年的乡镇数量比1980年有了大幅度增加。

随着乡镇政府的建立，乡镇政府的职能也开始重新确立。人民公社的特征是“政社合一”，其主要职能就是作为国家政权的“代理人”控制农村、农民以及乡村社会资源。在一定意义上，人民公社是国家为了实现工业化战略而从乡村社会汲取资源的工具。随着家庭联产承包责任制和村民自治制度的建立，乡村社会的治理结构与人民公社时期相比发生了完全改变。较之于人民公社，乡镇政府除了资源汲取，还承担了更多的经济社会管理职能。对于重新建立的乡镇政府，我国《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》规定了七个方面的职能。职能的增多，势必要求乡镇政府设置相应的机构和人员来承担这些职能。因而，在政社分开后，乡镇政府便开始增加机构和人员，各个乡镇普遍设立了农技站、水利站、农机站、种子站、司法所、财政所等所谓的“七站八所”。

1986年9月，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，开始对乡镇政府进行改革。这次改革的重点是解决乡镇政府恢复以后如何加强乡镇政府职能问题。针对政社分开后，党、政、企之间关系还没有完全理顺、党政不分、政企不分的现象，中央提出要理顺党政关系，实行政企分开，简政放权，健全和完善乡镇政府的职能。同时提出，要提高乡政府的工作效率，减少管理层次，县以下一般不要设立区公所。根据中央通知精神，乡镇政府改革在全国各地推开。

这一时期，在全国影响较大的改革实践当属山东省莱芜市进行的改革。1986年下半年，山东省莱芜市开始进行简政放权改革，改革的动因就是政社分开后的乡镇政府既没有自己的财政，也没有自己的部门，当时的“七站八所”都属于垂直管理。因而，改革的目的就是解决乡镇政府“条块分割”问题。经过改革，莱芜市所属乡镇的政府职能有了明显加强。因而莱芜市的改革得到了中央有关部门和山东省的肯定。

通过简政放权，乡镇政府职能虽得到了加强，但简政放权同时也导致了另一个结果，就是乡镇机构开始膨胀。而乡镇政府机构设置的增多直接造成了乡镇财政供养人员的增加。因而，在简政放权的同时，全国各地开始推行乡镇撤并工作。经过乡镇撤并，仅1986年，全国乡镇数量就比1985年减少了19618个①赵树凯:《关于乡镇改革历史进程的考察》，《经济研究参考》，2008年第32期。。到1988年，我国乡镇数量为56002个②国家统计局:《中国统计年鉴2000》，北京:中国统计出版社，2001年版，第371页。，比1985年减少35136个。

乡镇政府机构增多、人员增加的后果很快显现，乡镇政府供养了大量人员，财政压力加大。由于乡镇财政有限，乡镇政府不得不通过体制外财政收入解决这一问题，这就导致了当时农民负担过重、增长过快。1993年，我国从中央到地方各级政府又进行了一次政府机构改革，对于乡镇政府而言，这次改革的内容除了乡镇合并外，就是要精简机构和人员。乡镇政府数量从1993年的48179个减少到1996年的45484个，减少了2695个③国家统计局:《中国统计年鉴1997》，北京:中国统计出版社，1998年版，第363页。。1996年与十年之前的1985年相比，乡镇数量则减少了45654个，减少的数量比1996年当年的乡镇数量还要多，可以说，乡镇机构改革取得了较大进展。

随着1998年国务院第四次机构改革的实施，1999年全国各地也开始进行新一轮的“撤并乡镇、精简机构”的改革，对乡镇采取适度撤并、压缩财政供养人员、归并事业站所等措施。同时，第一次提出乡镇机构改革要与农村税费改革密切配合。2000年，我国开始在安徽进行农村税费改革试点，安徽省把乡镇机构改革作为农村税费改革的配套措施之一。这一段时间，全国的乡镇撤并达到高潮。到2001年底，全国乡镇数量为40161个，比1999年的44741个减少了4580个④国家统计局:《中国统计年鉴2000》，北京:中国统计出版社，2001年版，第371页。。

