新医改以来社会资本办医政策综述

■ 高 炯 兰 烯 李 林

社会资本举办医疗机构，有利于满足人民群众日益增长的就医需求。国外经验也充分证明，鼓励社会资本办医可以提供更加丰富的医疗服务，满足社会多元化的医疗服务需求，对优化医疗服务提供体系、促进医疗市场竞争起到积极的促进作用。在此背景下，鼓励社会资本办医成为本轮医改政策的一大亮点。本文试图对新医改以来中央和地方制订的相关政策加以总结分析、简要评价，并提出政策建议。

1 中央鼓励社会资本办医的相关政策

新医改启动之初，中央对鼓励社会资本办医提出原则性意见。2009年3月17日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确：鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制[1]。这一阐述，为中央和地方后续制订鼓励社会资本办医相关政策提供了基本依据。

次年，中央把鼓励社会资本办医放在更加突出的地位，提出更加具体的措施。国务院办公厅2010年11月26日转发发改委、卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》，开宗明义地指出，“坚持公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展，加快形成多元化办医格局，是医药卫生体制改革的基本原则和方向”[2]，表明鼓励社会资本办医被提高到前所未有的高度予以重视；该文件从放宽社会资本举办医疗机构的准入范围（6条），进一步改善社会资本举办医疗机构的执业环境（11条）和促进非公立医疗机构持续健康发展（7条）3个方面提出了鼓励社会办医的24条具体措施。该政策为非公立医疗机构消除了诸多障碍，使其与公立医疗机构享受同等待遇，并成为各省份制定具体政策的基本遵循。

新医改启动3年后的2012年3月14日，国务院印发《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》，对社会资本办医的规模提出明确目标：到2015年，非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左右[3]。2012年4月14日，国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排》，要求各地要尽快出台鼓励社会办医疗机构的实施细则；鼓励公立医院资源丰富的地区引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组[4]。

以上政策表明，鼓励社会资本办医成为新医改的重点工作和突破性工作，成为医疗卫生事业发展的趋势。

2 地方鼓励社会资本办医的相关政策

2.1 地方社会资本办医基本情况

经查阅文献和资料，截至目前，全国范围内至少有15个省市出台了专门政策鼓励和引导社会资本办医。现选择具有代表性的加以归纳总结。

重庆市早在2011年12月30日就出台了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见的通知》，提出力争用5年左右时间，使非公立医疗机构的机构数和床位数分别占全市总量的40%、20%；诊疗人次和入院人次占全市总量的20%左右[5]。

北京市于2012年2月9日出台《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的若干政策》，共18条政策措施，被业界称为“京18条”，明确鼓励社会资本在京举办各级各类医疗机构，新建医院优先安排社会办医，在市场准入、医保、税收、价格、土地、投资、人才、学术建设、政府采购等政策方面均做出了具体规定，实现社会办医疗机构与政府办医疗机构同等待遇，公平发展。截至2012年底，北京市民营医院达339家，占北京全市医院总量的比重达到55.8%。民营医院从业卫生人员28098人，占全市医院卫生人员总数的13.96%[6]。

同年的6月18日，天津市也公布了《实施意见》，支持举办营利性大型、高端、专科、个体医疗机构，要求全市2015年末非公立医疗机构床位数占同期医疗机构实有床位总数的比例不低于20%[7]。湖北省[8]、安徽省[9]、山西省[10]的《实施意见》也都有与之相同的目标设定。

2013年3月25日上海市出台了本市的《实施意见》，共28条。从政策层面扶持，优化办医环境，力求全方位、多层面地全力鼓励、支持社会资本办医。

除上述4个直辖市之外，其他省市也陆续出台相关政策。就中部6省来说，已有4省先后发布了实施意见。除了湖北、安徽和山西外，河南省2011年4月20日出台了《实施意见》，为城乡居民提供质优、价廉、便捷的医疗卫生服务，力争到2015年社会办医实际门诊、住院服务量达到全省总量的15%左右[11]。

位于大西北的甘肃省于2012年11月19日下发了《实施意见》，要求各地卫生行政部门加大政策扶持力度，争取全省社会办医实际床位数达到全省总量的20%以上，只不过根据自身情况把期限放宽到2020年[12]。

