我国当前城市治理问题的研究主题及其研究进展

于怡鑫+申峥峥+郝琦

导读：以CNKI数字出版平台所收录的文献为数据源，对截止2013年底发表的城市治理研究论文进行统计，有助于对该领域的研究内容做较为充分的概括总结。通过时间分布、作者分布、期刊分布、学科分布等文献外部特征分析，以及内容结构和基于关键词词频的热点主题统计分析，有助于探讨和透视城市治理研究在我国的发展状况及未来发展趋势，以期为今后相关理论与实践的进一步发展做些基础铺垫。

关键词：城市治理；文献计量；词频分析；社区治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.06.012

一、引言

从上世纪90年代末至今，我国学者开展城市治理（city governance）领域的研究已逾15载。经历了从概念引入、理论探究到指导实践的发展历程。2013年南京市颁布了我国第一个《城市治理条例》并成立了“城市治理委员会”；是年年底，中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一，这是在中央文件里首次正式强调治理的核心价值。这些重大事件向我们传达出一个明确的信号：城市治理在我国即将迎来从“空想”和试点到整体推进的大发展阶段。此时，全面回顾研究成果，多维度分析研究状况，将为今后理论与实践的进一步发展提供必要的参考和有益的线索。

罗月领（2007）、[1]徐静（2008）、[2]赵挺（2010）、[3]盛广耀（2012）、[4]李明扬（2013）[5]等先后发表了关于我国城市治理研究的文献综述，对该领域的研究内容做了较为充分的概括总结。然而，现有综述多采用定性的分析方法梳理归纳文献内容，本文尝试以定量的视角客观展示我国城市治理研究概况。

二、研究方法

（一）文献计量分析

文献计量分析法是一种基于数学和统计学的著名定量分析方法，它以各种科学文献的外部特征为研究对象，以输出量必定是量化的信息内容为主要特点，采用数学与统计方法来描述、评价和预测科学技术的现状与发展趋势的图书情报学分支学科。[6]文献作者、出版时间、出版地点、关键词等文献有关的媒介及其特征都可以作为进行文献计量研究的对象。

词频分析法是利用能够揭示或表达文献核心内容的关键词或主题词在某一研究领域文献中出现的频次高低来确定该领域研究热点和发展动向的文献计量方法。[7]由于一篇文献的关键词是文章核心内容以及作者学术思想、学术观点的高度概括，因此，如果某一关键词或主题词在其所在领域的文献中反复出现，则可反映出该关键词或主题词所表征的研究主题是该领域的研究热点。该方法在国内外已经得到运用，加拿大蒙特利尔大学教授Robert D博士等人曾于1997年采用词频分析法完成了一份关于世界纳米科技研究状况的计量分析报；[8]国内的邱均平、[9]梁立明、[10]马费成[7]等人分别将该方法应用于国内外情报学、中国纳米技术、知识管理领域的研究热点和发展动向的研究中。

本文将上述方法引入城市治理领域，分析该领域论文文献的外部特征和内容结构特征。

（二）数据采集

本研究数据来源于CNKI的期刊库和硕士、博士论文库，以“文献”为检索项，检索“篇名”中包含“城市治理”或“都市治理”或“城市管治”或“城市治道”的文献，时间到2013年12月31日，共得到检索结果338篇。经过逐一阅读题目、摘要及部分全文，去除重复论文、内容不相关论文、会议通知、新书推荐等文献20篇，删除没有关键词的文献4篇，以其余314篇论文为有效样本，将其题录，包括作者、标题、期刊名、年份、关键词、摘要等信息导出，并使用TDA和EXCEL进行处理和展示。

三、数据分析

（一）我国城市治理研究的外部特征

1.城市治理研究论文的年度分布

从图1中可以清晰地看出我国城市治理类论文年度数量及其变化趋势。1999年至2001年，相关论文发文总数较低，只有10篇，年度论文数量呈现缓慢上升趋势。结合相关文献内容来看，这一时期学者研究的重点是国外城市治理理念介绍和内容阐释，主要发挥了概念引入和理论传播的作用。它可以看作我国学者开展城市治理研究的起步阶段。正是这一时期的传播，使得更多学者关注城市治理。2002年城市治理类论文发文数量迅猛增长，达到21篇，是2001年的4倍，是以往发文量总和的2倍多，掀起了城市治理研究的第一轮热潮。此后，2003～2013年10余年间，关于城市治理的论文总数共计286篇，年度数量变化呈波浪形上升趋势，城市治理研究在这一时期进入曲折发展阶段。尤其是2012年出现一个谷底，相关研究数量较前两年有明显下降。然而到了2013年，论文数量又猛增至50篇，是前1年的近2倍。查看该年文献标题和摘要，我们发现这与两件大事的推动不无关系。一是年初南京市颁布和实施全国第一个《城市治理条例》并成立城市治理委员会，它使城市治理在我国真正从理论研究和试点推行飞跃到立法实践的层面。另一件大事是中国共产党十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定提出推进国家治理体系和治理能力现代化，治理主体多元化，治理方式法治化，不再是简单命令式、完全行政化的管理。与上述事件直接相关的论文达6篇，占当年论文总数的12%。

