行政管辖权争议的裁决规则研究——以我国海洋油气管道保护的行政管辖权争议为例

■李文海 秦 扬

行政管辖权①是行政法上的重要问题之一，关系到各级各类行政主体相互之间的权限划分。在我国行政法上，行政管辖权一般是指行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。[1]行政管辖权争议，一般是指两个或两个以上行政机关对于同一行政管理行为都认为有管辖权，或者都认为自己无管辖权。[2]行政管辖权争议将会引起职能交叉、推诿扯皮等“组织病”，必须对行政管辖权争议予以有效的解决。本文分析我国《石油天然气管道保护法》和《海底电缆管道保护规定》后发现，对于我国海洋石油天然气管道保护的行政管辖权，政府能源主管部门和政府海洋主管部门之间存在管辖权争议。以此争议为例，对行政管辖争议予以裁决，应当确立法律规范冲突处理、授权立法特别限制以及行政责任能力衡量三个层次的裁决规则。

一、行政管辖权争议的产生及解决

(一)冲突争议的产生

行政管辖权争议根据类型不同，产生于不同行政主体之间。行政管辖权争议的类型包括:同级同职能的行政机关之间发生的争议;同级不同职能的行政机关之间发生的争议;不同级同职能的行政机关之间发生的争议;不同级不同职能的行政机关之间发生的争议。[3]

就我国海洋石油天然气管道保护的行政管辖权而言，我国政府能源主管部门和海洋行政主管部门之间属于同级别不同职能行政主体之间的行政管辖权争议。这一争议表现在法律规范授权上的管辖权重叠。一方面，根据2010 年颁布施行的《石油天然气管道保护法》第4条和第5 条，各级能源主管部门具有全国范围内石油天然气管道保护的行政管辖权。并且根据《石油天然气管道保护法》第2 条第1 款的规定，该法适用于我国境内输送石油、天然气的管道的保护，而所谓“境内”应当包括我国管辖海洋区域，因此它适用于海洋石油天然气管道保护。据此，能源主管部门具有海洋石油天然气管道保护的行政管辖权。另一方面，根据2004 年国土资源部颁布的国务院部门规章《海底电缆管道保护规定》第3 条，各级海洋行政主管部门具有全国海底电缆管道保护的行政管辖权。并且根据《海底电缆管道保护规定》第2 条第1 款，该规定适用于我国内海、领海、大陆架及管辖的其他海域内的海底电缆管道的保护，又根据国务院行政法规《铺设海底电缆管道管理规定》第19 条当中“‘管道’系指输水、输气、输油及输送其他物质的管状输送设施”的规定，海洋石油天然气管道属于海底电缆管道的一种，所以《海底电缆管道保护规定》适用于海洋石油天然气管道保护。据此，海洋行政主管部门具有海洋石油天然气管道保护的行政管辖权。

从上述法律规范授权条款分析来看，能源主管部门和海洋行政主管部门都具有海洋石油天然气管道保护的行政管辖权。这两个行政主体在我国海洋石油天然气管道保护的行政管辖上存在管辖权冲突。除法律规范授予管辖权重叠所致冲突外，实践中经常见到行政主体之间的权限争议冲突，但这种冲突，往往在性质上混合了管辖权争议和行政职权争议。即，在组织法层面缺乏清晰的管辖权授予，同时在具体行政职权上产生直接冲突。因此，行政管辖权争议主要是由于具有组织法性质的法规范条款授予行政管辖权不明或者授予行政管辖权范围重叠所引发的。

(二)争议解决途径

对于行政管辖权争议的解决途径，多数研究者持多元解决途径的观点，但在多元途径中以哪种途径为主则有不同认识。一是，以行政协商与裁决为主要解决途径。根据我国体制和实际，“由上级人民政府对各职能部门之间的权限争议进行裁决是明智的选择，也是权限争议解决机制的主渠道”[4]。此外，在肯定行政协调与裁决途径为主的同时，有学者强调了司法解决途径的辅助地位。“内部协调仍然是解决行政权限冲突的主要路径，机关诉讼只是特定情况下采取的辅助方式”[5]，实践中，可由行政相对人通过具体行政行为的附带审查提起。除了构建机关诉讼制度外，在司法解决途径方面应完善行政机关第三人诉讼制度。[6]二是，以宪法诉讼为主要解决途径。这种观点认为行政裁决的传统模式存在操作性不强、受案范围限制、缺乏责任条款的先天不足，认为机关诉讼模式存在诉讼范围不足、无法解决法规范合宪性问题的不足，必须要建立宪法诉讼以作为解决管辖权争议的主要途径。[7]在制度操作层面，有学者进一步提出要“在人大常委会内部专设一个常设机构以专门解决府际间发生的权限争议案件”[8]。实践中，行政裁决对行政管辖权争议的解决发挥着基础的作用，但存在缺乏裁决原则、标准、程序的弊病，有必要完善行政管辖权争议的裁决规则体系。

