反思与阐释：中国城市化道路选择问题探析*

邓大松 ，黄清峰 ，孟颖颖

（武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

什么是城市化？城市化的本质是什么？中国的城市化道路应该怎么走？一直以来都是研究者们关注的热点问题。一般而言，城市化是指伴随着工业化进程的不断发展，人类社会活动在特定区域内所产生的各种要素的大量集聚，其本质就是各种资源（生存要素）在地理空间上的聚集。城市化的内涵包括有形的人口与产业在城市地理区位上的集聚，也包括集聚过程中无形的社会文化、思想观念的转变。城市化是一个国家和地区由农业社会走向工业社会和现代社会的必由之路，城市化水平在一定程度上反映了一个国家或地区的现代化水平，已经成为衡量一个国家或地区现代文明进步程度和经济能否持续健康发展的重要标志之一。从发达国家经验来看，工业化与城市化过程的同步完成，相辅相成、共同促进，但是，对于中国，由于特殊历史时期下实行的带有城乡二元分割色彩的政策管制使得这一过程被人为分开。作为世界上人口最多的发展中国家，特殊的历史背景与国情，决定了中国的城市化道路不能简单遵循发达国家的模式，正因为此，对中国城市化道路的选择问题进行深入思考更显得极为重要。

动态来看，作为一种社会经济过程，城市化涉及到产业和空间的双重发展，包括两个过程：一是城市科技创新能力的增强和传统工业生产扩散的过程；二是劳动力从原有的就业空间向新的空间转移的过程。可以说，作为包括人口、经济、地理、社会文化等多个领域的综合发展的动态过程，城市化与工业化、经济发展有着不可分割的天然联系，对一个国家的发展有着至关重要的影响。本文基于中国农村劳动力转移这一社会背景，在简单回顾中国城市化道路的历史演变基础上，对我国城市化道路的选择进行了反思。

二、中国城市化道路的历史演进

新中国成立初期，长期处于战乱的中国一穷二白、百废待兴，迫于当时的国际、国内环境，中国政府确定了迅速实现工业化和优先发展重工业的国民经济发展战略，在这一战略选择的指导下国家的建设重心完全转向城市。20世纪50年代至60年代初期的中国，随着城市工业规模的扩大，人口城市化也发展迅速。资料显示，全国城市数量1949年为135个，1952年为143个，1957年为176个，到1962年增至194个，比1949年增加43.7%。［1］但与此同时，随着上千万的农民无计划地涌向各类城镇，城市公共基础设施建设无法配套、城镇居民食品及其他物资供给不足、社会治安不稳定等各种负面影响开始出现。同时，受当时意识形态的影响，当时的中国理论界普遍认为城市化是资本主义的特有规律，不承认社会主义经济也存在城市化的现象。特殊的历史环境和社会背景下，国家开始调整政策，大批城市人口被迫返乡，中国的城市化道路出现逆转局势。

1978年后，随着以经济建设为中心的社会主义市场经济体制改革的不断深入推进，中国从农村到城市都发生了翻天覆地的变化。一方面，由农村最先开始的经济体制改革使得大量农村剩余劳动力摆脱了传统土地的束缚，成为剩余劳动力，为向城市规模化转移做好了准备；另一方面，城市的经济体制改革也使得私营、个体企业及第三产业蓬勃发展，为吸纳更多的劳动力就业提供了广阔的空间。城市的拉力与农村的推力使得一场自下而上的“城市化运动”逐渐开始。考察中国自20世纪70年代后期至今的城市化发展情况，我们可以将城市化道路的演进过程简单划分为三个阶段。

1.1978年—20世纪80年代中期：城市化道路的讨论阶段

这一时期，随着社会主义市场经济体制改革方针的确立，计划经济体制下的传统观念发生了许多重大变革，承认社会主义也有城市化规律、中国也要发展城市化便是其中之一。1979年，南京大学经济地理学家吴友仁教授发表《关于中国社会主义城市化问题》一文，标志着城市化问题开始进入理论界对于中国社会发展道路研究的视野。从20世纪70年代末到1982年期间，囿于改革开放初期计划经济思想和意识形态的局限，社会各界对于中国城市化道路的关注还仅仅停留在 “中国是否应该实行城市化”的讨论阶段。这一阶段，关于中国城市化问题的讨论主要集中于城市化姓“社”还是姓“资”的问题上。期间，虽然有少数学者认为城市化发展会拉大城乡之间的差距，加剧社会各阶级之间的矛盾，是带有资本主义经济色彩的特有规律，大多数学者普遍认为，城市化是工业化进程的必然结果，是社会发展的一般规律，并无姓“社”姓“资”的区别。