综上所述，迈入21世纪以来，城市治理领域的研究日益受到学术界关注，研究热度稳中有升，相信随着国家治理体系和治理能力现代化在城市层面的展开，城市治理研究将作为城市研究中的热点和重点领域，迎来新一轮发展高潮。

2.城市治理研究论文的期刊分布

从哪些刊物上能看到此类研究呢？经过统计分析，共有167种期刊发表过城市治理研究类论文，92%仅刊载过1～2篇。可见，刊载该领域论文的期刊种类繁多，但大多数只是偶尔为之。endprint

刊载4篇及以上论文的期刊有8个，其相关论文数达73篇，占论文总量的23%。《上海城市管理》、《城市规划》、《中国行政管理》、《杭州（我们）》为首的城市研究类期刊和公共管理类期刊是展示城市治理研究成果的主要阵地（见图2）。

排名前8的期刊中，《城市规划》、《中国行政管理》、《城市问题》、《城市发展研究》、《现代城市研究》为核心期刊，共发表论文40篇。这说明城市治理领域的研究受到业界重视，且具备较高研究水平。排名前8的3个非核心期刊中，《上海城市管理》发表的相关论文最多，它是城市建设与管理领域内的综合性理论刊物。北京市市政市容委主办的《城市管理与科技》则侧重刊登解决城市运行管理中急需解决的重大理论和实际问题的研究论文。第4位的《杭州（我们）》是杭州市市委主办的以民主参与、共同协商促城市发展为主旋律的刊物，从主题上讲最贴合城市治理理念，可以说是反应杭州市城市治理的专门性刊物，这在全国独一无二，值得业内学者和其它城市政府部门重点关注。

3.城市治理研究论文的学科分布

参照《中国图书馆图书分类法》统计全部样本的学科分布，结果如图3所示：城市治理的研究涉及经济学、社会学、法学和政治科学、环境科学、建筑科学等10个不同学科，其中经济管理科学类的论文数量占到总量的63%，法学和政治科学的论文比例占到20%，社会学的论文占到8%。可见，经济管理、法学和政治学、社会学是我国城市治理研究的主要学科视角。

4.城市治理研究论文的机构分布

共有162家机构对城市治理进行了研究，其中9成仅有相关成果1～2篇。而发文较多的机构中，南京大学排在榜首，其成果达到19篇，人民大学、山东大学、同济大学、复旦大学等紧跟其后。它们是我国开展城市治理研究的主要基地（见图4）。

从研究机构的地区分布上来看，发文量较多的地区集中在我国东部。其中北京市、上海市和江苏省相关论文数量最多，浙江省、广东省、湖北省、天津市以及湖北省和山东省相关论文成果也超过20篇。这说明，上述地区是我国城市治理研究的活跃地区（见图5）。

从机构类型上看，高校及党校占65%，政府机构占10%，科研院所占8%，其余为社会组织、科技团体等。图4中显示了论文成果数量排名前10的机构，全部是高校。科研院所中，中国社会科学院5篇，南京市科学院城市发展研究所2篇，其余十余家为1篇。来自政府机构的17篇论文成果分散在16家不同机构中，仅杭州市发展研究中心有2篇文献成果，其余均1篇（如表1所示）。我国城市治理研究主要集中于高校，研究所、政府部门和社会组织发文量占比重较低，显示该领域还未引起政府部门的足够重视，也说明没有形成社会的普遍热度。同时更意味着应进一步发挥相关高校的积极性、学术性等长处配合城市政府研究解决城市治理问题。

政府机构论文成果在一定程度上反应出，杭州市、北京市、深圳市、天津市的政府部门比较关注城市治理问题的研究，其中以杭州市表现最为突出。由于在推进城市治理实践的过程中政府起主导作用，因而我们推断，杭州市等政府自身重视城市治理研究的城市其实际治理进程将在全国处于领先地位。