2004年，中央发出了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》的一号文件，提出，进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村。按照中央部署，各地又一次掀起了撤并乡镇、精简机构和人员的改革热潮，并取得了一定成效。到2005年，全国乡镇总数为35509个①国家统计局:《中国统计年鉴2006》，北京:中国统计出版社，2007年版，第463页。。2006年1月1日，我国全面取消了农业税，这不仅标志着我国农业财政时代的结束，而且意味着乡镇政府不再承担国家从乡村社会汲取资源工具的使命。这为乡镇政府的职能转变提供了良好制度环境。2009年1月，中央下发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，指出，乡镇机构改革要“以转变政府职能为核心，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制。”并且提出，2012年基本完成乡镇机构改革任务。截至2011年年底，全国共有乡镇数量为33270个，其中镇的数量为19683个，乡为13587个②国家统计局:《中国统计年鉴2012》，北京:中国统计出版社，2013年版，第3页。。总的来看，从2008年以来，乡镇的数量不断减少，在总量不断减少的同时，镇的数量呈增加之势，乡的数量越来越少，这也反映了我国城镇化进程不断加快的趋势。

从实践演进的过程分析，政社分开以来的三十年，乡镇机构改革始终是以转变政府职能为目标，为了实现这一目标，乡镇机构改革的主要工作集中在两个方面:一是乡镇政府内部机构设置和工作人员的调整和精简;二是乡镇数量的减少。而经过三十年的改革，从数字显示的情况来看，这两个主要方面的工作都取得了较大成绩。但乡镇政府职能转变这一目标却难言实现。

二、乡镇机构改革的理论研究

在学界，研究乡镇机构改革问题的既有政治学、行政学领域的学者，也有社会学、农业经济学领域的学者，这不仅体现了这一问题的学科交叉特点，而且表明多个学科领域专家都在关注这一问题。学界关于乡镇机构改革问题的研究，从20世纪80年代政社分开后即已开始，学界不仅发表了大量的论文，而且出版了一定数量的学术著作。因学术著作出版情况难以统计，因而我们主要分析发表论文情况。我们以中国知网“中国学术期刊网络出版总库”为分析对象。根据中国知网统计显示，以“乡镇政府职能”为篇名的学术论文最早出现在1986年，自1986年至1990年，以“乡镇政府职能”为篇名的学术论文只有3篇。1991年至2012年共有238篇以“乡镇政府职能”为篇名的学术论文。以“乡镇机构改革”为篇名的学术论文最早出现在1992年，自1992年至2012年共有305篇以“乡镇机构改革”为篇名的学术论文。虽然从20世纪80年代学界已经开始关注乡镇机构改革问题，但当时研究成果较少，乡镇机构改革问题真正引起学界的更多关注是在20世纪90年代中期以后，这与这一时期“三农”问题的凸显相关。

根据学界研究状况，结合我国乡镇机构改革的实践演进以及“三农”问题的发展过程，关于乡镇机构改革问题的理论研究大致可以分为三个时期:

(一)研究的兴起与初步发展阶段(政社分开至1999年)。在这一阶段，学界开始注意到乡镇机构改革的重要现实意义，提出“乡镇机构是我国在农村最基层的一级政权。搞好乡镇机构政革，对于深化农村改革，发展农村市场经济，保证农村社会稳定，加强党和政府对于农业和农村工作的领导，都有着十分重要的意义。随着县级机构改革试点的深入进行，改革乡镇机构的任务必然摆到了县、乡领导的面前，这是一项面广量大而且非常艰巨的工作”③郭惠毅，方本鸿:《搞好乡镇机构改革》，《党政论坛》，1992年第12期。。乡镇机构改革的目标是实现乡镇政府职能的转变，对于如何实现乡镇政府职能转变，也有学者进行了分析，如有学者提出“在建立社会主义市场经济体制的过程中，转变政府职能是深化改革的一个重要方面。乡镇政府作为本级人大的执行机关和国家最下一级的行政机关，理应具有执行、决策、管理、保障、监督、协调、指导、服务等多方面的职能。但在实际生活中，完全具备并很好地履行了这些职能的乡镇政府不是很多”④唐鸣:《论乡镇政府职能转变的方向》，《学习月刊》，1996年第1期。。在这一阶段，关于乡镇机构改革问题，学界尽管已经开始进行研究和关注，但系统性的研究成果还比较少，学术论文数量有限。