二、行政管辖权争议的裁决规则

通过行政系统内部的裁决来解决行政管辖权争议必须明确裁决的规则，裁决规则体系包括裁决原则、裁决标准、裁决程序等。我国目前行政管辖权的裁决规则缺乏规范性和公开性，“上级行政机关根据什么原则，标准和程序行使指定管辖权，外人却不得而知。这与法治行政的基本要求相距甚远。”[1]因此，必须要完善行政管辖权争议的裁决规则。行政管辖权争议的裁决规则至少包括裁决原则和裁决程序两个方面。

(一)裁决原则

行政机关对行政管辖权进行裁决主要包括合法性原则和效率效能原则。一方面，应当遵循合法性原则进行裁决。具有管辖裁决权或者说具有指定管辖权的行政机关应当依法作出裁决。行政管辖权的争议很大程度上就是法律规范潜在冲突问题的处理，因此管辖权裁决不能脱离法律规范，而必须在《立法法》所规定的法律规范冲突处理规则范围内进行裁决。另一方面，应当遵循效率效能原则进行裁决。效率，指行为者之行为必须节约，而且合乎经济性，亦即所为支出的最适化，更包括行政机关所为行为之有效性。[9]而效能与效率相比，具有不同的意义。从手段观点出发，呈现出一种“最少原则”，亦即尽可能以最少资源之投入，以达成预期目标，这就是“效率”。反之，从目的观点出发，则呈现出一种“最大原则”，亦即藉由固定资源投入，以创造出最大的使用效益，这就是“效能”。[10]效率效能原则不仅仅是指裁决的过程要具有及时性，设定裁决期限，而且是指在合法性范围内考虑完成管辖职能的效率效能。

(二)裁决程序

裁决程序一般包括申请、审查、决定三个阶段。申请的主体包括行政相对人和行政管辖权争议的一方或双方行政主体。行政相对人认为行政主体之间的行政管辖权争议影响其合法权益有权向具有裁决权的主体提出裁决申请;行政管辖权争议的双方行政主体均有权向具有裁决权的主体提出裁决申请。具有争议裁决权的裁决主体应当依据法律规范审查争议事实，必要时可以调查争议事实问题。法律对于行政管辖权界定不明的，应当予以判断并作出决定，裁决结果应当按法定程序送达行政相对人和行政主体。此外还应当设置行政管辖权争议的裁决期限。

在审查形式规则方面应当根据实际确定审查形式。一般认为，行政裁决应当实行书面审查规则，包括符合书面文书要式、书面提交材料、书面送达裁决决定等。有研究者认为:“提请行政裁决的往往是久拖不决的老大难问题，这里既有法律法规的因素，也有体制的因素，还有主观因素，关系错综复杂，需要行政裁决机关厘清各种关系。因而审理应实行类似美国联邦行政程序法规定的审判型听证制度。”[4]对于审查形式，应当根据审理实际进行选择，原则上简化审查形式实行书面审查。

三、行政管辖权争议的实体性裁决规则

从海洋油气管道保护的行政管辖权争议出发，实体性裁决规则主要包括三个层次:首先，应当根据法律规范冲突处理规则进行行政管辖权归属判断。其次，应当对法律规范授权立法所预留的行政管辖权变更可能性进行行政管辖权归属判断。最后，根据效率效能原则，对行政责任能力问题进行行政管辖权归属衡量。

(一)法律规范冲突的处理规则

对于我国海洋石油天然气管道保护的行政管辖权，《石油天然气管道保护法》和《海底电缆管道保护规定》分别概括性地授权给能源主管部门和海洋行政主管部门，行政管辖权争议由此产生。解决行政管辖权争议，首先要对授予行政管辖权的法律规范进行比较，如果二者存在确定无疑的优先适用关系，则应该据此裁决行政管辖权争议。

