邓小平与国家治理现代化的伟大开启

石仲泉

(中共中央党史研究室，北京100080)

习近平在今年2月学习贯彻十八届三中全会精神研讨班上讲话指出:改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题。目前，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平讲的推进国家治理体系和治理能力现代化即国家治理现代化，是一个重要的新理念。回顾改革开放历程，尽管邓小平没有提出国家治理现代化理念，但他对中国特色社会主义道路、理论和制度的开拓及其取得的巨大成就，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了根本性的历史基础。

一、邓小平以全新角度思考国家治理现代化

“文化大革命”结束后，中国向何处去?这是中国共产党面临的艰难抉择。各种思潮汹涌冲撞，异样观点竞相亮剑。邓小平宣告:走自己的道路，建设有中国特色的社会主义。他在1984年6月指出:“这条道路叫做建设有中国特色的社会主义的道路”。从此，中国特色社会主义道路成为引领中华民族实现伟大复兴事业的正确道路。这就以全新的角度开启了国家治理现代化的伟大进程。

就从民主政治建设方面来思考国家治理现代化而言，邓小平对这个问题讲的较多的有三个时段。

(一)《党和国家领导制度的改革》讲话，是邓小平以全新角度思考国家治理现代化的历史起点。改革开放前，中国政治体制的一个重要特征是高度集权。“文革”的灾难，充分暴露出这种体制的弊端。1980年8月，邓小平在这篇讲话中指出:我们建立的社会主义制度是个好制度，必须坚持。但是，现行的一些具体制度还存在不少弊端。比如，权力过分集中、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象等等。如果不坚决改革，过去的一些严重问题今后有可能重新出现。并且指出:领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。改革并完善党和国家各方面的制度，最为关键的是改革并完善党和国家的领导制度。这个制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党高度重视。

邓小平提出，为了改革并完善社会主义制度，“将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度”。这实际上已蕴含国家治理现代化思想的初始因子。这篇讲话后，1980年和1985年对党和国家的领导机构和人事进行了重大调整，在逐步实现领导干部年轻化同时，建立干部退休制度，设立作为过渡措施的中央和省级的顾问委员会，以保证国家治理的连续性和稳定性。这篇讲话既是启动我国政治体制改革、建设民主政治的标志性文献，也是党以全新角度思考国家治理现代的一个历史起点。

(二)1986年至1987年提出政治体制改革和推进民主政治建设的总体设想，成为国家治理现代化载体的“中国特色社会主义制度”的雏形。党的十二大后，随着经济体制改革全面展开，政治体制改革的必要性和紧迫性更加明显。1986年9月至11月，邓小平四次谈到政治体制改革。他指出，我国现阶段政治体制改革总的目标是:第一，巩固社会主义制度，始终保持党和国家的活力;第二，克服官僚主义，提高工作效率，发展社会主义社会的生产力;第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。这就要突破妨碍改革的僵化思想，要党政职能分开。党的主要职责通过制定总的路线、方针来保证国家的政治、经济发展方向，具体操作由政府负责。改革的目的，是要加强而不是削弱共产党的执政地位。

邓小平在规划我国政治体制改革总的目标时，在1987年4月明确指出:“我们的社会主义制度是有中国特色的社会主义制度”。这又是个新理念。现在讲的“中国特色社会主义制度”概念，其肇端正在于此。这样，中国特色社会主义的三大内涵(在邓小平提出“中国特色的社会主义的”道路、制度思想之后，党的十三大提出了“中国特色的社会主义的理论”概念)已现端倪。

在邓小平推动下，党的十三大确定了政治体制改革的长远目标和近期要求。其长远目标是，建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。十三大后，政治体制改革广泛展开，努力健全和完善作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，还有作为基本政治制度的共产党领导的多党合作的政治协商制度、民族区域自治制度和城乡基层群众自治制度。社会主义法制建设全面推进，建设中国特色社会主义法律体系的任务开始实施。由于政治体制改革的异常复杂性和敏感性，在实际操作层面采取了坚决、审慎的方针，注重试验，鼓励探索，平稳推进。

(三)1992年南方谈话，作为深化改革的重要指针，将实际上的国家治理现代化思想升华到一个新境界。南方谈话是邓小平对中国特色社会主义理论作了比较全面阐述的文献。这篇谈话对改革并完善有中国特色的社会主义制度，推进国家治理现代化，提出了四个重要思想:一是强调党的基本路线不能变，提出再过30年，即建党百年之际在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。十八届三中全会决定提出，到2020年“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型”的目标，就是落实邓小平这个思想。二是提出社会主义可以搞市场经济，计划和市场都是经济手段，不是社会主义与资本主义的本质区别。社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，必须大胆吸收和借鉴人类社会的一切文明成果，包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。三是要发挥社会主义制度的优势，两手抓，两手都要硬。“不仅经济要上去，社会秩序、社会风气也要搞好，两个文明建设都要超过他们(指亚洲“四小龙——引者)，这才是有中国特色的社会主义”。四是认为，我国还处在社会主义初级阶段。巩固和发展社会主义制度，还需要几代人、十几代人，甚至几十代人坚持不懈地奋斗。最重要的是选拔德才兼备的人进入领导班子。“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人”。这四点非常重要。如果说使社会主义制度更加成熟、更加定型，提出了国家治理体系现代化问题，那么选拔德才兼备的人进入领导班子，实际上就包含有国家治理能力现代化问题。南方谈话是邓小平的国家治理现代化思想升华到一个新境界的重要标志。