(二)研究的进一步发展与高潮阶段(2000年至2007年)。20世纪90年代中期以后，我国农民负担不断加重。农民负担的加重使学者更多地关注与“三农”问题紧密相关的乡镇机构改革问题，特别是乡镇政府机构膨胀、人员臃肿被认为是农民负担不断加重的重要原因之一。同时，在很多学者看来，乡镇政府的职能出现了“错位”、“越位”，而在为农民提供公共产品和公共服务的时候却又出现了“缺位”。因而进入新世纪之后，关于乡镇机构改革问题的研究进一步发展并在2006年和2007年形成了高潮。其体现就是学术论文数量不断增加，以“乡镇机构改革”为篇名的学术论文，2000年为11篇，2001年为28篇，而到了2006年和2007年，分别达到了48和40篇。而以乡镇政府职能为篇名的论文，2006年和2007年分别为29和51篇，占到了1986年至2012年全部论文总数241篇的33%。而从1986年至2004年，每年以乡镇政府职能为篇名的论文都是个位数，多数年份仅有1篇。与第一阶段学者认识到乡镇机构改革的重要性不同，这一阶段，更多的学者开始为乡镇机构应该如何改革“支招”，学术观点的碰撞也开始激烈，形成了以下主要几种:

第一，乡镇政府“加强”论。这种观点以李昌平、潘维等为代表。李昌平认为，乡镇政府将长期存在下去，乡镇权力要加强，不能削弱①李昌平:《我对乡镇改革的一点意见》，《领导文萃》，2005年第3期。。潘维提出，基层政权出了问题，解决的方法只能是改善基层政权，目的还是加强基层政权，不是削弱或取消基层政权，他认为，要在维持乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，通过整合乡镇现有的“七站八所”，从而使乡镇政府真正成为一级实体政府②潘维:《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》，2004年第2期。。

第二，乡镇政府“派出”论。徐勇提出了“县政、乡派、村治”的观点，县以下的乡由基层行政单位改为准行政单位，设置乡镇行政公所或成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府的委托任务。乡公所的主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动③徐勇:《县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期。。赵树凯也提出，将乡镇政府彻底改为派出机构④赵树凯:《乡镇政府之命运》，《中国发展观察》，2006年第7期。。

第三，乡镇政府“自治”论。党国英认为，“乡镇机构改革归根到底还是要走民主自治的道路，不仅要实行村民自治制度，还要逐步创造条件把自治制度推进到乡镇一级。乡镇机构改革不能把撤销乡镇作为目标”⑤党国英:《乡镇机构改革的问题与出路》，《小城镇建设》，2006年第3期。。这种观点的实质是把乡镇建设成为自治政府。于建嵘提出，“随着社会经济市场化和国家民主政治建设目标的确立，特别是在普遍推行村民自治之后，乡镇自治将成为最现实的选择”⑥于建嵘:《乡镇自治:根据与路径》，《战略与管理》，2002年第6期。。从其思路分析，虽然他也主张实行乡镇自治，但是在取消乡镇政府基础上的自治，是建立完全的居民自治组织而非自治政府。这与党国英的观点有着明显的区别。

第四，乡镇政府“取消”论。如胡星斗提出，希望尽快撤销乡镇政府，“我国撤销乡镇政府，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况，这也顺应了市场经济‘官退民进’、‘小政府大社会’的要求，只有这样，才能形成正常的市场、健康的社会”⑦胡星斗:《希望尽快撤销乡镇政府》，《江苏农村经济》，2004年第1期。。李占才从农民负担问题入手，提出，“要完全取消农民税费，则必须创新农村管理机制，当务之急是裁撤乡镇政府!”⑧李占才:《关于减轻农民负担与裁撤乡镇政府的一些思考》，《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)，2007年第3期。

无论是“派出”论、“自治”论还是“取消”论，其实都是要取消或弱化乡镇政府，这三种观点可以统称为乡镇政府取消或弱化论。因此，以上四种观点，实际上可以分为两种大的思路，即乡镇政府加强论和乡镇政府取消或弱化论。