5.城市治理研究论文的核心作者分析

共有266位作者（第一作者），从不同层面对城市治理进行研究并发表学术论文，平均每位作者发文量约1.2篇。其中，发文量1篇的作者233位，占总发文作者数的88%；发文量两篇的作者共24人，占总发文作者的9%；发文量较高（发文量3篇及以上）的作者共7人，占总发文作者的3%。若以发文3篇及以上的作者为核心作者，则核心作者的发文量共25篇，占总论文数的8%。可见，进行城市治理研究的作者人数和人均成果量较低，绝大多数作者只是偶有相关论文发表。7名核心作者中，5人的研究得到1项以上基金的支持。1人连续5年发文，2人连续3年发文，其余4人的发文都集中在1～2年内。另外，从合著情况来看，多作者论文93篇，合著率仅为32%。上述统计结果表明，国内城市治理领域的专业研究队伍规模不大，开展相关研究具有时段性，长期、持续进行城市治理专向研究的学者数量较少；同时，合作程度偏低，尚未形成活跃的研究群体；最后，基金支持对学者产出相关论文成果有一定促进作用（见表2）。

（二）我国城市治理研究的内容分析

1.从研究内容的结构变化看我国城市治理进程

通过文献内容的统计归类，我们发现我国城市治理研究论文可粗略划为三大类：第一类侧重国外城市治理概念、理论或案例的介绍及其启示分析；第二类着重探讨适合我国国情的城市治理理论及可行性建议；第三类则是对我国城市治理实践案例的分析介绍和经验总结。从时间维度上看，早期第一类文献是主导，随后第二类文献数目日益增多超过第一类，同时第三类文献逐渐出现，第一类文献数目明显下降，而近期第三类文献则日益增多，更为引人关注。可见，城市治理在我国已不只是停留在理论引入、嫁接阶段，部分城市已经走入实验收获阶段。

2.从实证研究看我国城市治理地域特征

在314篇文献中，城市治理实证研究已逾1/3。有关文章已开始对我国一些城市率先实施的治理政策和措施进行介绍；对城市治理实践中的成功经验和不足加以总结；以及对不同城市治理的实际效果展开对比和评估。其中，南京市（8篇）、杭州市（7篇）、上海市（6篇）、深圳市（6篇）的城市治理实践多次作为研究案例被详细剖析。而天津市（中新天津生态城）、广州市、北京市、宁波市、苏州市、义乌市、武汉市、长沙市、青岛市等城市的研究案例也榜上有名。如果说文献中的实证研究在相当程度上映照出现实发展状况的话，那么，上述文献数量及其内容表明，长三角已当仁不让地成为我国城市管理向城市治理变革道路上的先行者，珠三角略逊一筹，其次是京津冀和中部地区城市，东北和西部地区则相对滞后。结合前文中的论文外部特征分析，我们发现城市治理实践发展较快的地区往往在相关研究领域也具备较高实力，南京市就是研究推动型的典范。同时，政府的大力推进也是起主导作用的关键因素。杭州市是政府推动治理的典型。如倪咸林在总结杭州市运用社会复合主体结构进行城市治理的成功经验时所说，“政府理念的前瞻性是触发城市治理创新的‘扳机……杭州市政府具有政治企业家的创新精神，积极进行政策学习和政策移植，特别是西方发达国家城市经营的理念和民主行政的价值”。[11]综上所述，在我国经济较发达、创新性强、开放度高的地区，若有城市政府大力推动、相关研究助力城市治理的进展较快，相反，经济发展较慢、创新性、开放度较低的地区，城市治理实践的脚步则比较滞后。endprint

3.从关键词词频看我国城市治理研究热点主题

关键词词频分析法是考察研究领域发展热点的好方法。我们在统计关键词词频过程中，首先注意把下列同义词或对同一英文词语的不同翻译合并：“城市治理”、“都市治理”、“城市管治”；“城市治理模式”、“城市管治模式”；“治理”、“管治”；“治理变革”、“治道变革”；“治理方式”、“管治方式”；“公众参与”、“公共参与”、“公民参与”、“市民参与”；“公私伙伴关系”、“公私合作伙伴”、“公私合作伙伴制”、“公私合作”；“市民社会”、“公民社会”；“利益相关者”、“利益相关主体”；“非营利组织”、“非营利性组织”；“法治”、“依法治理”；“杭州市”、“杭州”、“杭州城市”；“上海市”、“上海”、“上海城市”；“深圳市”、“深圳”、“深圳特区”、“深圳经济特区”；“长沙”、“长沙市”；“珠三角”、“珠三角地区”；“大城市”、“大都市”、“大都市区”；“评价”、“评估”；“启示”、“借鉴与启示”。然后，将合并处理后的关键词按出现频次从高到低排序。我们发现，虽然15年间总共出现的关键词有900多，但是多数只出现1～2次，其中总词频达到和超过4次的关键词仅45个，而这前45个关键词累计词频已达625次，占关键词词频总和（1656个）的38%。我们将这前45个关键词视为高频关键词（如表3所示）。最后，计算出45个高频关键词每一年的相对词频数①，并通过年度词频变化情况，透视和分析城市治理研究的热点主题及其变化趋势。