处理一般法律规范竞合所应当适用的规则包括，上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法。《石油天然气管道保护法》是上位法、新法，《海底电缆管道保护规定》是下位法、旧法，似乎应当优先适用《石油天然气管道保护法》的规定。然而，二者存不存在特别法和一般法的关系需要进一步辨析，如果存在，则还要考虑优先适用特别法的情形。

为区分一般法与特别法，有研究指出:“一般法是指在时间、空间、对象以及立法事项上所做出的一般规定的法律规范，特别法则是与一般法不同的适用于特定时间、特定空间、特定主体(或对象)和特定事项(或行为)的法律规范。”[11]根据一般法与特别法的这种区别，一方面在适用空间上，以国家领土为空间加以区分，适用于全国境内石油天然气管道保护的《石油天然气管道保护法》是一般法，而适用于我国海底区域石油天然气管道保护的《海底电缆管道保护规定》则是特别法;另一方面在适用对象上，以管道为对象加以区分，适用于海底输水、输气、输油及输送其他物质的管状输送设施的《海底电缆管道保护规定》是一般法，而适用于海底输送石油天然气管道的《石油天然气管道保护法》是特别法。由此可知，《石油天然气管道保护法》和《海底电缆管道保护规定》互为一般法与特别法。于是，在此处如何适用特别法优于一般法的规则就无法明确。

如果忽略一般法与特别法问题，直接优先适用作为上位法和新法的《石油天然气管道保护法》，即认定海洋石油天然气管道保护的行政管辖权由能源主管部门行使，在法律层面不存在明显违法，但这样做却有可能违背行政管辖权裁决的合法性原则和效率效能原则。严密的做法是进一步分析认定能源主管部门较之海洋主管部门作为海洋石油天然气管道保护行政管辖权主体更具合法性和效率效能。

(二)授权立法条款的限制规则

如果法律规范在规定某行政机关行使某种行政管辖权的同时，还规定了授权立法条款，那么还需要考虑授权立法能否变更既定行政管辖权的问题。《石油天然气管道保护法》在规定由能源主管部门行使全国石油天然气管道保护行政管辖权的同时，还在其第60 条规定了一个授权立法条款，该条款授权国务院可以制定海洋油气管道保护方面的特别规定。

一方面，从立法目的看，制定特别规定受到授权法上基本制度条款的限制。针对立法草案讨论过程中《石油天然气管道保护法》能否适用于海洋油气管道保护问题的不同意见，全国人大法律委员会经同财政经济委员会和国务院法制办、国家能源局共同研究，给出了立法目的上的说明。他们认为，《石油天然气管道保护法》主要针对陆上油气管道规定相应的安全保护措施;但其中关于管道保护一些基本制度的规定，对海上油气管道也是适用的。对海上油气管道保护的一些特殊措施，可以由国务院作出具体规定。根据这种立法目的，《石油天然气管道保护法》关于管道保护的基本制度对海洋油气管道是适用的。管道保护的行政管辖权规定在《石油天然气管道保护法》总则部分中的第4 条和第5 条，应该属于该法律的基本制度。此外，若管道保护行政管辖权不清楚，就无法明确管道保护的政府责任归属，管道保护措施将无从落实，管道保护的行政管辖权显然属于最基本的制度安排。所以，国务院制定特别规定不能变更管道保护的行政管辖权。

另一方面，从授权立法原理看，授权立法事项不能够突破授权法的基本原则、基本制度。授权立法事项一般分为授权制定专门性事项、授权制定变通或补充事项(只存在于民族自治地区和经济特区)以及授权制定实施细则或实施办法。[12]《石油天然气管道保护法》第60条规定:“国务院可以根据海上石油、天然气管道的具体情况，制定海上石油、天然气管道保护的特别规定。”国务院可以制定的特别规定不是实施细则或实施办法，也不是变通或者补充事项，基本上属于授权制定专门性事项。即使是授予制定变通或补充事项，也不能改变授权法的基本原则和基本制度，所以授权制定专门事项更不能突破授权法的基本制度，也就是不能变更作为基本制度的管道保护行政管辖权。

