农村公共文化服务体系构建——以江西为例

■周芝萍

2010年的中央一号文件，为农村公共文化建设注入了新的活力。此后，全国再次掀起农村公共文化建设的高潮。“文化信息资源共享工程”(以下简称“共享工程”)和“农家书屋”等文化惠民工程逐渐推进，农村公共文化服务的物质载体得到了长足的发展，在满足农民基本文化需求、保障农民文化权利、推动农村文化建设方面，起到了重要作用。但从总体效果来看，由于机制不够完善，一些服务机构在运行中仍存在一些问题:“农家书屋”基本处于关闭状态，基层文化站成了摆设，共享工程形同虚设，很多市县图书馆文献资源老化，服务形式与服务手段单一，这与十八大提出的构建现代公共文化服务体系还有很大差距。[1]因此，构建科学、有效的服务体系是农村公共文化建设中一项更为急迫的任务。

一、构建农村公共文化服务体系的意义

保障农民基本文化权利，既是构建和谐农村社会的重要手段，也是新农村建设的重要内核。

(一)改变重物质需求轻精神需求的农村服务理念

长期以来，服务农村、反哺农村的核心观念只停留在改变农村面貌、发展农业经济、改善农民生活等方面，而社会很少关注到，随着物质生活水平的不断提高，农民对生活的需求也在悄然发生变化，他们在追求物质生活的同时，更加注重精神文化生活。正如贺学峰所言:“文化建设，是重建农民生活方式、恢复农民生活的主题性价值。”[2]在农村物质逐渐丰富的同时，农民也需要通过新的娱乐活动、文化休闲方式来增进公共交往，并在这种交往中获得与时代同步的体验和价值。而在这一历史进程中，农村公共文化服务体系的建立和完善，能够改变以往的偏轻精神需求的服务理念，让人们重新认识和把握新农村建设的政策内涵。

(二)促进农民基本文化权利的实现和社会意识的重新回归

文化权利是公民的一项基本权利，也是推动农民社会意识回归的基础保障。长期以来，在经济建设为中心的大环境下，农村文化工作被忽视，由于缺乏财力支持，农村成为公共文化服务的“谷地”，农民的基本文化权利没有得到相应的重视。而在单干式、家庭化生产经营过程中产生的离心化倾向，使得农村社会组织的凝聚力有所减弱。因此，保障农民基本文化权利，不仅是新农村建设的重要内容，更是形成新农村社会环境所需思想凝聚力和意识影响力的基本手段。通过建立完善农村公共文化服务机制，能最终切实保障农民文化权益、实现农民价值认同，让农民自觉增强社会意识。

(三)促进农村社会治理方式的创新发展

根据我国第五次人口普查资料，我国有8 亿人口分布在农村，因此社会稳定与否首先要看农村稳定与否。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式。由于各种历史和现实原因，农村的社会治理一直存在诸多问题。有学者从文化服务的角度提出了解决思路，指出农村公共文化服务不仅能够向农民提供基本的文化服务产品，同时还是农民了解时政的重要窗口。[3]农村公共文化作为一种“软实力”，能引导并规范农民的思想行为，有效的公共文化服务体系是社会与农民之间进行沟通的重要纽带和桥梁，它能够及时缓和社会心理冲突和矛盾，营造融洽和谐、团结互助的人际关系，从而形成良好的农村社会环境。

二、农村公共文化服务缺失的表现

长期以来，受“城乡分割、工业优先、城市倾斜”发展战略以及地方财力不足的影响，在基础文化建设方面，我国长期以来存在重城市轻农村的现象。虽然近些年来，我国采取了一系列推进农村公共文化服务体系建设的措施，但与发达国家相比较，还有一定差距。

(一)财政投入不足

长期以来，政府办文化的观念已经成为全社会的共识，但公共文化服务供给长期依赖政府，而缺少农民及社会其他主体的有效参与。一旦地方政府财力遇到困难，作为不直接创造物质财富的公共文化的投入就会受到较大影响，公共文化建设的资金经常被截留、转移的事实就是明证。文化财政支出增长速度，明显低于政府财政收入增长速度。近年来，江西省农村公共文化建设有较大的改善，但在农民的巨大需求面前，无论是与经济增长还是与城市发展相比，依然存在较大差距。(见表1)