邓小平后的中央领导集体丰富和发展了邓小平的相关思想，为提出国家治理体系现代化和国家治理能力现代化作了重要思想积累。以江泽民为代表的中央领导在1996年提出“实行依法治国，建设社会主义法治国家”基本方针;在1997年将此方针明确为“党领导人民治理国家的基本方略”。以胡锦涛为代表的中央领导在2004年关于加强党的执政能力建设思想，可视为国家治理能力现代化思想的“前身”。党的十八大报告强调要更加注重改进党的领导方式和执政方式，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，积极借鉴人类政治文明有益成果，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。国家治理现代化思想呼之欲出。

正是在上述思想积累和升华的基础上(当然也包括我们党在全国执政以后探索这个问题的丰富经验)，党的十八届三中全会“决定”提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，完善和发展中国特色社会主义制度，作为全面深化改革的总目标。

二、邓小平与推进国家治理现代化四大关系

习近平在今年2月专题研讨班讲话还指出:完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这项工程极为宏大。它必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理现代化上形成总体效应、取得总体效果。在我看来，这个宏大工程中要处理好许多重大关系，其中四个关系更要把握好，而邓小平对这些关系都有重要论述。

一是政府权力与公众权宜。人民政府的权力来自人民，人民政府的权力要用来为人民服务，为公众谋利益。邓小平指出:改革就是要使党和国家的政治制度“更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利”。2012年12月，习近平讲话指出:依法治国必须坚持人民主体地位，保障全体公民享有广泛的权利，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益。2013年11月，他在党的十八届三中全会上指出:我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。我以为，国家治理现代化，首先必须解决好政府权力与公众权宜关系。

二是协商民主与选举民主。社会主义在本质上是个高度民主的政治制度。邓小平坚信，我们能在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并强调一个国家选择什么样的民主制度和民主形式，是由这个国家的具体国情决定的。我国采取的人民民主制度，既有选举民主形式，也有协商民主形式。如果说选举民主是民主制度的一种普遍的基本形式，那么协商民主则具有浓厚的中国特色。党的十八大强调要完善协商民主和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，但这绝不是否定选举民主。邓小平既充分肯定政治协商制度，也非常重视选举民主制度。他认为，经过半个世纪以后大陆可以实行普选。这就是说，协商民主和选举民主是加法关系，不是以一个代替另一个的减法关系，两种民主形式可以并用。

三是集权高效与分权制衡。我国人民民主制度的一个基本原则是坚持民主集中制。邓小平认为，正确处理好民主与集中的关系，是保障国家政治生活的重要准则，有利于人民充分行使管理国家的权利。集权与分权是集中与民主在权力配置上的表现形式。既然如此，集权就不应否定分权，不应当把集权与分权作为绝对对立的两极。事实上，集权与分权是一对矛盾，两者相辅相成。集权高效，这是我们的一个优势，但是权力过分集中也会带来各种弊端，乃至走向反面。邓小平在谈到党和国家领导制度改革时，尖锐地批评了权力过分集中现象，特别是批评了把一切权力集中于一把手而变成个人独断专行的现象。十一届三中全会后，推进民主政治建设的一个重大改革就是分权。在经济管理上中央与地方分权，给农民和企业以充分自主权。在政治生活中强调坚持集体领导和充分发扬民主。在发展社会主义市场经济后，经济制度的分权已不成为主要矛盾，但政治体制的分权问题还须进一步完善。目前，贪腐现象的高发势头没有得到有效遏制，一个重要原因与那些单位领导的高度集权且缺乏有效的权力监督、制约和制衡机制有密切关系。反腐败斗争既要治标，更要治本。其中一个“本”，就是分权制衡。我们坚决反对西方“三权鼎立”制度，它不适合中国国情。但“三权鼎立”不是分权制衡的唯一形式。我们一定要在坚持中国特色社会主义政治发展道路前提下来探索适合中国国情的分权制衡体制和机制。现在调整纪委和党委的干部管理权限，加强权力的垂直配置关系，就是党内分权制衡的一种形式。在对国家层面的权力配置顶层设计时，也会探索出更加完善的分权制衡有效形式，不断提高运用中国特色社会主义制度的优势来有效治理国家的能力。