经统计分析，城市治理研究的高频关键词包括以下三种：一是体现城市治理的内涵和特征的高频关键词，如“公众参与”、“善治”、“市民社会”、“多中心”、“多元化”等。除去“城市治理”本身，“公众参与”是出现频率排在首位的关键词，从时间上看，自2002年到2013年的12年间它几乎每年出现，且出现频次有平稳上升的发展趋势，证明“公众参与”是我国城市治理研究的长期热点主题。其他几个带有城市治理特征属性的高频关键词相对来说出现时间较短且不连续，它们常常与“治理体系”、“治理主体”、“城市政府”、“公司合作”、“城市规划”、“城市发展”、“城市管理”、“城市问题”等高频关键词共现。

另一类是反应城市治理系统组织的高频关键词，如“治理主体”、“城市治理模式”、“城市治理结构”、“城市治理体系”等。“治理主体”一词本身就排在高频关键词榜中。同时，有关于治理主体及其关系的高频关键词还包括“城市政府”、“地方政府”、“中央政府”、“政府”、“非政府组织”、“非营利组织”、“社会组织”、“利益相关者”、“政府与企业”。在高频关键词列表中这些词占据1/5席位，体现出城市治理主体及其关系的研究是我国城市治理研究的热点内容。还有一些值得注意的治理主体研究对象，如“弱势群体”以及与其相关的一些关键词，包括“弱势群体参与”、“弱势群体保护”等，其出现频次加总也达到5次。“失业群体问题”、“流动商贩”、“参与渠道”、“参与意识”等关键词与其共现。此外，文献中还出现“农民工”、“农民工参与边缘化”这样的关键词。这反应出，在我国城市治理研究中，失业者、流动商贩、农民工等弱势群体作为城市治理的主体之一，其参与意识、参与渠道等问题已经引起学者重视，也说明我国城市治理主体的研究逐步走向深入和细致。“治理模式”、“城市治理模式”、“模式”分别排在高频关键词的第10、第15和第19位，足见城市治理模式的研究也是城市治理研究的又一热点。“城市经营”、“顾客导向”、“城市政府”、“政府职能”、“政府与企业”、“公众参与”、“市民社会”、“民主”、“城市管理”、“公私合作”、“多中心”、“多元化”、“制度创新”、“城市发展”、“城市竞争力”、“南京市”、“深圳市”、“天津市”等与其共现。可以解读为，我国城市治理模式的研究重点是转变政府职能，提高企业、市民和社会组织等多元利益主体在城市公共物品和服务供给与支配中的地位和作用，探讨多中心治理的协作机制，从而提高城市竞争力。其中，南京市、深圳市、天津市在治理模式方面已经有了理论或实践的积累。

还有一类则是与城市治理外延不同而内涵有密切交集的关键词，诸如“城市管理”、“城市经营”、“城市规划”、“城市化”、“城市发展”、“城市竞争力”、“现代城市”、“城市问题”、“智慧城市”等。从时间维度上看，“城市管理”、“城市规划”、“城市化”、“城市发展”这几个关键词出现时间比较分散、持续时间较长，说明它们是城市治理研究的重要关联话题。“城市经营”在年度变化上呈明显下降趋势：自2002年被列为关键词，到2004年出现频率达到其最高值，而后频次日益减少，近三年没有在关键词表中出现。这表明，城市经营已经不是城市治理研究的热点。“城市问题”和“智慧城市”则是近几年来才出现的关键词，尤其是后者，出现时间仅为三年就登上高频关键词榜，可见与二者相关的城市治理研究是当前新兴起的研究热点。

另外，“南京市”、“杭州市”、“深圳市”也排入了高频关键词榜中。从一个方面证明了上述地区是我国城市治理研究的热点研究对象。

除高频关键词外，我们发现“网络治理”、“网络参与”、“网络联盟”、“网络社会”、“网络城市”等与数字信息和通信技术相关的关键词也为数不少，且逐年增加。近两年来“新媒体”、“网络媒体”、“微博”等代表新型信息传播手段的关键词更是引人注目。这表明研究网络时代公众参与城市治理的创新手段，探索善治的实现途径，是我国城市治理研究的另一热点。除此之外，与社区相关的关键词几乎自2002年以来几乎年年出现，其频次合计总达16次：“非政府组织及社区”（2002），“社区建设”（2003、2006），“社区自治”（2005），“社区稳定机制”（2006），“社区”（2007），“社区发展”、“民族社区自治制度”、“社区治理结构”、“城市社区”（2009，2012），“社区组织”（2010），“隔离社区”、“社区托管”（2011），“社区教育”（2012），“社区社会”（2013）。从上述关键词的出现频次和内容上看，长期以来社区治理都是城市治理研究的一个重要主题。endprint