(三)研究的继续深化阶段(2008年至今)。这一阶段，学界关于乡镇机构改革的研究从发表论文的数量来看呈减少之势，如2008年以“乡镇机构改革”为篇名的学术论文为22篇，较之2007年的40篇减少近一半。减少的原因，一是随着农业税的取消，农民负担减轻，学者对与“三农”问题密切相关的乡镇机构改革问题关注热度有所减轻。二是，这一时期，国家关于乡镇机构改革的总体方案基本确定，因而，学界关于乡镇机构应该如何改革特别是在应该加强还是应该取消弱化问题上的争论减少。

因而，这一时期关于乡镇机构改革研究的主题在关注乡镇机构改革存在问题与对策的同时，更加关注各地乡镇机构改革的实践经验。学界研究视角既有宏观层面的整体总结，也有微观层面的个案分析。

在宏观层面上，王东明对农村税费改革以来的新一轮乡镇机构改革进行了回顾总结，他认为，经过坚持不懈的探索和实践，乡镇机构改革在转变政府职能、优化组织结构、加强机构编制管理、完善事业站所管理体制、创新农村工作机制等方面取得了明显成效①王东明:《新一轮乡镇机构改革的实践与成效》，《求是》，2012年第20期。。韩俊、张要杰指出，2000年以来，随着农村税费改革的推行，我国乡镇机构改革取得了明显成效，但同时也还存在着不少亟待解决的深层次问题②韩俊，张要杰:《我国乡镇机构改革存在的主要问题与政策建议》，《理论视野》，2008年第5期。。党国英考察了我国乡镇机构改革的主要历程，分析了行政机构撤并的利弊得失，将其积极意义归结为:在撤乡并镇并村过程中，各地同时进行乡镇机构改革，就减少了管理机构的数量和干部职数;并村过程中有可能置换出土地，实现土地资源的节约;提高了基础设施利用效率，有可能加快中国农村的城市化步伐等等。其消极后果为:一些地方把村民委员会改为街道办事处，原来的村民自治体制由此消亡，农民的民主权利受到削弱;公共服务半径扩大，农民感到不方便等等③党国英:《我国乡镇机构改革的回顾与展望》，《中国党政干部论坛》，2009年第3期。。

在微观层面上，学者关注了地方政府的具体改革实践，如“乡镇机构改革与发展基层民主研究”课题组分析了成都市乡镇机构改革的“成都模式”④“乡镇机构改革与发展基层民主研究”课题组，俞可平，季正矩:《走出一条新路:成都市基层民主建设与乡镇机构 改革调研报告》，《当代世界与社会主义》，2010年第4期。;王侃研究了浙江庆元县的改革情况⑤王侃:《庆元县乡镇机构改革的理论与实践——基于乡镇机构百年嬗变的历史分析》，《中共浙江省委党校学报》， 2008年第5期。;陈竟分析了甘肃省的乡镇机构改革情况⑥陈竟:《积极实践 有序推进——我省乡镇机构改革综述》，《党的建设》，2010年第6期。等等。

三、从“纵向压缩”到“横向瘦身”:理论研究与实践演进的对比

从理论研究与实践演进的对比来看，学者提出的思路建议与乡镇机构改革的实践进路有较大差异。在学界，取消或弱化乡镇政府的呼声比较高，有的观点在学界还有一定代表性，如“县政、乡派、村治”的观点。但是乡镇机构改革的现实实践却一直沿着“撤并乡镇、精简机构”这一比较稳定的路径进行。可以说，取消或弱化乡镇政府的观点对乡镇机构改革的现实走向没有产生太多的影响。如果把取消或弱化乡镇看作是政府层级间的“纵向压缩”，那么“撤并乡镇、精简机构”则可以看作是乡镇政府的“横向瘦身”，这一“横向瘦身”除了体现在乡镇政府内部机构设置即“七站八所”的减少外，更体现在乡镇数量的减少上。

而政策决策层之所以采取这一改革思路，关键就在于在我国农村社会治理中，乡镇政府还承担着非常重要的职责，发挥着非常重要的作用。部分学者之所以主张取消或弱化乡镇政府有其自身理由，但是这些理由仔细分析却并不一定能够站得住脚。所以，在乡镇机构改革的实践中，决策层并没有采取取消或弱化乡镇政府的思路。在此，我们可以对取消或弱化乡镇政府的理由作一具体分析:

第一，取消或弱化乡镇政府的理由之一就是“皇权不下县”。即在我国古代传统社会中国家政权只设置到县级，没有乡镇政府。这确实是事实。但是，应该看到的是，“皇权不下县”的政府机构设置是与传统的自给自足的小农经济高度契合的，在小农经济社会中，除了国防、大型的水利工程外，政府的主要职能侧重于政治统治上，而经济社会管理职能有限，政府需要提供的公共服务不多，很多问题都是属于私人领域的问题，公共事务较少。国家依靠传统的宗族、血缘姻亲等伦理纲常就可以实现对乡村社会的有效治理。而现代社会中的政府却面对着传统社会中的政府所没有面对过的大量公共事务，传统社会中的很多私人领域问题已经变成了现代社会的公共问题，如教育、医疗、环保、养老、农村水电路基础设施建设、农业技术推广、病虫害防治等等，都成为需要政府提供公共服务和公共产品的领域。特别是随着政府对“三农”投入的增加，乡镇政府需要承担起国家财政资源支持农村的职责。如果乡镇机构改革的实践真的按照取消或弱化乡镇政府的思路进行，那么必然会使县级政府承担原来由乡镇政府承担的所有工作职责，县级政府管理的具体社会事务增多，公共服务半径会扩大，这对于县级政府来说，就会“鞭长莫及”，是很难做到的。

第二，取消或弱化乡镇政府的理由之二就是“政府层级多”。有的学者认为，我国从中央到地方有五级政府，而世界上现代国家一般只有三级或四级政府。而政府层级多是造成我国政府公务支出多、政府财政困难的主要原因。并且，乡镇政府数量在我国各级政府中数量最多，财政供养人员也最多，因而，取消乡镇政府可以大大减轻政府财政负担、减少政府财政支出。这一观点乍看起来颇有道理，其实仔细分析，也难经得起推敲，政府层级多就一定要取消乡镇政府吗?从中央到地方难道仅仅是乡镇政府财政供养人员超编吗?答案都是否!当前我国政府行政体制改革的实践证明，在各级政府中，需要弱化和正在弱化的是市(地级)政府。即使与其他现代国家相比，我国乡镇政府也不该取消。因为，其他现代国家一般也有乡镇一级政府，如美国的乡镇就与县、自治市、特别区等共同构成美国的地方政府体系，“乡镇作为一级地方政府，同样承担着一般目的型政府职能。如在新英格兰、新泽西、宾夕法尼亚、密歇根、纽约、威斯康星的部分地区，镇或乡被授予相对较广泛的权力，经常承担与市政府有关的活动;在美国的中西部，乡镇是县内部次级单位。”①赵书山:《美国地方政府行政体制改革及其启示》，《学术界》，2007年第5期。

第三，取消或弱化乡镇政府的理由之三就是“农民负担重”。农民负担重曾经是我国“三农”问题的主要病症，而乡镇政府作为直接面向农民的基层政府，也成为农民负担重问题的首要责任承担者。部分学者认为，乡镇政府就是“恶”的政府，当时乡镇政府的主要工作就是“催粮派款、结扎流产”，正是乡镇政府的“要钱要命”所以导致了农民负担重，因此应该取消乡镇政府。诚然，在农业税取消前，乡镇政府的主要工作可以说就是向农民收取提留统筹、集资、摊派，并且很多收费都属于乡镇政府的“搭车”收费，属于制度外财政收入。这确实属于乡镇政府的“乱作为”。但是，对于看到的这一现象，我们应该分析现象背后的原因，即为什么会有乡镇政府乱收费、多收费这样“恶”的行为。其中一个重要原因就是我国财政体制的不足，特别是1994年分税制改革的影响，在这次权力主导的分税制改革中，处于政府层级最末端的乡镇政府在财政利益的分配中其获利最少。因此，很多乡镇政府财政沦为“吃饭财政”甚至“要饭财政”。尤其是在20世纪90年代以后，国家出台了很多发展农村社会事业的政策，但是对于这些政策，中央政府更多的是只出政策不给钱，“中央请客，地方买单”，这些任务目标的完成最终要落到乡镇政府身上。所以说，乡镇政府的收费也是政策使然。换个角度讲，假设取消乡镇政府，那么必然要由县级政府来承担原来乡镇政府的职责，承担乡镇政府的事权，那么县级政府就会取代乡镇政府成为直接面向农民的“恶”的政府。

