土地出让中“有形之手”之迷

吴周平+刘俊民

一、项目的背景概述

2013年6月，根据江西省审计厅工作安排要求，我们对A市2010～2012年土地出让及经营性土地出让金征收、管理和使用情况进行了审计。在多方审计查询、现场取证的基础上，本着实事求是的原则，我们发现私有B公司在当地政府这双有形之手的影响下，有关国土部门出具虚假土地使用权证抵押登记骗取银行贷款等违法问题。

二、项目的主要目标和审计范围

（一）主要目标

通过审计，完成“揭示问题，分析原因，提出建议，促进规范”审计总体目标，积极发现大案要案线索，促进政府严格遵守国家有关土地管理方面的法律法规，进一步完善土地出让管理制度。

（二）审计范围

我们确定审计范围为：2010～2012年土地出让及经营性土地出让金征收、管理和使用情况。

三、审计成果

审计发现A市在地方政府有形之手的干预下，当地国土有关部门违规为民营企业某旅游发展有限公司发放虚假土地使用权证用于抵押贷款6 500万元，违规为其已抵押贷款的土地重复办理抵押登记用于贷款15 000万元。

审计发现，A市2013年违规为某旅游发展有限公司违规办理16本土地使用证（面积157.613亩，未出让土地）与9本通过出让发放的土地使用证（面积642.387亩，出让价19 271万元）捆绑抵押贷款33 000万元。按面积分摊，16本违规办理的土地使用证抵押贷款6 500万元。此外，还违规为某公司上述已抵押贷款的9宗土地重复办理抵押登记用于其母公司贷款15 000万元。贷款银行均为民生银行福州分行。经对某公司在A市本埠开户行建设银行A市支行的账户延伸调查表明，上述贷款资金未进入该账户。

审计延伸调查还发现，A市2012年违规通过乡镇以基础设施费名义返还某公司用于支持某公司在A的项目建设的土地出让价款11 680万元，在转入某公司在A市本埠开户行建设银行A市支行的账户当天即转给福州某广告有限公司、安徽某旅游发展有限公司等公司，未用于某公司在A的项目建设。截至2013年7月8日，某公司该银行账户余额仅53万元，转移国有银行贷款巨额资金。

以上行为利用未供土地的虚假土地使用权证与已供土地合并抵押获取银行贷款，利用已经办理抵押贷款的土地重复为其母公司贷款作抵押担保，且抵押贷款资金和财政返还土地出让价款不在其依法开户的银行存储，去向不明，造成国有土地资产和金融资产存在一定风险。责成A市政府予以立即整改，并将整改情况报告我厅，切实维护国有资产安全，同时移送有关违纪问题案件线索。

四、审计方法及实施路径

（一）审计思路

通过计算机筛选大量土地出让数据，发现一笔私有企业同时在某国土资源局办理16本土地他项权证，我们初步作为问题重点开展审计。以计算机审计法和一线五审法发掘案件，审计认定A市政府出具虚假土地证帮私企违规贷款之案例。

（二）计算机审计法——对同一块土地重复多次办理土地证抵押贷款的审计

1.审计步骤一：在access软件页面的左侧，右键土地证信息表进行复制，得到土地证信息表a和土地证信息表b。

2.审计步骤二：对土地证信息表a和土地证信息表b进行比对查询，查找宗地编号一致但土地证编号不一致的土地证编号，并显示出来。参考SQL语句：select 土地证信息表a.土地证编号 from 土地证信息表a，土地证信息表b where 土地证信息表a.宗地编号=土地证信息表b.宗地编号 and 土地证信息表a.土地证编号<>土地证信息表b.土地证编号。备注：在access软件中创建sql语句查询的方法：（1）在“创建”页签点击“查询设计”按钮；（2）在“设计”页签点击“SQL视图”按钮；（3）将上述SQL查询语句复制粘贴后点击“设计”页签中的“运行”按钮即可。

（三）我们理清思路，按照土地他项权证进行延伸审计，经过审计会议，大家达成共识，沿着“一线五审法”进行审计调查。

1.一线：一条主线

审计突破口是土地他项权证，按照“土地使用权证地籍——他项权证编号——贷款抵押物真实性——取得银行贷款合法性——评估贷款使用合规性”这条主线进行审计。

根据被审计单位提供的报表，审计其银行贷款时的相关资料，审阅银行抵押合同、银行贷款合同，确定贷款抵押物。通过抵押物确定抵押的土地使用权证，锁定目标、展开工作、五审求证。