总的来看，通过这一时期对中国是否要走城市化道路的讨论，理清了许多城市化发展中的基本原理与规律，为以后更好的实施城市化发展策略奠定了基础。而且，随着改革开放步伐的不断加快，社会各界很快打破了传统思想的束缚，迅速地在发展城市化问题上达成了共识。1986年3月，六届人大四次会议审议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》(1986年-1990年)中指出“城市化程度的提高是必然趋势”，更是对中国要实行城市化发展战略的明确肯定。1989年12月，《中华人民共和国城市规划法》的颁布标志着积极发展小城镇成为官方的选择。［2］

2.20世纪80年代后期—20世纪90年代中后期：城市化道路的探索阶段

自20世纪80年代后期以来，关于中国城市化道路的讨论由是否应该推行逐渐向如何推行转变。这一时期，随着改革开放步伐的加快，各地开始涌现出各种打工浪潮使得城市化问题开始成为社会各界普遍关注的热点问题。20世纪80年代初期确立的“控制大城市规模、合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，在实行过程中出现的各种各样的问题，使得社会各界产生了所谓的城市化道路之争，各类观点主要集中于以下几类。

（1）走“发展小城镇”之路。自20世纪80年代后期以来，以费孝通先生为代表的相当一部分学者主张中国城市化应实行一种“发展小城镇”的道路（费孝通，1986；黄维岳，1985；杜受祜、丁一，1988）。这种观点认为，中国原有的数量有限的大中城市暂时无力吸纳数以亿计的亟待转移的农村剩余劳动力，而现实的国情、国力又决定了我们不可能再建一些新的城市来解决大量农村剩余劳动力的就业问题。因此，在原有的乡村集镇的基础上发展小城镇建设，发展乡镇企业，实现农村剩余劳动力“离土不离乡”式的转移，是改革时期中国城市化进程的一条现实而有效的途径。从实践来看，走“发展小城镇”之路的思想对我国城市化道路的选择影响深远，在这种思想的影响下，20世纪80年代中期开始，中国开始积极实行加快建设小城镇战略，在这一方针的影响下，广大农村地区的乡镇企业如雨后春笋般发展起来。蓬勃发展的乡镇企业不仅对改革初期国民经济的增长做出了巨大贡献，也对当时解决大量农村剩余劳动力的就业问题起到了相当的作用。

（2）走“建设大城市”之路。除“发展小城镇”思路之外，还有不少观点认为中国的城市化应该走“建设大城市”之路（李迎生，1988；管荣开、刘纯彬，1988）。他们认为，“小城镇论”的观点拘于小生产的圈子，没有以大城市的大工业化为依托，缺乏足够的资金和技术力量以及现代化的交通、通讯支持，不利于规模经济的形成。持“大城市论”者认为，城市规模效益规律决定，大城市的中心地位对地区经济的带动有着明显的辐射效应。还有学者从实施城市化成本的角度来比较大城市与小城镇哪种方案更可行：按1985年的投入产出水平计算，如果将一亿农民转为城市职工，若全部转移到20万以下人口的小城市，需投资14490亿元，年产利税2089亿元；若全部转移到200万以上人口的大城市，仅需资金12065亿元，比上一方案节省投资2400亿元，而年产利税为5142亿元，比上一方案多增利税3053亿元（郭凡生、王伟，1988）。

（3）走“建设中等城市”之路。在争论当中还出现了既不赞同中国城市化走“小城镇建设”之路，也不赞同走“建设大城市”之路的“中等城市论”者。“中等城市论”认为“建设”小城镇的发展不具备规模效应，还会造成耕地浪费、能源浪费等相关问题，而大城市规模的过度膨胀也会带来环境、交通、住房、福利等方面的“城市病”，中等城市作为区域经济的中心点，肩负城市扩散和乡村集中的双重功效，既可以避免城市化过程中人口过于集中到大城市的弊端，在空间规模上又更容易适应乡村经济结构的变化，在整个城市体系中具有独特的作用和优势，因此，发展中等城市才是同时兼顾经济效益与社会效益的最好的统一。 （蒋年云，1988）。