(三)行政责任能力的衡量规则

要履行政府保护海洋油气管道的职责，必须具备承担行政责任的能力。一般来说，无论是能源主管部门还是政府其他行政部门都具备相应职责范围的责任能力，这是在相应行政法律关系当中成为行政主体的必然要求，体现一种责任主体资格。但是基于完成海洋油气管道保护职责的行政效率效能原则，应当衡量行政管辖权争议主体的责任能力。比较承担海洋油气管道保护的实际责任能力，须从承担政府行政职责范围入手，首先确定现行有效的对海洋油气管道保护的政府职责范围，然后考量承担相应职责范围内行政责任的实际能力。对比《石油天然气管道保护法》和《海底电缆管道保护规定》，二者有关海洋石油天然气管道保护的行政责任条款梳理如下:

针对上表，两个法律规范规定的行政责任内容不一致之处说明如下。(1)对“行政审批”职责，由于《海底电缆管道保护规定》没有规定，应当适用作为新法和上位法的《石油天然气管道保护法》的规定。(2) 对“发布公告”职责，《石油天然气管道保护法》没有规定，并且《海底电缆管道保护规定》的“发布公告”规定具有保护海洋油气管道的特别功能，所以应当适用《海底电缆管道保护规定》的“发布公告”规定。(3)对“划定保护区”职责，应当适用《海底电缆管道保护规定》。《石油天然气管道保护法》直接规定了陆地上石油天然气管道保护法有关的保护范围大小，于是不需要再将“划定保护区”作为一项职责由责任主体行使，而《海底电缆管道保护规定》要求主管部门在参考范围指数的基础上划定保护范围，海洋油气管道保护在划定保护范围方面不能照搬《石油天然气管道保护法》陆地管道的保护范围，因此在国务院未就海洋油气管道保护做出特别规定的情况下，应当适用《海底电缆管道保护规定》中有关“划定保护区”的规定。(4)对“行政检查”的内容，《石油天然气管道保护法》第22 条规定“管道巡护检查责任主要由企业承担”，这符合以管道企业自身预防保护为重点的石油天然气管道保护方向，[13]而《海底电缆管道保护规定》所确定的由政府承担巡航检查责任的规定与《石油天然气管道保护法》的规定相冲突，因此应当按照作为新法和上位法的《石油天然气管道保护法》的规定执行。

考察上述各项政府保护海洋油气管道的行政职责，在承担责任能力方面，海洋行政主管部门的海上现场执法能力较为突出。因此，在审批、备案、发布公告等方面，较少涉及行政主体现场勘查能力的要求，争议双方主体均可承担;在海上现场执法检查、强制、处罚、划定保护区、应急处置等方面，对海上实时的现场勘查和现场处置能力要求很高，能源主管部门缺乏海洋执法能力。至此，综合考虑法律规范冲突处理规则、授权立法特别限制规则以及行政责任能力衡量规则，应当按照合法性原则优先决定由能源主管部门管辖海洋石油天然气管道保护，但在海洋区域毕竟海洋行政主管部门的执法队伍体系较为完善，在作出裁决决定前应当进行行政协调。在能源主管部门没有设立完善的海上执法队伍以前，有关海上现场执法、强制、处罚的政府职责可以委托给海洋行政主管部门。

四、结论

以能源主管部门作为海洋油气管道保护的行政管辖权主体，更符合现有法律规范冲突处理规则和行政合法性原则，体现了法律规范冲突处理和授权立法方面技术处理的正当化。但是，同时考虑到行政效率效能原则，目前能源主管部门在承担政府责任能力方面存在一定不足，行政管辖权争议的裁决应当协调处理，实现通过委托执法的方式弥补不足。通过分析海洋油气管道保护的行政管辖权归属问题，可以发现对于行政管辖权争议的实体性裁决规则主要在于:法律对于行政管辖权界定不明的，应当根据法规范冲突处理规则以及行政合法性原则予以判断并作出决定。在不违反法律规范冲突规则和行政合法性原则前提下，可以根据行政效率性效能原则予以具体协调和衡量。

注释:

①行政管辖权，被有的研究者称为行政主体或行政机关的行政权限。参见杨解君:《行政法学》，中国方正出版社，2002年，第146页。但实际上，行政管辖权是行政组织法上的概念，而“行政权限”的概念较为模糊，易混淆于行政行为法上的“行政职权”概念。借鉴大陆法系行政法概念体系，笔者认为应该使用行政管辖权的概念。参见陈敏:《行政法总论》，新学林出版有限公司，2007年，第924页。

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