“十三五”规划将是历史上一个全新的规划——关于“十三五”规划研究视野和思路的几个问题

郭占恒

“十三五”规划将是历史上一个全新的规划
——关于“十三五”规划研究视野和思路的几个问题

郭占恒

“十三五”规划将开启五年规划编制实施的新篇章。之所以这样定位，不仅是“十三五”规划的背景与以往不同，也不仅是我国经济处在发展阶段转型的关键期和转入新一轮发展的常态期，更重要的是我们的发展理念、发展理论、发展模式以及发展的评价标准等，都发生或将发生重大变化

目前，“十三五”规划研究工作已全面启动。研究编制好“十三五”规划，事关国民经济和社会发展全局，事关“两个一百年”目标的实现，也事关中华民族伟大复兴中国梦的实现，而编制好“十三五”规划，关键要搞好前期调查研究工作。思路对头，事半功倍。为此，本文就研究“十三五”规划的视野和思路谈一点粗浅看法，借以抛砖引玉。

第一个问题，与过去五年规划相比，“十三五”规划将是历史上一个全新的规划

“五年规划”是我国国民经济规划体系的重要组成部分，是介于年度短期规划和十年、二十年长期规划之间的一个重要规划，包括综合规划、专项规划和地区规划等，具有承上启下的重要作用。其主要使命是，根据党和国家提出的长远发展目标任务，如实现“四个现代化”、实现小康和全面小康、实现“两个一百年”和实现中华民族伟大复兴中国梦的目标，研究提出五年中期国民经济和社会发展的目标、任务和工作举措，以期一步一步推进长远目标任务的实现。

我国自1953年开始研究编制第一个五年计划。迄今为止，已编制实施了十二个五年计划或规划。目前，正在着手编制第十三个五年规划。60多年来，五年规划的编制大致可以分为两大时期和三大阶段。第一个时期也即第一个阶段，是改革开放以前，主要是1953年到1980年在传统计划经济体制下编制实施了五个五年计划。第二个时期是改革开放以来，这一时期又可分为两个阶段，第一个阶段是从1980年到2005年探索建立社会主义市场经济体制条件下编制实施了五个五年计划；第二个阶段是从2006年编制实施第十一个五年计划开始，把计划改为规划，虽说是一字之别，但开启了五年规划编制的新探索，尤其是规划中把主要指标区分为预期指标和约束指标，表明我们对计划与市场或政府与市场关系的认识向前迈进了一大步。到2015年为止，我国已经编制实施了两个“五年规划”。

当前，我国正在研究编制的第十三个五年规划，即2016到2020年的规划，可以说将是一个具有重大标志性意义的全新规划，将开启五年规划编制实施的新篇章。之所以这样定位，不仅是“十三五”规划的背景与以往不同，也不仅是我国经济处在发展阶段转型的关键期和转入新一轮发展的常态期，更重要的是我们的发展理念、发展理论、发展模式，以及发展的评价标准等，都发生或将发生重大变化。具体而言，就是党的十八大以来以习近平为总书记的党中央一系列全新的治国思想和治国之道，将在“十三五”规划中得到体现并贯彻实施。因此，研究“十三五”规划，在指导思想上，必须深入学习领悟以下精神和要求：一是党的十八大精神及十八届三中全会关于全面深化改革的精神、十八届四中全会关于依法治国的精神、十八届五中全会关于制定“十三五”规划建议的精神等；二是习近平总书记的系列重要讲话精神和重大战略思想；三是党的十八大以来中央关于国民经济和社会发展的决策部署和调控政策；四是人民群众的新期待和新要求等。

第二个问题，“十三五”规划的背景将面临八期融合的机遇和挑战

2008年国际金融危机以来，全球经济急剧震荡，陷入深度的结构调整之中。这种深度调整目前尚未结束，很可能将延续到“十三五”期间。虽说今后一个时期，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，但其内涵和条件已发生了深刻变化。总体来看，“十三五”规划的背景将面临八期交织与融合的复杂形势，这里有机遇，也有挑战。