东南沿海则是我国社会经济比较发达的地区，而沿海开放城市与经济特区对于社会资本办医的发展更是有着显著的影响。中国首个社会资本办医试点城市——温州市制定出台了独特鲜明的“1+11”改革实施方案。“1”是总纲《关于加快推进社会资本举办医疗机构的实施意见》，“11”为11个配套子方案。目标定为到2015年，民营医院床位至少新建8000张，达到全市医疗机构总床位数的25%以上[13]。经济特区厦门市于2013年2月25日推出了《实施意见》，重点对特殊和高端医疗机构做出了相关规定，力争2015年之前，新增医疗机构全部由社会资本举办，社会办医比例由现在的18%提升到30%[14]。珠三角的代表广州市于2013年6月3日出台了《实施办法》，全方位推出相应鼓励政策，力争到2015年，社会办医床位数比例和门诊服务量比例达到15%以上，住院服务量比例达到10%以上[15]。

东北三省中的辽宁省于2011年8月1日出台《实施意见》，其中民营与公立医院检查结果“互认”是政策的亮点。其目标也十分详尽，力争使全省社会办医疗机构和床位数量，到2013年分别达到总量的40%和10%，2015年达到45%和17%，2020年达到50%和25%[16]。

2.2 各地政策的主要内容

各省市均为社会资本办医提供了多方面的优惠政策，大体可概括为市场准入放宽、税收优惠、价格优惠、土地政策优惠等。

2.2.1 市场准入政策。在市场准入方面，各省市大同小异，这里以北京市为例：北京市政府要求进一步放宽社会办医疗机构的准入范围，允许社会资本在本市举办各级各类医疗机构，包括5个方面:（1）非营利性医疗机构；（2）在功能拓展区、发展新区和远郊区县举办医疗机构；（3）康复、护理、中医、中西医结合和民族医医院；（4）拥有高新技术和专科优势的医疗机构；（5）捐资举办医疗机构或对非营利性医疗机构进行捐赠[17]。此外，天津市、湖北省均对港澳台资本办院实行优先支持政策。上海市、河南省、厦门市等对外资给予了足够的重视，鼓励境外资本举办医疗机构。甘肃省则在优化审批程序上下功夫，为社会资本举办医疗机构准入提供便利。

2.2.2 土地使用政策。在土地使用方面，各省市政策方向大体一致，基本上都将社会办医疗机构用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求，并明确非营利性医疗机构用地方式，通过无偿划拨或协议出让的方式取得土地使用权。同时，在审批程序上也做出了相关规定，有利于畅通土地的审批流程，提高解决土地方面问题的工作效率。

2.2.3 成本优惠政策。各省市在财政、税收、水电气热价格政策等方面，均明确落实国家相关优惠政策。其中，北京市规定，政府对社会办康复、护理、中医等非营利性医疗机构或在医疗资源薄弱地区举办非营利性医疗机构，给予固定资产投资支持[17]。广州市的救护车补助政策规定，被纳入120急救体系的社会办医疗机构享受市本级财政50%购买救护车补助的优惠政策[15]。甘肃省和重庆市对在突发公共卫生事件中做出突出贡献的非公立医疗机构予以补偿[5,12]。

2.2.4 医保政策。各省市在对社会办医的医保政策上如出一辙，均对医保定点服务范围做出了明确规定，要求只要符合准入条件的，均可申请成为基本医疗保险定点医疗机构。同时强调，社会与政府办医疗机构实行一视同仁的基本医疗保险政策。这在几近全民医保的大环境下，对促进民营与公立医疗机构公平竞争提供了政策支持。

2.2.5 人才政策。各省市均鼓励医务人员通过多点执业方式在政府办和社会办医疗机构间合理流动，并在职称评聘、科研立项、学术活动、评先评优等方面，享受与公立医院医生同等的待遇。北京市对高端人才的引进做出具体规定：从国内京外和海外引进的高端人才，特别是对于通过公开招聘平台确定的人选可直接办理人才引进调京手续[17]。温州市提出民营医院医生可以按照公立医院标准参加事业单位社会保险，享受同等住房公积金待遇[13]。甘肃省侧重于社会资本办医的人员培训，规定各级各类医药卫生学术组织要吸收符合条件的非公立医疗机构人员参加[12]。广州市鼓励建立公立与非公立医疗机构合作关系，市卫生行政部门每年提供不少于50个社会办医疗机构医务人员到市属大型综合医院进修的名额[15]。

