中日民办高等教育立法的比较研究

黄素梅 丁 娜

(广东技术师范学院，广东 广州 510665）

私立高等教育（我国称为民办高等教育）有助于缓解日趋紧张的高等教育供需关系，在整个高等教育领域中起到了弥足轻重的辅助作用。私立高等教育立法，指的是一个国家或地区制定出明确的法律条文，用以规范人们在私立高等教育办学活动中的行为。本文通过对中国和日本两国私立高等教育的立法进行比较，找出二者存在的异同，并尝试为我国民办高等教育的进一步发展寻找可供借鉴的经验。

一、中日两国私立高等教育立法的异同

1、中日两国私立高等教育立法的相似点

第一，中日私立高等教育立法的发展历程相似。

中日两国私立高等教育立法都经历了一个限制—允许—重视的发展过程。1899年日本公布的《私立学校令》规定开设私立学校须得到专门机构的认可，在违反法令和破坏风俗的事实甚至是嫌疑的情况下，私立学校将被勒令停办，由此可知当时日本政府严格统治私立教育，限制发展私学。二战之后，日本政府出台《私立学校法》将私学教育确定为公共教育机构，与国立、公立学校担负同样任务，承认私立高等教育的发展。之后又相继制定出《私立学校振兴财团法》(1970年)、《私立学校振兴援助法》(1975年)和《私立学校振兴援助法施行令》(1976年)等，更加重视私立高等教育的长足发展。中国民办高等教育的立法也有类似的发展过程。新中国成立之初的教育国有化，限制私学的发展，采取一系列政策将私立学校全部改为公立学校，直到改革开放以后才开始恢复民办教育，出台相关政策承认民办教育的法律地位，近年来，我国政府越来越重视发展民办教育，《民办教育促进法》等一系列相关法律法规的相继出台，标志着中国民办教育的法律体系基本建立起来。

第二，中日私立高等教育立法的层次结构相近。

中日私立高等教育立法都基本包含了三个层次。

表1

表1中的第一层次是基本法，是建立私立高等教育立法体系的基石。第二层次是关于私立高等教育的专门法规。这些专门法规共同构成民办高等教育法律体系的中坚力量，有助于民办高校办学基本框架的构建，成为民办高等教育办学活动主体和客体行为的具体参照标准。第三层次主要是各种实施细则，以及地方性的教育法令和规章。这些法令和规章进一步规范了民办高等教育的办学管理细节。因此，中日两国在民办高等教育上的立法层次结构具有一定的相似性。

2、中日两国私立高等教育立法的不同之处

第一，日本私立高等教育立法置前，我国相对滞后。

日本私立高等教育立法置前体现在，先设立法律，然后根据法律进行行动，为民办高等教育的发展提供的法律保障和法律指引，表现出日本私立高等教育高度法制化的独特性。1949年日本政府出台《私立学校法》，促使战后日本私立高校体制得到了跨时代变革，尔后出台的《私立学校法施行令》和《私立学校法施行规则》，共同构成了配套法规。1957年至1975年间日本政府相继制定了《关于给予私立大学研究设置国家补助的法律》、《日本私学振兴财团法》、《私立学校振兴助成法》等相关法规，至此日本的民办高等教育管理的法律体系更加系统化。

我国的民办高等教育立法与日本私立高等教育立法，体现出明显的滞后性。20世纪80年代我国民办高等教育逐渐恢复发展起来，却一直未出台专门针对民办高等教育的相关法律法规，只在《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等教育基本法律中对民办高等教育作了相关的政策规定，1993年，《民办高等学校设置暂行规定》是国家教育部出台的第一个与民办高等教育直接相关的法规；随后才相继下发了《社会力量办学条例》、《民办高等学校办学管理若干规定》等法律法规，这些法律法规的相继问世，大多是因为在民办高等教育的发展过程中出现了某些问题。出现了问题才制定出相关的法律法规，导致民办高等教育立法明显滞后。