2.五审：求证法

第一步审查抵押土地证的真实性。到土地地籍管理科，查看抵押登记台账和地籍土地统一宗地号及《卫星图片年度土地变更现状图表》，检查发证申报、审批、会议纪要、政府抄告单、出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件等，审计抵押人名称、抵押土地座落、土地项目用途、抵押土地面积、抵押土地金额、抵押期限、抵押土地证号、他项权证号等信息的真实性。

第二步审查土地档案求证土地使用权证的合法性。审查档案包括求证抵押土地的土地使用权证来源的合法性、土地收储的合法性、出让的合法性以及程序的合法性。根据锁定的土地使用权证，调阅土地登记档案，审查档案的完整性，反应程序的合法性。如档案中送审表、土地登记审批表、土地登记申请书、土地发证申请书、使用权人变更申请、新旧土地证复印件、地籍调查表、地籍图等文件是否齐全；征收的土地是否有征地补偿协议、是否办理了征收程序；新增建设用地（批次审批的用地）是否有省国土局下发的批复文件；收储的原国有建设用地收储程序是否合法等等。

第三步审查土地交易印证抵押物的真实性。审计出让土地一个重要的标志就是必须按规定缴纳土地出让金。审计土地出让交易中心资料，检查土地出让台账，反证抵押土地证真实性。划拨用地取得的土地必须符合《国家划拨土地目录》。出让国有建设土地必须履行招、拍、挂的程序，需要政府出让土地抄告单、土地评估报告、土地出让审批报告、土地出让规划条件、土地出让公告、土地招拍挂的流程、土地受让人确认单、国有建设用地出让合同。

第四步审查征收土地印证土地权属的合法性。审查抵押土地是否征收是证明土地权属的重要步骤。重点是检查抵押土地的征地补偿、收储安置、（回收安置）等程序是否落实到位，是否存在虚报、瞒报的现象。通过调阅被审计单位的收支凭证，逐笔逐项的审计每一项征地补偿、回收安置费用，包括土地补偿费、拆迁补偿费、地上附着物和青苗补偿费、安置补助费、收储原建设用地，是否有收储协议、是否支付了相应收储费用、企业改制成本等。最后汇总对比，一是将支出金额和土地登记档案上的征地补偿协议或土地收储（回收）合同的金额对比，审查补偿安置工作是否到位；二是将土地使用权证的发证时间和相应的凭证时间对比，审查土地使用权证发证手续是否合法，是否存在征地、回收、安置等工作未完成就违规发证的情况。

第五步现场求证抵押土地的真实性、准确性和精确性。根据锁定的土地使用权证所附的地籍图，审计人员在被审计单位的相关工作人员的陪同下，审查现场。首先，审查被抵押地块红线范围内是否还有农用地、民房等可以反应征地、回收、安置程序不到位的痕迹；其次，审查被抵押土地的土地使用权证的真实性以及准确性，现场看到的土地范围和红线内范围以及土地使用权证上描述的范围是否一致；最后，审查土地的土地使用权证的精确性，现场审查是否有其他所有人的土地划入了红线范围内，是否虚假扩充抵押土地面积以达到骗取贷款的目的。查出利用土地证进行重复抵押银行贷款违规问题。

（四）延伸审计

在发现案件后，对案件的相关单位进行延伸审计，通过土地使用权证、土地他项权证、银行贷款抵押物、银行贷款凭证、贷款使用财务账本等相关资料认定审计事实。

五、体会与启示

（一）领导重视支持。由于土地问题牵涉面广，涉及到地方政府利益、企业利益、个人的切身利益，审计时难免会遇到各种压力和阻力。在审计过程中，领导高度重视，大力支持，排除了各种干扰，创造了良好的外部工作环境，因此我们才能顺利地完成审计任务，才能对重要问题全面、彻底地查清。

（二）熟悉土地政策。土地管理的政策性强，并且不同时期国家对土地的调控目标不一样政策也不一样。这就要求我们要熟悉土地政策，准确把握好不同时期的政策界限。

（三）准确把握重点。这次土地审计时间紧，涉及的时间范围长，并不是一次常规意义上的土地审计。因此对于以往土地审计中发现的一些普遍性的问题如超过上级审批的用地范围、面积征地用地，低于最低评估规定价格标准出让，经营性土地未进行“招、拍、挂”等，这次并没有作为审计重点。这次审计的重点就是那些严重违规给国有土地资产造成严重损失、潜在巨大风险隐患的土地出让行为，以及与此有关的决策、审批程序方面的问题。

（四）注重程序细节。这就要求我们认真审核每个环节的资料，对应权力决策公开化、资源配置市场化、制度程序规范化的要求，对资料中的内容、时间、金额等细节内容认真审计，不能有任何马虎，剖析细节，追查到底。（作者单位：江西省审计厅）