近代浙江地方政府债务及启示

马金华 符旺

近代浙江地方政府债务及启示

马金华 符旺

“地方债”即发债主体为地方政府的债务，其债务人是地方政府，是地方政府筹集财政资金的一种有效形式，其实现的收入由地方政府自主安排。我国在2011年启动了地方政府自行发债的试点，上海市、浙江省、广东省、深圳市四地成为首批试点地方。浙江省先后分两期共发行67亿元的地方公债，主要用于弥补财政赤字、筹集建设资金、调节经济健康运行等方面。其中，第一期计划发行三年期记账式固定利率附息债券共33亿元、第二期计划发行五年期记账式固定利率附息债券34亿元。虽然发行公债的好处良多，但公债的发行并不是毫无节制的，公债本身是建立在政府信用的基础上的，对公债的发行与管理不仅有关政府的信誉与权威，甚至影响到一个地方经济社会的发展以及政局的稳定。

近代浙江地方政府债务发行情况

浙江省近代地方政府债务跨了四个历史时期：开始于南京临时政府时期（1911-1912年），盛行于北洋政府时期（1912-1927年）和南京国民政府时期（1927-1937年），取缔于国民政府时期（1937-1949）。1937年，随着日本全面侵华战争的爆发，浙江省地方公债也逐步取消，最终退出了历史舞台。

1911年，随着武昌起义的爆发，浙江光复，浙江省由此进入了南京临时政府的新时期。政治上，浙江省由军政府统治，为了巩固新生的政权，军政府需要财力的支持，军政各费急需资金；经济上，由于受战争影响，税收征收趋于停滞。在这种背景下浙江省发行了维持市面公债，1911年的维持市面公债是浙江省在中国近代史上（1840-1949年）发行的第一次地方公债，从此浙江省开启了近代地方公债发行的历史。在整个中国近代史上（1840-1949年），浙江省先后共发行18次地方公债，其中南京临时政府时期共发行2次、北洋政府时期共发行6次、南京国民政府时期共发行9次、国民政府时期共发行1次。

浙江省是中国近代史上地方公债发行大省。从发行次数来看，在近代中国的所有省份中，浙江省与四川省并列第二，距排名第一的福建省仅一“次”之遥。从发行定额的规模来看，18次地方公债共发行定额14510万元。其中，1000万元及以上的有4次，500万元及以上的有8次，1936年6000万元是近代中国地方公债发行定额最多的一次。

近代浙江地方政府债务的基本特点

从纵向来看，如同其他省份一样，浙江省近代地方债具有时代背景下的普遍特点，如其债务筹资多用于军政费用；从横向来看，浙江省作为近代史上一个独立的发债大省，其地方债又呈现出其他省份所不具有的特点。

从发债原因来看，公债发行多因严峻的省情倒逼所致。在近代浙江地方公债的发行过程中，其公债发行的动因多是由于当时不利的省情倒逼所致，基本都带有政府“迫不得已”的色彩。由于浙江在近代中国是相对富庶的省份，在军阀混战、政局动荡的民国时期，浙江自然就成了战争宰烹、掠夺之地，在整个浙江省发行的18次地方公债中，由于战争原因而被迫发债的涉及7次，如财政厅四次定期借款、爱国公债等；由于财政窘迫，必须借债还债以维持政府信用的涉及5次，如整理旧欠公债、偿还旧欠公债、清理旧欠公债等；由自然灾害而被迫发债的涉及1次，即赈灾公债。因此，从发债原因来看，近代地方债的发行多是由于严峻的省情倒逼所致，政府通过主动发债来调节经济、进行宏观调控的情形则相当之少。

从债务的实际用途来看，多用于补充军政费用，而用于生产建设的资金较少。在浙江省近代发行的18次公债中，募集用途主要有三个方面：补充军政、整理旧债、支持生产建设事业。其中，将募集到的资金用于补充军政的有8次之多，集中在1927年以前，即南京临时政府时期和北洋政府时期。当时的中国基本处于军阀混战的局面，浙江省是兵家必争之地，不得不发行公债开支撑庞大的战争开支。将募集到的资金用于整理旧债的有6次，事实上，这6次公债也是将筹集到的资金变向地、间接地用于补充军政费用，因为整理旧债多是为了补充积欠的军政费用，当旧债积欠过多、累积数量过大时，通常通过发行公债来整理旧债。可以说，浙江省近代地方公债绝大部分是用于了补充军政以及战争所需，真正用来支持生产建设的只涉及公路公债和建设公债，所以浙江近代发行的公债对促进浙江近代化的进程的贡献是较小的。