四是资源配置的市场作用与政府作用。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场关系。十八届三中全会“决定”指出:“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。习近平说，这是“决定”的一个重大理论观点。这也明确了政府在资源配置中不起决定性作用。一个时期，市场经济发生的严重扭曲现象，与政府的错位、越位有密切关系。当然，发生扭曲现象，也有市场体系不完善、将社会主义市场经济视为自由市场经济，不承认市场经济前面的“社会主义”四个字的导向和社会主义核心价值观念的制约等问题。但是，矛盾的主要方面是政府干预过多和监管不到位。怎样“更好发挥政府作用”呢?习近平指出:“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”这样，十八届三中全会“决定”将政府和市场的关系规范到“笼子”里了，是国家体系和治理能力现代化迈出的重要一步。

三、邓小平与推进国家治理现代化关键问题的把握

完善中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化，最关键的是提高各级干部、各方面管理者的思想政治和科学文化素质。

邓小平早就指出:政治路线确立了，要由人来具体贯彻执行。由什么样的人来执行，结果很不一样。在南方谈话中，他更加强调这个问题。沿着邓小平的思路，习近平在专题研讨班上强调:只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。

改革开放30多年来，我们党在新中国成立后不断奋斗、创造、积累的基础上，开创和发展了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度，为国家治理体系和治理能力的发展，既奠定了坚实基础，又开辟了新的局面。这说明我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的。但是，目前党和国家生活中存在的不少问题，又说明在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。这里最关键的是提高各级干部(包括各方面管理者)的思想政治和科学文化素质。

对于推进国家治理体系和治理能力现代化来说，提高各级干部的思想政治和科学文化素质有多方面要求，目前需要强调这样四点:

第一，立场坚定，品德高尚。这些年来，提高干部的思想政治素质，很强调德才兼备，以德为先。怎么看德，过去相当长时间是强调政治立场，对中央政治路线和政治运动中的态度，比较注重“政治之德”。而“德”的内涵，除“政治之德”外，还有“道德之德”。一般说来，这两者是不可分离的、同向的。但从这些年许多贪腐分子的情况看，不少人在政治上没有发现什么反对中央政治路线的问题，但在道德上却很败坏，腐化堕落。这些人往往是因“政治之德”的表现不断提拔重用，但被发现有“道德之德”的严重问题后，则被“双开”，乃至绳之以法。这种“政治之德”与“道德之德”的背离现象，使中央近些年来非常强调“道德之德”。习近平在北大师生座谈会上对“道德之德”提出了明确要求，对提高各级干部的思想政治素质具有重要指导意义。

第二，解放思想，实事求是。改革开放30多年来，我们国家能发生翻天覆地的变化，是始终不渝地坚持这条思想路线的结果。今后，推进国家治理体系和治理能力现代化，提高各级干部的思想政治和科学文化素质，仍然需要坚持解放思想，实事求是。习近平指出:高举改革开放的旗帜，必须进一步解放思想，冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱，以积极主动精神研究和提出改革举措。这一点在全面改革进入深水区和攻坚阶段，更为重要。不进一步解放思想，很难取得实质性的进展和重大突破。

第三，勇于开拓，敢于担当。邓小平说:改革开放的胆子要大一些，敢于试验。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决。坚持这种态度就不会犯大错误。这些话将勇于开拓、敢于担当的时代精神鲜活地展现出来。十一届三中全会后，邓小平正是坚持这种精神，有效化解前进道路上的各种风险挑战，使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史性转折，促进社会生产力发展，不仅实现了人民生活从温饱到小康的历史性跨越，而且为我国实现经济总量跃居世界第二的历史性飞跃奠定了坚实基础。十八大以来，习近平明确表示，党的执政理念，概括起来说就是“为人民服务，担当起该担当的责任”。在十八届三中全会上，他进一步强调改革的责任担当意识，指出:看准了的事情，就要拿出政治勇气来，坚定不移地干。推进国家治理现代化，提高各级干部的思想政治和科学文化素质，一定要有这种勇于开拓、敢于担当的时代精神。

第四，博学多识，笃行实干。现在的世界是个开放的世界，我们已进入信息化时代，新知识层出不穷。邓小平说:现在世界的发展一日千里，每天都在变化，特别是科学技术，“落后一年，赶都很难赶上”。他号召全党重新学习，尊重知识，尊重人才，努力掌握现代化本领，吸收国际先进技术和管理经验，了解世界发展信息。同时，他又强调，“靠空讲不能实现现代化”，必须真抓实干。这些年来，党中央一直强调广开进贤之路，广纳天下英才，要求他们既博学多识，又笃行实干，取得了明显效果。习近平一直强调“空谈误国，实干兴邦”。他在北大师生座谈会上还说，“要笃实，扎扎实实干事，踏踏实实做人”。这对于提高各级干部的思想政治和科学文化素质，推进国家治理现代化是不可或缺的。

提出国家治理现代化，是以习近平为总书记的党中央的一个重要战略思想。它对于引领中国人民去实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有深远意义。学习邓小平的思想理论，对于完善中国特色社会主义制度，发展国家治理体系和治理能力现代化，不仅是很好的营养剂，更是强有力的推进器。