所谓“八期融合”，也可以说是三期加五期的融合：一是经济增长换档期。二是结构调整阵痛期。三是前期刺激政策消化期。这三期是中央做出的判断，也是大家的共识。问题是这三期叠加不是短期的，可能要经历一个比较长的过程。除此之外，影响未来经济发展的还有五期：一是社会矛盾凸现期。贫富差距是社会矛盾的集中体现，也是判断改革成败的重要标准。从反映贫富差距的基尼系数看，2003年到2013年这十年，我国基尼系数始终保持在0.47以上，达到了联合国有关组织认为收入差距较大的0.4—0.5的警戒线。同时还有腐败、特权、垄断等引发的问题，社会道德和诚信缺失问题，安全生产事故频发问题，食品药品安全问题，以及宗教极端势力、民族分裂势力、国际恐怖势力的侵扰问题。解决这些问题很大程度上取决于传统粗放型发展模式的改变。二是环境治理紧迫期。过去长期实行的“高投入、高排放、高污染、低效益”的粗放型增长方式，造成大气污染、水体污染、土壤污染等问题累积性爆发，空气雾霾重重，河道发黑发臭，土壤毒化严重，蓝天白云、山清水秀越来越远离人们的生活，生态环境已到了不治理就难以生存和发展的地步。三是全面深化改革攻坚期。30多年来，我国改革开放由浅入深、由易到难、逐步深化，破解了许多影响和制约发展的难题，但也积累了诸多深层次的矛盾和问题。现在改革已进入深水区和攻坚阶段，面临的都是些难啃的硬骨头。与以往相比，现在面临改革的全面性、深刻性、复杂性、艰巨性前所未有。许多影响经济发展的深层次问题，需要通过包括政治、文化、社会、生态以及党的自身制度改革来破解和推进。四是国际市场低迷常态期。过去我国的高速增长既得益于改革，也得益于经济全球化的扩散效应，得益于发达国家的投资、产业、技术转移和消费升级带来的市场扩张，而这一进程被2008年的国际金融危机所打断。目前市场成为最稀缺的资源，世界经济低迷将成为一种新常态。世界经济已由危机前20年的年均5%左右的增长，下滑到2008年以来年均不到3%的增长，预期今后一个时期也很难恢复到危机前的水平。加上新科技革命的大规模产业化有待形成，全球人口、资源、环境、粮食、气候等问题频发，全球经济治理同床异梦，比如美国有意排斥中国主导跨太平洋伙伴关系协议（TPP）等，这些都制约了世界经济的恢复和快速增长。五是国际地区冲突频发期。经济发展有赖于稳定的和平环境。进入新世纪以来，国际地区冲突不断。先是伊拉克战争，后是突尼斯、埃及、利比亚、叙利亚等国相继动荡，使这些国家经济不仅没有增长，反而出现倒退，缩减了市场需求。最近巴以冲突，特别是乌克兰局势愈演愈烈，将使大国关系发生重大变化，相互制裁迭起，势必影响全球经济合作和经济治理，进而影响全球经济稳定发展。再有，美国插手我国周边如钓鱼岛问题、南海问题，致使中日、中越、中菲局势紧张。所有这些，不可能不对经济发展产生影响，政冷经热也会转为政冷经冷。

特别值得注意的是，即使美国经济复苏和世界经济弱增长，对拉动我国外贸出口和经济增长也是有限的。这是因为，近年来由于我国企业受原材料、用地、工资、融资、汇率、商务等综合成本上涨的影响，中低端产品的市场竞争优势大为减弱，而高中端产品的市场竞争力还没有培育起来，面临着外贸增长方式转型的阵痛。

最后，需要指出的是，中国是一个正处在工业化、城市化、市场化、国际化进程快速演进和转型的大国，也是一个正处于成长上升阶段的经济体，其自身的发展潜力、发展空间和回旋余地都很大，加上新型城镇化解决“三个一亿人”带来的机遇，科技创新和互联网时代快速发展带来的机遇，积极推进“一路一带”战略带来的国际空间扩展机遇，以及最迟2016年底中国自动成为市场经济地位国家带来的竞争环境改善机遇等，都预示着中国经济完全有条件在“十三五”期间保持中高速增长，实现经济持续健康发展的既定目标。

第三个问题，“十三五”规划应正确看待经济增长速度，把握平衡点，尊重规律性，按客观规律办事

中共中央政治局在2014年7月29日召开的会议上，对经济增长速度和如何发展问题释放新的信息、提出新的要求，一是正确看待经济增长速度。深刻指出这“对做好经济工作至关重要，对做好各方面工作影响很大。实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚持以经济建设为中心，坚持发展是党执政兴国的第一要务，坚定不移推动经济持续健康发展，这是国家繁荣、社会稳定、人民幸福的重要基础。我国发展必须保持一定速度，不然很多问题难以解决。”二是准确把握平衡点和结合点。主要是“准确把握改革发展稳定的平衡点，准确把握近期目标和长期发展的平衡点，准确把握经济社会发展和人民生活改善的结合点”。三是尊重规律性。主要是遵循“三大规律和三大发展”，即“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。”