（4）走“综合发展”之路。在以上三种主流思想的影响下，随着中国城市化实践与理论的不断发展，又衍生出了众多新的解决思路。从其各自的基本特征来看，其实质都是将上述三种观点进行归纳与协调，本文将其称为“综合发展论”。其中，又以双轨模式为代表（柴彦威，1995），该观点认为由于单纯发展大城市或小城镇的弊端，中国城市化道路应坚持大城市和小城镇同时并轨发展的思路，这样既解决了经济规模效益的问题，又为大量剩余劳动力的转移提供了多种可选择的渠道，同时也兼顾了大城市的交通、治安、社会环境等问题。

3.20世纪90年代末——至今：城市化道路的推进阶段

随着中国经济体制改革的不断纵深发展，城市化问题已经成为社会主义社会建设中不可回避的重要问题之一。自20世纪90年代末期以来，中国政府开始加快推进城市化进程的速度。《第十个五年计划 （2001年-2005年）》中明确指出：城市化将成为中国推进现代化进程中的一个新的动力源，并将城镇化水平有所提高订为“十五”期间经济结构调整的主要预期目标之一。2002年“十六大”报告中再次强调“实施城镇化战略”的重要性，2007年胡锦涛在“十七大”上的报告中更是明确指出要“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，走中国特色城镇化道路。

随着国家指导性方针的确定，20世纪90年代末大批乡镇企业倒闭的事实也使得许多“小城镇论”、“大城市论”及“中等城市论”的支持者开始在总结回顾中重新认识中国城市化的道路选择问题。譬如有观点提出强调促进小城镇发展应适度集中，应发展县城或县域中心镇，以克服小城镇“数量多，但规模太小的”问题（国家发展计划委员会地区经济司，2001；杨家文，竺莉莉，2002）。与此同时，受西方各种经济、地理思想的影响，国内理论界对中国城市化理论的研究不断继续深化，关于中国城市化道路的走向问题也涌现出了许多新的观点，其中以“灰色区域”理论为基础的“城市群（圈）论”为典型代表。

城市群（圈），或称都市带（圈）、经济带（圈），泛指由于若干特大城市和大城市集聚所形成的多层次的、多中心的、辐射面广的城市群体。城市群（圈）理论最早于1957年，由法国地理学家戈特曼首次提出，主要是指在城市群中出现的以大城市为核心，周边城市共同参与分工、合作、一体化的区域经济现象。对于中国城市群（圈）的出现，一般认为是其在市场条件下自身综合性和整体性优势的系统发挥，属于区域经济和城市化高度发达的必然结果（陈扬乐，2000）。经过近几年的讨论与探索，社会各界对中国要重视和推动以城市群（圈）为中心的城市化发展思路达成了基本共识 （中国国家发展计划委员会地区经济司，2001；顾朝林，1999；石忆邵，2002；周牧之，2001）。 2004年，《中国城市发展报告（2002年-2003年）》中更是明确划分出了以三大组团式城市群（长江、珠江、环渤海）为核心的“三维分布”式城市化发展战略。在新的城市化发展思路的影响下，中国政府开始了建立城市群（圈）的积极实践。

2005年6月21日，温家宝总理主持的国务院常务会议上批准上海浦东为国家综合改革试验区，这是中国第一个“综合改革试验区”，是继以深圳为代表的经济特区和浦东新区之后，中国特区之路上的又一次具有不同内涵的重大尝试。2006年6月6日国务院正式宣布天津滨海新区成为国家综合配套改革试验区，希望以此探索全国区域协调发展的总体战略方向，提升京津冀及环渤海地区的国际竞争力。2007年6月6日，成都、重庆双双成为新的国家综合配套改革试验区。同年12月14日，长株潭城市群与武汉城市圈亦同时获批试验区。截止2013年4月，国务院已经批准设立了11个综合配套改革试验区以及4个综合改革试验区（区别于“配套”），区域经济区正以前所未有的密集度，跃升至国家战略层面。

国家综合配套改革试验区概念的提出，正是将“城市群（圈）”理论应用于实践的最好诠释，这标志着中国城市化的发展思路有了本质上的新变化，亦标志着中国经济改革的实践已从“先富一批”转向“共同富裕”的平衡发展格局上来，这符合十七大报告中的“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”的要求，是新时期下对中国城市化道路重新思考后做出的新的判断。

三、中国城市化道路向何处走？

毫无疑问，中国城市化道路的选择最重要的是根据中国的实际国情来确定政策方向。在经历了 “发展小城镇”、“建设大城市”、推进“城市群（圈）、经济带（圈）建设”等众多实践探索之后，中国城市化道路迎来了新的发展契机。十八大报告指出：推进经济结构战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向，我们“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。”可见，加快推动城镇化步伐将是我国“十二五”时期以及未来较长一段时期内着重解决的重要命题之一。