四、总结

本研究基于文献计量法，较为客观地反应出我国城市治理研究的一些外部特征和内容趋势。

第一，城市治理研究日益受到我国学术界关注，热度总体上成上升趋势。但作者、机构、学科分布、期刊分布等外部特征都呈现出整体上分散、薄弱，小范围内集中、专业的特点。这表明，我国城市治理研究队伍规模不大，但已具备几支实力雄厚的核心力量，利于今后在政府和社会的推动下形成更普遍的研究热度。

第二，我国城市治理研究已经出现一些比较稳定的研究主题，如城市治理模式研究、城市治理体系研究、城市治理权力结构研究、区域发展规划（都市圈规划）与多中心治理研究、公众参与困境和方法研究、社区自治研究等。同时，城市治理研究也扩展到了周边领域，比如生态城市、低碳城市、健康城市的治理问题及其对策；数字城市治理模式和智慧管治；城市社会资本积累与治理；城市治理与城市应急管理、城市交通管理、城中村改造、城管执法及弱势群体保护等问题。可以看出，我国城市治理研究视角横向较丰富，与社会、生态、网络等主题结合探讨；纵向日趋深入，细化到城市管理实务中的交通、应急、城管等领域。研究视角多样化趋势表明我国城市治理研究正走向成熟。今后，城市治理在我国将逐渐嵌入城市领域方方面面的实践。

第三，我国城市治理研究不仅局限于理论性探讨，已经深入到城市案例的实证研究。其中以杭州市、南京市的治理成果和经验最受学者关注。南京的《城市治理条例》、城市治理委员会，杭州市的社会复合主体治理模式等皆堪称我国城市治理中成功而又大胆的制度创新。

最后，由于水平有限，论文存在许多不足，如在数据来源上，不包含外国刊物上刊登的我国城市治理研究论文，难免导致分析结果与事实的偏差；在数据采集阶段，以“篇名”检索会遗漏部分与城市治理主题相关的论文，进而影响分析统计结果②；在统计过程中，因为样本数量偏少所以统计结果趋势性不明显等等。上述问题还有待今后改进和完善，仅期望本文能在丰富我国城市治理研究视角的同时，为对该领域感兴趣的人士勾勒出一幅城市治理研究状况的基本图景，以资参考。

注释：

①为消除年度篇幅总数对统计词频构成及其变化情况的影响，我们将绝对词频转化为相对词频，即文献集合中关键词出现的总次数与这个集合中所包含文献数量之比的相对频次。

②若以“主题”进行检索，结果会更加全面。然而，“治理”一词在我国自古就有（最早用于治理水患），其涵义与本文中“治理”的涵义不同，作者尝试以“主题”检索，获得的数据明显增多同时会包含大量与研究不相关的文献，从而导致人工判断和筛选工作异常繁复，可操作性不强。

参考文献：

[1]罗越岭.我国城市治理研究的理论综述[J].上海城市管理，2007（5）：30-32.

[2]徐静.城市治理研究的最新进展及一般分析框架[J].珠江经济，2008（5）：4-13.

[3]赵挺.国内近十年城市治理研究综述[J].北京城市学院学报，2010（3）：26-32.

[4]盛光耀.城市治理研究评述[J].城市问题，2012（10）：81-86.

[5]刘明扬.国内城市治理研究文献综述[J].经营管理者，2013（2）：129.

[6]邱均平，王曰芬.文献计量内容分析法[M].北京图书馆出版社，2008.

[7]马费成，张勤.国内外知识管理研究热点——基于此词频的统计分析[J].情报学报，2006，25（2）：163-171.

[8]邱均平，赵蓉英，侯经川.2002年国内外情报学发展动向研究[J].情报报，2003，22（5）：515-519.

[9]邱均平，丁敬达，周春雷.1999-2008年我国图书馆学研究的实证分析（上）[J].中国图书馆学报，2009（9）：72-79.

[10]梁立明.我国纳米科技论文关键词共现分析[J].上情报杂志，2005（3）：69-73.

[11]倪咸林.社会复合主体：城市公共治理的结构创新——以杭州市城市治理经验为例[J].南京师大学报，2013（2）：30-37.

责任编辑：张 炜endprint