从以上分析来看，取消或弱化乡镇政府的理由难以成立。所以，在实践中，政策决策层并没有对乡镇政府实行“纵向压缩”，而是进行了“横向瘦身”。可以说，我国乡镇机构改革的现实实践走了一条比较理性、科学可行的道路。这一进路，既减少了乡镇政府数量和乡镇政府财政供养人员的数量，与农村税费改革做到了配套，防止了农民负担反弹，又保持了我国政府架构的基本稳定，保持了农村社会的稳定。

四、当前乡镇机构改革面临的现实困境

根据2009年中编办《关于深化乡镇机构改革的指导意见》，2012年乡镇机构改革的任务要基本完成。2011年底我国乡镇政府数量33270个，比1985年的91138个减少了57868个，减少63.5%，且乡镇政府设置的部门、工作人员数量也有大幅度减少。可以说，经过30年的改革，成效明显。尽管如此，乡镇机构改革还面临一些现实困境，需要进一步深化改革，主要是:

首先，乡镇政府职能转变问题。中编办《关于深化乡镇机构改革的意见》首次对乡镇政府的职能进行了清晰界定，即“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。”可以说，转变政府职能是乡镇机构改革的核心，建设服务型政府是乡镇机构改革的目标。尽管目前我国乡镇政府数量已经大大减少，每个乡镇政府的部门数量和工作人员数量也大大减少，乡镇政府收取“三提五统”的任务也早已不存在，但绝不能认为乡镇政府就已经转变成为了服务型政府。实际上，在免除农业税之初，部分学者就曾经乐观地认为，只要免除农业税，乡镇政府就会自动从资源汲取型转变为资源支持型，必然会成为服务型政府。但是在现实中，乡镇政府在上级政府工作考核的外部政治压力和自身财政困难的内部经济压力制约下，还在忙于管那些乡镇政府“不该管”的事，并没有完成自身职能的转变。在很多农村地区，农民反映，不收农业税了，但也看不到乡镇干部的影子了。乡镇的“七站八所”进行了改革，但改革后，对农民提供的服务也没有了，如农业技术推广体系基本瘫痪了，多数农民种地靠的是多年积累的经验。导致这一问题的原因，从根本上说，就是乡镇政府缺乏职能转变的内部动力机制，其职能转变更多的是靠上层政府特别是中央政府的推动以及经济体制改革的推动，是一种外部适应性改革。既然是外部适应性改革，那么其改革在很大程度上都是被动应付的，难以进行内在的主动转变。因而，如何在实践中构建乡镇政府机构改革的内部动力机制，如何使乡镇政府切实转变为服务型政府是其改革面临的最大问题。

其次，乡镇财政问题。乡镇政府财政困难是进行乡镇机构改革的重要内在动因，“财政压力是历次乡镇改革的根源和动力之一，这是一个众所周知的因素”①曾梦宇:《后农业税时代:乡镇财政的困境与出路》，《湖南农业大学学报》(社会科学版)，2004年第6期。。应当说，正是乡镇财政困难直接迫使乡镇政府必须进行撤并，同时在乡镇政府内部精简机构和人员。农业税取消后，国家对于“三农”的投入不断增加，上级政府对于乡镇的财政转移支付力度不断加大，因而，乡镇财政状况有了一定程度的改观。但是，对于原来主要依靠农业收入的乡镇而言，财政困难的局面依然存在。因此，“保工资、保运转”仍是目前很多乡镇政府面临的最大任务。乡镇财政困难在很大程度上制约着乡镇政府的职能转变，因为财政困难，乡镇政府没有财政能力为农村和农民提供更多的公共服务。不仅如此，为了“保工资、保运转”，导致很多乡镇政府进行直接的经济活动，把招商引资作为乡镇党委和政府的最主要工作，营造“全民招商、全员招商、大招商、招大商”的工作格局，甚至为了招商引资不惜破坏环境。由于政府直接干预微观经济事务，直接影响了市场在资源配置中基础性作用的发挥，造成了资源配置的低效率甚至是扭曲。