对于如何推进中国城市化道路进程？如何发展中国特色的城市化之路？十八大报告也指出了明确的方向：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”这告诉我们，中国特色新型城镇化之路是今后我国城镇化发展的重要且唯一方向，这一新型城镇化模式将全方位的实现工业化与城镇化、农业现代化与城镇化、信息化与城镇化的良好互动、协同发展。

积极稳妥地推进新型城镇化发展需要全面理解中国特色新型城镇化道路的理论内涵，我们认为，中国特色新型城镇化道路的基本内涵至少包括以下二个方面。

第一，新型城镇化是以人为核心的城镇化。新型城镇化的实质是以人为核心的城镇化，强调的是人的城镇化而非只是土地的城镇化。大型、特大型城市是工业化、城市化发展的伴生物。［3］但发达国家的城镇化经验及我国自身三十多年的城镇化之路告诉我们，见“房”不见人、“房地产化”的“造城运动”并不是真正的城镇化，病态城镇化极易导致城市公共基础设施配备不足、交通堵塞、“城中村”、“贫民窟”等居住环境脏乱差、社会治安恶化等负面影响。同时，盲目推进城镇化还可能导致农村优质劳动力过度流失、土地抛荒、阻碍农业现代化发展等问题。提高城镇化质量，推进新型城镇化建设中，“人”作为城镇化的重要主体地位再次明确，这凸显了新型城镇化道路以人为本的核心理念，指明了新型城镇化不再盲目追求城镇化数量而以提高城镇化质量为目标的基本原则。以人为核心的城镇化总体目标就是要增强城镇居民的幸福感。具体而言，一方面是要合理规划城镇布局，为居民提供更适宜的创业就业条件、休闲文化场所、居住条件环境和人车交通便利，将城市打造成为人民安居乐业之所在；另一方面要加快推进户籍制度改革，逐步消除城乡居民的公共服务差异，保障新市民在医疗、教育、社会保障和住房等基本公民待遇的公平性，真正改变其生活和生产状态，提高居民的幸福感。［4］

第二，新型城镇化是以生态文明理念为指导的城镇化。新型城镇化的另一主要特色就是强调生态文明。快速推进的城镇化进程成为引领中国经济持续、高速发展的强大动力。但伴随着城镇化进程的不断加速，资源、环境问题逐渐凸显并日趋恶化，对城镇化过程中以牺牲公民环境权和健康权为代价的发展模式必须进行反思，并要重视城镇化的生态环境诉求。［5］十八大报告中首次对“生态文明”的概念进行了相应的解释，提出要建设“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的生态发展目标。2012年底，中央经济工作会议提出要着力提高城镇化质量，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。以生态文明理念为指导的城镇化就是以生态宜居、和谐发展为主要特征，以促进城镇化与工业化、农业现代化与经济发展、人口城镇化与土地城镇化协调发展为实现途径，以“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”为主要目标，构建布局科学合理、与资源环境承载能力相适应，全面融入生态文明理念和原则的城镇化。

四、结束语

联合国秘书长潘基文在《世界城市状况报告》中曾经这样说过：“城市是人类最复杂的作品之一，从来没有完成，也没有确切的形态，就像没有终点的旅程；它是过去，是现在，更是未来。”回顾中国三十年来的城市化道路，从实践效果来看，以小城镇为中心的城市化道路不能产生规模经济效益；以大城市为中心的城市化道路虽然会产生规模经济效益，但人口的集聚膨胀也可能会造成“城市病”的蔓延，英国、巴西等国的前车之鉴值得我们引以为戒；以中等城市为中心的城市化道路似乎可以解决小城镇与大城市发展中遇到的一些问题，但从长期来讲，大城市的中心辐射作用也是不可取代的。

［1］胡家勇.转型经济学［M］.合肥:安徽人民出版社,2003.

［2］赵新平,周一星.改革以来中国城市化道路及城市化理论研究述评［J］.中国社会科学,2002,(2).

［3］吴垠.中国城市化道路的检视与思考——后工业化经济试验区的前瞻性探索［J］.中国工业经济,2010,(10).

［4］林浩.以人为本推动新型城镇化建设［N］.光明日报,2013-06-16.

［5］邓大松,黄清峰.中国生态城镇化的现状评估与战略选择［J］.环境保护,2013,(9).