表1 江西省公共图书馆图书总藏量与经济增长［4］

(二)管理体制落后

当前农村文化工作处于条块分割状态，文化、教育、体育、宣传等职能部门多头管理，体制机制不顺成为农村文化工作者心中的“块垒”。县图书馆与乡镇文化站(图书室)作为农村公共文化服务的主体，分别隶属于县文化局和乡政府管理，他们各自为政，只有少量的业务来往，县文化局对乡镇文化站只有业务指导而无人权、财权。从县一级体制来看，县馆的经费由县文化局划拨，人员分配则由县人事局管，大事首先得上报文化局，再由文化局用报告形式层层逐级反映。组织运行机制僵化进而效率低下，人浮于事，用人制度、社会保障制度不健全。乡镇文化站(图书室)隶属于乡镇政府，表面上看，乡镇文化站也有1～3 个工作人员，但实际上这些工作人员都是兼职的，身兼数职，大多数文化站都建在乡镇政府大院内，成了乡镇政府的活动室，农民很难享受到其文化服务，在以经济建设为中心的思想指导下，很难发挥公共文化服务职能。

为切实推动农村公共文化服务发展，党和国家相关部门相继推出了一系列惠民工程:如“文化信息资源共享工程”、“农家书屋工程”等。江西省农家书屋工程自2007 年启动以来，共投入资金3.82 亿元。截至2012 年底，共建成农家书屋17 333 家，配备图书2 600 万册、报刊35 万份、音像制品和电子出版物173 万张，提前3 年完成“村村有、全覆盖”目标，深受农民群众欢迎。[5]但由于隶属于不同的行政管理部门，各项目之间相互独立，部门间缺乏有效的沟通与协调，大部分项目不能兼容、共享，存在重复浪费的问题。

(三)基础设施陈旧

自2007 年以来，在中央和地方政府的支持下，农村公共文化基础设施建设有所发展，但与城市相比，依然比较落后，无论从数量上还是从规模上，基本的公益性文化设施建设同农民群众的文化需求都存在一定的差距:设备老化、设施陈旧，服务能力相应弱化。有的地方政府在农家书屋建设上没有一点后续投入，完全依赖中央和省级财政，造成基础设施不配套、不规范、不落实，有的地方“农家书屋”不具备基本的开放条件，图书上不了架，信息采集工作也无法进行。对农家书屋必要的检查、验收等工作也做得不到位。许多县级电影公司无法正常开放，多数县级剧团名存实亡，难以维持正常演出。这种状况已经严重阻碍了农村公共文化服务的有效开展。

(四)人才建设落后

当前，农村公共文化服务面临着专业文化人才和民间文化人才稀缺的局面。专业人才是农村公共文化服务建设的关键，是农村公共文化活动的策划者、组织者、表演者，从业人员素质的高低直接关系农村公共文化服务质量的好坏。由于思想认识上存在误区，加上缺乏像教师、医生、律师等职业必要的从业资质要求，这些文化服务机构就成了关系户特殊需求“安置点”。有资料显示:江西省宜春市10 多所公共图书馆现有120 余名工作人员，基本没有专业学科背景，在市以下的县乡镇文化站、图书室基本是由业余人员兼管。[6]

三、农村公共文化服务缺失的原因

农村公共文化服务缺失既有制度方面的因素，也有历史方面的原因，主要受以下几方面因素的影响。

(一)思想认识存在误区，对公共文化服务体系建设重视不够

一方面，由于文化建设的效益不如经济建设，因此，在片面追求GDP 的时代，各级政府均把主要精力放在经济建设方面，甚至以牺牲文化建设来加快经济建设。另一方面，农民自身相对较低的文化水平，导致对文化需求的热情不高。