从对担保抵押的监管来看，其管理机制逐步完善。其一表现在专门的公债担保基金管理机构的出现。在南京临时政府时期与北洋政府前期，浙江省地方公债的还本付息基金基本是处于无管理状态的；到1924年善后公债发行后，开始从商界中推选代表对公债的还本付息基金进行监管，实现了从“零监管”到设代表监管的跨越；南京国民政府成立以后，又实现了从派代表监管到设立专门的管理机构的转变。这说明了浙江省对公债基金的管理越来越重视，对其监管也越来越完善。其二表现在劝募委员会的出现。1929年浙江省在发行建设公债的过程中，设立了劝募委员会。尽管劝募委员会在建设公债的募集中并没有达到设立时所预想的效果，但这是浙江省在公债发行中的一大创举。其三表现在浙江地方银行在地方公债的发行与承募方面的积极参与。银行的积极参与，保证了地方公债的顺利发行与募集，引入银行参与公债发行与承募也是浙江省公债管理机制越来越完善的表现之一。

从公债的规模来看，地方政府财政处于脆弱状态，债务风险高。公债依存度是指公债发行收入在当年财政支出中所占的比重，通常用来表示某一年度财政支出对公债收入的依赖程度，国际上公认的公债依存度安全线为15%—20%。1991年至1936年间，有8个年份的公债依存度是大于20%的，1936年的债务依存度更是达到了121.14%。过分庞大的债务负担不仅表明当时政府的财政处于脆弱状态，而且庞大的债务还是政府财政危机的隐形源泉。而从年份的分布来看，这些债务依存度超过20%的年份的与没有超过20%的年份大致交替分布，说明了近代浙江省对公债规模的控制没有起到很好的作用，债务危机的可能性一直都存在，没有得到彻底解决。

对当今浙江省地方债管理的建议与启示

充分发挥地方公债的经济调节功能。近代浙江大多通过发行公债来弥补财政赤字、筹集财政资金。在省情倒逼的机制下，公债更多地发挥了它的筹款功能，成为地方政府的筹款工具。传统意义上的公债，具备弥补财政赤字，筹集财政资金的功能；现代意义上的公债，除了上述功能外，作为政府宏观调控的一种手段，还具备调节经济运行的功能。在市场经济中，不仅要发挥公债筹集财政资金、弥补财政赤字的作用，更要重视其经济调节的作用。

以增进社会福利为目的加强互动。近代浙江的地方公债大多用于补充军政，这显然有悖于现代公债的精神。公债的发放，要以增进社会福利为目的，而不完全是被严峻的形势所逼迫。地方公债的债权人是地方政府，债务人是社会上的机构投资者和个人，在发行过程中还涉及到社会上的一些中介机构。因此，加强与社会的互动，有利于公债的发行。这就要引进银行等社会中介机构的参与承销，给社会金融机构注入活力；公债发行后，所筹资金要更多的用于调节经济健康发展、增进社会福利。地方债要严格控制用途，资金导向应该集中于生态建设、重点民生工程和市政建设等。

建立规范地方政府债务的法律支撑。近代浙江省通过设立公债基金担保委员会对债务进行监管取得了一定的成绩，但也存在一定的缺陷，主要表现在缺乏法律的支撑。目前我国对地方政府债务的法律规定还有很多不完善的地方，要实现地方政府自主发行公债的目标必须要有法律的支持。需要建立一套完整的法律制度，对地方政府公债的发行目的、资金用途、承销与募集、风险管理等各环节做出明确的规定。通过完善《预算法》等财经法规的规定，最终达到建立一套有法律支撑的监管体系的目的，为地方债务的监管提供法律依据。

地方政府自主发债与严格控制地方债务规模双管齐下。根据我国的《预算法》，地方政府不能发行地方公债，但是在我国地方政府财力与事权不相匹配的情况下，地方政府要承担较多的事项，必须要有财力的支持。在这种背景下，允许地方政府自主发行公债，构建融资平台将有利于解决这一矛盾；但是允许地方政府自主发行公债并不是意味着任由地方政府无限制地扩张债务，与此同时，必须严格控制地方政府债务的规模，通过科学的指标，比如公债依存度，定期衡量债务规模，防范债务风险。

作者：马金华，中央财经大学财政学院教授；符旺，中央财经大学财政学院硕士研究生