再次，乡镇机构反弹问题。我国的政府机构改革一直存在着“膨胀——精简——再膨胀”这样一个怪圈。因而，乡镇机构改革目前也面临如何巩固改革成果、如何防止乡镇政府和机构设置数量、以及人员数量的反弹问题。在现实实践中，一些进行了机构改革的乡镇政府也出现了机构反弹的苗头，如在笔者调研的山东部分乡镇，虽然乡镇也精简了机构，设置了党政办公室、经济办公室、社会事务办公室等，但在每个办公室内部基本上都包含了多个办公室。之所以内部设立了多个办公室，一是乡镇工作的现实要求，即现实当中乡镇政府确实存在着大量的工作需要某些职能部门承担;二是市县政府相关部门要求乡镇政府必须设立相对应的部门，即“上下对口”，以凸显本部门工作的重要性以及乡镇政府对这一工作的重视;三是乡镇政府机构设置和工作人员编制缺乏严格监管，由于监管机制不严，除了乡镇公务员“逢进必考”外，事业编制和“合同制”人员慢慢增多，从而形成机构和人员数量的反弹。

五、进一步深化理论研究的重点

理论研究服务于现实实践。当前乡镇机构改革所面临的现实困境也正是学界下一步理论研究的重点问题。

(一)如何实现乡镇政府职能转变。学界对于应该如何实现乡镇政府的职能转变虽进行了大量研究，但是乡镇政府职能转变却一直不到位。笔者认为，要实现乡镇政府职能转变，从当前来说，可以进一步研究的主要有，一是如何完善上级政府对乡镇政府的考核体系;二是如何厘清“以经济建设为中心”与“招商引资”的关系。

第一，如何完善上级政府对乡镇政府的考核指标体系。上级政府的考核指标是乡镇政府工作的指挥棒。因而，如何通过完善对乡镇政府的考核指标体系以正确引导乡镇政府就成为非常现实的问题。我国上级政府对乡镇的考核是以GDP为核心的经济发展指标为主。虽然在贯彻落实科学发展观的要求下，市县政府对乡镇政府的考核指标体系有所改变，突出了公共服务等民生内容，但总的来说，考核指标是以科学发展之名行经济发展之实，乡镇政府追求的还是以GDP为中心的经济发展指标。如根据郁建兴等对2010年浙江省某县干部考评机制的实证研究，相比于已经全面实现量化评估的经济发展指标，“公共服务职能的指标量化程度非常低，它们只是以‘文化事业发展’、‘体育事业发展’、‘教育事业发展’、‘卫生事业发展’等描述性指标的模糊概括。由于缺乏足够信息对地方政府公共服务职能的履行情况作出横向比较，真正影响最终考评结果的依旧是易于量化评估的经济职能”①郁建兴，高翔:《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》，2012年第5期。。因而，如何完善对乡镇政府的考核指标体系，将公共服务职能指标进一步量化，增强此类指标考核的可操作性、形成对乡镇政府的激励效应，需要深入研究。

第二，如何厘清“以经济建设为中心”与“招商引资”的关系。目前，对乡镇政府职能转变影响较大的就是乡镇政府的招商引资行为。招商引资是发展地方经济的一个重要途径，但当前存在的问题是招商引资行为占用了乡镇政府和乡镇干部的主要精力，很多乡镇政府把主要的人力、物力和财力都用于招商引资，根本无暇为农民提供公共产品。如2012年山东省某县，为发展县域经济，“发起了招商引资攻坚会战，要求各级各部门主要负责人全部投入到招商引资一线，日常工作由乡镇长或部门副职主持”②曲延春:《从“政权经营者”到“社会治理者”——社会管理创新视域下的乡镇政府》，《东岳论丛》，2013年第5期。。并且，该县把招商引资任务分解，实行“担子”共担。