(二)财政投入总量有限，城乡分配比例失衡

农村公共文化建设的投入主要来源于中央政府的投入，虽然中央要求地方有相应比例的配套投入，但地方政府投入农村文化建设的比例大打折扣，从而尽量少投甚至不投，造成投入严重不足。虽然省级财政预算中每年都有文化经费，但多数市县的文化事业经费占当地财政支出的比例只有1%左右，有些地方甚至还不到1%。[7]随着农村税费制度改革的不断深入，乡镇的财政收入逐年减少，用于文化建设的经费比例也逐年减少。许多农村文化单位因为经费难以保证，导致职工工资无法及时发放、设备故障无法及时维修。从分配上看，财政投入更多集中在城市，2008 年国家对直接为农民提供服务的乡镇文化站财政投入18.7 亿，人均2.54 元，而城市文化投入人均为31.24 元。江西是我国中部地区的农业大省，全省4400 万人口中，农村人口占60.2%[7]。2007—2012 年，江西省财政对为农民提供服务的乡镇文化站投入3.82 亿[5]，每年人均才1.73 元，与全国平均水平差距很大。

(三)社会力量参与不足，服务供给来源单一

政府作为农村公共文化服务的唯一供给者，财政压力越来越大。发达国家公共文化服务投入的经验值得我们借鉴。美国虽然是一个市场经济国家，但农村公共产品是由政府、企业、社会团体等多方力量共同参与提供的;而日本、韩国，则是以中央政府为主导、各级农业合作组织参与实施的农村公共产品供给体系。这三个发达国家农村公共文化服务建设的共同特点是:都是在政府主导或引导下的市场经济环境下运行。社会参与和市场力量的引入，不仅能增加农村公共服务的供给数量，更能促进公共服务供给质量的优化。目前，江西省农村公共文化服务供给渠道基本来自政府，社会力量参与程度较低，尚未形成政府与非政府组织之间并存的局面，农村居民缺少在公共服务主体和公共服务类别上做自由选择的机会。

(四)城乡经济社会发展存在二元结构体制

在制度惯性的影响下，城乡二元结构给农村社会发展造成的深层次问题和矛盾，依旧是农村社会事业发展的重要影响因素。党的十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。长期以来，历史和政治原因造成的城乡二元结构，不仅造成了城市和农村经济发展不平衡，也使城市和农村、市民和农民在公共文化设施、文化权益保障方面出现了不平衡。[8]因此，消除城乡二元结构，实现公共服务供给的均等化，才能最终使得农村包括文化在内的社会事业走出发展的“藩篱”。

四、构建农村公共文化服务体系的对策

通过以上对农村公共文化服务存在的问题和原因的分析，本文认为，应采取以下对策以构建科学、有效的农村公共文化服务体系。

(一)优化资金投入结构，建立有效的财政支持机制

一是通过立法，建立资金投入机制。农村公共文化服务是一种公共产品，这就决定了农村公共文化建设必须由政府作为主要角色来参与其中。[9]政府对农村文化的投入应有一定的比例，并且应与经济发展速度相适应，避免资金投入的随意性。二是农村文化投入与城市文化投入应有适宜的比例，避免农村公共文化服务建设的边缘化。三是通过政策引导，建立非政府组织参与机制，积极吸纳社会资金，通过税收、金融等政策调节方式，充分调动农民团体、非政府组织、私营企业等社会各方面力量，构建多渠道、多层次、多元化的立体投资模式，使农村公共文化建设能够建立在较为稳定、持续的财政支持基础之上。

(二)建立城乡一体化的新型工农城乡关系

十八届三中全会指出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。因此，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。[8]当前，我国在养老保险方面已经率先进行了消除城乡二元化的实践，已经有15 个省份通过合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。在全面深化改革的时代背景下，这一进程正在呈现加速的势头，对城乡一体化的公共文化服务体系构建也正积极推进。

(三)健全农民文化需求的表达机制

增进农民对农村公共文化需求的表达，是提高农村公共文化服务有效性的前提条件。农民是农村公共文化服务的对象，对公共文化服务的实际效用，他们最有“话语权”。但现实情况是，农民没有有效的需求表达渠道，更缺乏选择所需公共文化服务的机制。有学者认为，在财政紧约束的现实条件下，要有效促进公共文化设施等建设的投入，必须依法明确并合理界定各级政府财权、事权范围，积极引导农民参与社区性供给，合理确定农村公共建设的近、中、长期目标，建立充分体现农民需求的偏好显示机制。[10]因此，完善农民与基层政府和各类服务机构的沟通渠道，理解农民真实的和必要的文化需求，建立文化需求表达机制，是避免农村公共文化服务体系建设盲目性与资源浪费的重要手段。