第二，中日两国对待私立高等教育立法的态度不同。

日本私立高等教育作为高等教育系统的重要组成部分，培养了大批具有杰出才能的人才，对社会经济的快速发展起到了积极的促进作用，也获得了国民对私立高等教育的信任和赞誉。日本1949的《私立学校法》确定了私立高校和公立高校的平等地位，使民办高校拥有了高度的自治权。日本私立高等教育的强劲发展在根本上与政府对其身份法律上的肯定和公正公平的发展环境密不可分。再看我国的教育立法，虽然1982年的宪法确立了民办高校的合法身份，1999年全国教育会议上也强调民办与公立教育同等地位。但民办高校始终只是一个配角，无法与公立高校平起平坐。社会仍对民办教育存在偏见和不信任，这种不信任集中体现在民办高校的法人财产制度和法人治理制度这两个基础性制度上。民办高校虽然有法人财产权，但法律规定的限制民办高校资产抵押、转让、为他人提供担保、投资等基本权利，阻碍了民办高校筹集资金办学的进程。因资金困境民办高校产生的问题丛生，例如民办高校依靠收取高额学费来维持学校的运行，一定程度上导致生源紧张。另外，由于民办高校自身在学科建设、教学质量方面的问题，使得公民对民办高校产生疑虑，导致民办高校的社会声誉下滑。

二、对我国民办高等教育立法的启示

从日本民办高等教育的发展我们可以发现，法律是日本政府监督和管理私立大学的最主要的手段。我国民办高等教育在起步较晚的情况下，也已经取得了一定的发展，但在立法方面，仍有许多需要改进之处。

1、法律先行，提高法律的指导性

日本私立高等教育的立法经验显示，日本私立高等教育立法的特点是先有法律，后有行动，保证民办高校办学有相关法律的指导。较之日本民办高等教育立法，我国民办高等教育立法明显落后，使得在办学过程中常常出现无法可依的状况。因此，要改变“立法跟着问题”走的局面，根据民办教育的发展历程和发展规律先行立法，积极地面对民办高等教育发展中可能存在的问题，对产生的问题进行分析，将可行性应对措施落实到法律之中，确保在民办高等教育的发展过程之中有法可依。

2、改变立法观念，为民办高校创设公正环境

民办高等教育的发展不能流于形式，也不能离开社会政治经济环境独立发展，民办高等教育需要公平公正的社会环境，与时俱进的教育观念，科学的教育评价机制等多种因素为其提供一个发展的大舞台。我国政府虽然在各项法律条款中承认了民办教育的法律地位，也对民办教育发展的各方面做出了相应的规定，但必须看到这些法律法规中仍然存在对民办教育的不公正对待，对待民办教育的态度仍然是“允许与限制并行”。这就要求政府不仅要在法律条文中真正明确民办教育与公办教育具有同等的地位，进一步修订现有法律法规中对民办教育有所限制的条款规定，同时还要在实际的操作过程中彻底贯彻执行公平公正的观念，积极资助民办教育的发展，给予民办教育同级别的优惠政策，推动民办教育健康可持续发展。

3、增强民办教育立法的灵活性和可操作性

立法灵活、可操作性强是日本民办高等教育在立法上的一大特征。我国民办高等教育的立法相较于日本私立高等教育立法则缺乏了灵活性和可操作性。要完善我国民办高等教育立法就要提高立法的灵活性和可操作性。例如《民办教育促进法》第三十五条规定：“民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”这项规定原则性太强，理解和运用的范围较大，而少了应有的规范性和实践性。因此，要对《民办教育促进法》及其实施条例中规定模糊的条款进行明确，对与其他法律法规相悖的规定进行修订，同时还要完善与《民办教育促进法》等核心法律的配套相关政策及地方民办高等教育法规，对已出台法律中相互冲突、制约的条款进行修改。

日本比我国更早重视私立高等教育的发展，并取得卓越的成效，对促进高等教育的发展起到推动作用。学习和借鉴日本在民办高等教育立法方面的精华，有益于我国民办高等教育事业的发展。

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