3 讨论

通过以上分析可以看出，新医改以来，中央和地方都在财政、土地、医保、人才等方面为社会资本办医提供了政策鼓励，并制订了较为明确的发展目标。目前政策有了，发展目标定了，但现实状况并不太乐观。比如，全国范围内民营医疗机构的发展目标是，2015年床位数和服务量达到总量的20%左右[2]。但截止2011年，民营医院诊疗人次、住院人次比重仅分别为9.13%、9.74%[18]，与发展目标相去甚远。说明虽然发展政策确定了，但这些法规都属于倡导性法规，几乎没有具体的法律法规和实施细则。换句话说，这些政策看上去很美，落实起来却困难重重。比如，很多地方鼓励境外资本举办医疗机构，但审批相当困难，等待时间长现象十分突出；再如，阻碍民营医院发展的关键之一是人才问题，虽然《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见》及各地均鼓励医师多点执业，但现实中，公立医院医师申请到民营医院执业，原单位通常不会批准，多点执业无法落到实处。目前真正申请多点执业的医师非常少，根本原因在于人才被公立医院垄断。医生多点执业涉及分配制度、社保制度、医疗风险分担制度等，这些问题没有解决，医师很难真正流动起来。因此，中央和各省市有关部门应尽快出台与宏观性鼓励政策相配套的实施细则和法律法规，使社会资本办医顺利度过“政策迷茫期”，并在操作过程中开辟“绿色通道”，真正使更多社会资本进入医疗领域。

表1 部分省市民营医疗机构发展规划与现状

[1]中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见[EB/OL].(2009-04-06)[2013-10-20].http://www.gov.cn/jrzg/2009-04/06/content_1278721.htm.

[2]关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见[EB/OL].(2010-12-03)[2013-10-20].http://www.gov.cn/zwgk/2010-12/03/content_1759091.htm.

[3]国务院.“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案[EB/OL].(2012-03-21)[2013-10-20].http://www.gov.cn/zwgk/2012-03/21/content_2096671.htm.

[4]国务院办公厅.深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排[EB/OL].(2012-04-18)[2013-10-20].http://www.gov.cn/zwgk/2012-04/18/content_2115928.htm.

[5]重庆市人民政府办公厅关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[EB/OL].(2011-12-30)[2013-10-20].http://wenku.baidu.com/view/6c2e17ec172ded630b1cb6f4.html.

[6]2012年北京市卫生事业发展统计公报[EB/OL].(2013-04-23)[2013-10-20].http://www.phic.org.cn/tonjixinxi/weishengtongjigongbao/201304/t20130423_59993.htm.

[7]天津市人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构实施意见[EB/OL].(2012-06-07)[2013-10-20].http://www.tjzb.gov.cn/system/2012/07/12/000278050.shtml.

[8]湖北省人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[EB/OL].(2011-08-25)[2013-10-20].http://gkml.hubei.gov.cn/auto5472/auto5473/201112/t20111209_160611.html.

[9]安徽省人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[EB/OL].(2013-02-20)[2013-10-20].http://www.hefei.gov.cn/n1070/n305971/n21683541/n21684721/n21723179/n21723464/n21723840/27478943.html.

[10]山西省人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[EB/OL].(2013-05-06)[2013-10-20].http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8321663/n16932389/n17165198/n17270006/17270275.html.

[11]河南省人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见[EB/OL].(2011-04-29)[2013-10-20].http://wenku.baidu.com/view/fb4d7ad226fff705cc170a77.html.

[12]甘肃省人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[EB/OL].(2012-12-10)[2013-10-20].http://www.gov.cn/gzdt/2012-12/10/content_2286443.htm.

[13]温州市人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[EB/OL].(2011-10-21)[2013-10-21].http://cpc.people.com.cn/n/2013/1031/c83083-23384845.html.

[14]厦门市人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[EB/OL].(2011-06-09)[2013-10-21].http://www.fsou.com/html/text/lar/172881/17288180.html.

[15]广州市人民政府办公厅.进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施办法[EB/OL].(2013-06-22)[2013-10-21].http://www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2812/201307/2488108.html.

[16]辽宁省人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见[EB/OL].(2011-06-13)[2013-10-22].http://www.shenyang.gov.cn/zwgk/system/2011/09/19/000115042.shtml.

[17]北京市人民政府办公厅.关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的若干政策[EB/OL].(2012-06-25)[2013-10-25].http://www.315jiage.cn/html/YiYaoZhengCe/128834.htm.

[18]中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会.中国卫生统计年鉴2012[M].北京：中国协和医科大学出版社，2012.