(四)引导农民树立主体意识，建立起农村文化发展的内生机制

农村公共文化服务内生机制，是进行农村公共文化建设的内在动力和根基。[11]只有让农民自觉成为农村公共文化建设的主体，才能真正促进农村文化内生机制的形成。从维护农民的文化权利和实现农民文化需求的角度出发，各级政府要通过各种手段与方法，充分调动农民参与文化建设的积极性、主动性。与此同时，政府既要重视“输送”文化，也要重视挖掘与创新乡土文化资源，组织和资助民间文化活动，鼓励和扶持在农村发展民办文化企业，为形成文化内生机制创造有利条件。构建农村公共文化服务体系的过程，也是整合农村资源、打造相关文化资源平台的过程。只有充分发挥农民的主体作用，充分挖掘农村乡土文化资源，将“送文化”与“种文化”结合起来，农村公共文化建设才能健康持续发展。

(五)健全监督机制，完善评估机制

农村公共文化服务机制作用的发挥，不仅取决于农村文化产品和服务的供给数量，更取决于农民对此的满意程度。如果没有有效的监督和约束，政府“是否会根据农民的真实需求和偏好来决定自己的行动方向，仍是一个难以确定的问题”[12]。因此，必须健全和完善相关的制度法规，强化农村公共文化体系建设的监督机制。在全国性的图书馆法律法规出台前，一些省市如北京、上海、深圳、浙江等发达省市，相继出台了地方性的图书馆法规来保障县级公共图书馆等农村公共文化服务，起到了良好的效果，保证了公共图书馆的健康发展。

建立科学有效的农村公共文化服务评估机制，应从农村公共文化服务的质量和服务的保障两方面进行。衡量服务质量，主要考察公共文化服务机构的用户流量、服务手段、服务方法、文化信息发布及对管理部门服务的满意度、服务效果等方面;[6]服务保障评估，则主要包括资金保障、人才保障、技术保障、组织保障、社会参与保障等方面。农村公共文化服务评估是提高服务透明度的有效途径，在此基础上才能形成和建立起公众监督的机制，从而推动农村公共文化服务机制的完善和服务水平的提高。

五、结语

农村文化服务具有丰富农民精神文化生活、社会教育、凝聚社会认同等社会治理功能，努力构建科学的农村公共文化服务体系，不仅关系农村文化的繁荣发展，还关系社会主义新农村的健康发展。当然，建立有效的农村公共文化服务体系还有待理顺农村社会的各种关系。农村公共文化建设任务还很艰巨，但不管怎样，构建和完善农村公共文化服务体系，对建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，具有重大的战略意义。

[1]胡锦涛在中共中央第十八届代表大会上的报告[EB/OL].人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2012/1118/c1001-19612670.html，2012-11-18.

[2]贺学峰.乡村建设重在文化建设[J].小城镇建设，2005，(10).

[3]巩村磊.论当前农村公共文化服务缺失与机制构建[J].山东农业大学学报(社会科学版)，2010，(2).

[4]江西省统计局.2013年2月各设区市主要指标[EB/OL].http：//www.jxstj.gov.cn/News.shtml？ p5=3103415.

[5]钟端浪，缪梦诗，刘颖婷.江西省农家书屋工程建设总结表彰大会在南昌召开[N].江西日报，2012-12-07.

[6]吴漂生.江西省农村公共文化信息服务保障机制研究[J].图书馆理论与实践，2011，(8).

[7]魏希.新农村建设背景下江西农村公共文化设施建设研究——以泰和县为例[D].南昌:南昌大学，2010.

[8]中共中央十八届三中全会会议公报[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773.htm，2013-11-12.

[9]汪雷.基层政府公共信息服务供给机制研究报告[J].情报理论与实践，2009，(12).

[10]廖家勤.财政紧约束下有效促进农村基础设施建设的政策选择[J].财政与金融，2006，(3).

[11]李少惠，王晓艳.社会资本视角下的农村公共文化建设研究[J].西北师大学报(社会科学版)，2009，(6).

[12]黄花.对完善农村公共产品供给制度的几点看法[J].科学社会主义，2008，(6).