在笔者进行调查的过程中，很多乡镇干部提到，乡镇政府应该以经济建设为中心，这成为乡镇政府招商引资的理论根据。诚然，招商引资是发展地方经济的重要方式，是解决地方财政困难的重要方法。但是，以经济建设为中心是不是就是以招商引资为中心?乡镇政府应该如何以经济建设为中心?笔者认为，乡镇政府以经济建设为中心，应该立足于乡镇实际来发展经济。对于工业资源优势明显，具备较好区位优势、基础设施条件、劳动力资源等条件的乡镇，可以吸引部分工业项目落户。而对于工业资源优势不明显的乡镇，则宜以发展优势农业、特色农业、第三产业(如乡村旅游)等为主，因为对于这类乡镇而言，既然缺乏工业资源优势，则必然要在招商引资中制定较多的优惠政策，如土地低价出让、税收减免等。更为重要的是，能够落户这类乡镇的工业项目一般都是产业结构较为落后、高耗能、高污染的项目，所以，此类招商引资对于农村农民而言简直就是一场灾难。因此，乡镇政府如何立足实际，做到以经济建设为中心，值得进一步研究。

(二)如何完善公共财政体制。完善公共财政体制是实现乡镇政府事权与财权均衡以及政府职能转变的重要条件。因而，完善公共财政体制是进一步深化乡镇机构改革的必然要求。完善公共财政体制对于乡镇政府而言需要解决的主要问题是:第一，如何加大对乡镇政府的财政转移支付力度。目前，在上级政府对基层政府的财政转移支付过程中，采用的主要方法是基数法。这一方法导致的直接结果就是使乡镇政府尽量把财政开支的“盘子”做大，挣上不切实际的大项目。同时，造成了基层政府“跑步进京”等现象，导致公共财政的公共性流失。因而，在转移支付方法上，应该以因素法取代基数法，即客观考量各个不同地区的经济发展水平、人口数量、自然资源禀赋等情况，据此进行转移支付。第二，如何做实乡镇财政。作为一级政府，必然要求有一级财政。财政不仅是一级政府之所以成为政府的重要条件，而且是政府实现自身事权的重要前提。随着农村税费改革的进行，为了规范乡镇财政收支，在部分地区，开始出现了“乡财县管”这一新的乡镇财政管理方式。这种财政管理方式虽规范了乡镇财政收支，但也存在一定弊端，最主要的就是乡镇无法做到“一级政府一级预算”的原则，乡镇政府的财权“虚化”。同时，“乡财县管”这一管理方式使“乡镇政权运转更加困难;加剧了乡镇公共服务供给缺位;乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力”①刘兴云:《山东省省以下财政管理体制改革中的问题》，《东岳论丛》，2013年第5期。。第三，如何实现乡镇财政的公开透明。公共财政的一个重要特征就是公开透明、阳光财政。只有实现乡镇财政的公开透明，才能避免财政支出的暗箱操作，最大程度地满足农民对公共产品和公共服务的需求。并且，只有实现乡镇财政的公开透明，才能避免乡镇政府官员的经济利己行为。而要实现乡镇财政的公开透明，除了需要加强相关制度建设以外，还应该充分发挥农民在财政管理中的监督作用，满足和发挥农民的参与权、知情权、监督权。

(三)如何理顺对乡镇政府的行政管理体制。乡镇机构改革缺乏整体改革方案设计是乡镇政府职能难以转变的重要原因。赵树凯早就指出，从根本上来说，乡镇政府在工作中表现出来的种种问题，主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题，而是政府体制问题，根本上应该归因于制度，归因于体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制②赵树凯:《体制折腾乡镇 乡镇糊弄体制》，《中国发展观察》，2005年第11期。。因而，行政管理体制改革对于乡镇政府职能转变十分重要。政府机构改革本应整体推进、上下联动，但是乡镇机构改革却一直处于与上级政府的断裂之中。所以，如何理顺对乡镇政府的管理体制是巩固乡镇机构改革成果、防止乡镇机构反弹的重要措施。理顺乡镇行政管理体制，关键是乡镇机构改革要形成上下联动机制，即改革不能只改乡镇政府，而应做到县级政府以至地市级政府的联动，特别是县乡机构改革应同步进行。由于“条条”管理体制机制的制约，如果仅仅做到“下改”，而“上不改”，则难免使乡镇机构改革流于形式，甚至重陷改革前的状况。因而，对于乡镇机构改革问题，学者不仅要研究乡镇机构改革本身，而且要研究上级政府特别是县级政府机构应如何改革，如何使之与乡镇机构改革配套，以推进乡镇机构改革。