图/新华网

这些要求虽说是针对当前经济形势而言的，但却有长期的指导性，对研究“十三五”规划具有十分重要的意义。其一，研究预测合理的经济增长速度。发展离不开速度，不唯GDP不是不要GDP，速度不是越高越好，也不是越低越好，关键是积极争取符合客观条件和客观规律的发展速度，也就是凡是有市场、有质量、有效益、有潜力、有空间的增长速度都要积极争取。但这不能拍脑袋，而要科学研究和测算包括土地、劳动力、资金、技术、管理、市场等要素在内的潜在增长率，根据潜在增长率预测未来经济增长速度。其二，研究准确把握发展的平衡点和结合点。中央提出“两个平衡点一个结合点”，具体到一个省一个市或一个县的平衡点和结合点在哪里，需要研究。除此之外，还有哪些平衡点和结合点，如三大产业之间、三大需求之间、三大分配之间、城乡之间、地区之间、进口与出口之间、人口资源环境之间等，也都有一个平衡点或结合点问题，也需要深入研究。其三，研究“三大规律三大发展”的内涵和作用机制。发展是硬道理，也是永恒的主题，问题在于如何发展和怎样发展，是遵循规律的发展，还是违背规律的发展。中央提出了“三大规律三大发展”的课题，需要在理论和实践上进一步探索经济规律、自然规律、社会规律的内涵和作用机理，以及如何实现科学发展、可持续发展和包容性发展。如在遵循经济规律方面，要弄清遵循哪些经济规律，着重研究如何推进“使市场在资源配置中起决定性作用”的践行；在遵循自然规律方面，要弄清遵循哪些自然规律，着重研究如何推进“山水林田湖是一个生命共同体”和“绿水青山就是金山银山”的践行；在遵循社会规律方面，要弄清遵循哪些社会规律，着重研究如何推进“国家治理体系和治理能力现代化”以及“创新社会治理体制”的践行等。当然，还需要研究人口、资源、环境相互协调发展的规律等。

第四个问题，“十三五”规划的内容不仅是经济和社会，而应包括经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”建设的各个方面

过去编制五年计划或规划，其规划的内容主要是经济和社会方面，故曰国民经济和社会发展规划。而党的十八大报告提出，建设中国特色社会主义，总布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，并对全面协调推进“五位一体”建设作出了重大部署。“五位一体”总布局标志着我国社会主义现代化建设进入新的历史阶段，体现了我们党对中国特色社会主义的认识达到了新境界。

“五位一体”总布局是一个有机整体，其中经济建设是基础、政治建设是保障、文化建设是支撑、社会建设是条件、生态文明建设是根本。只有坚持“五位一体”建设全面推进、协调发展，才能形成经济富裕、政治民主、文化繁荣、社会公平、生态良好的发展格局，把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。而要把“五位一体”总布局建设好，首先应纳入国民经济规划，尤其率先纳入“十三五”规划，使“十三五”规划成为第一个按照“五位一体”总布局建设的规划。

由此，“十三五”规划内容的研究视野，应从“五位一体”总布局建设的各个方面展开。如在经济建设方面，着力围绕适应经济发展新常态和转变经济发展方式的动力机制及制度环境，研究潜在经济增长率，理性预期经济增长速度，明确创新驱动的突破口和战略支点，提高综合成本上升条件下的市场竞争力，培育有机农业、节能环保产业、大健康产业、文化创意产业等新的经济增长点，推动以大数据、云计算、物联网、智能制造为代表的信息化与工业化的深度融合等。在政治建设方面，着力围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，研究如何让权力在阳光下运行，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象，加快转变政府职能，使各级政府由为民做主、替民做主转变为更好地让民做主、由民做主，保证人民依法实行民主决策、民主管理、民主监督。在文化建设方面，着力围绕建设社会主义核心价值体系和提高文化软实力，研究解析具有民族共性和地方特点的文化基因、文化根基和文化传承，大力培育和弘扬理想信念、道德情操、诚实守信、积极进取的民族精费神和时代精神，推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展。在社会建设方面，着力围绕解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，研究如何抓紧解决公平教育、创业就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、居住条件、城乡户籍、公共安全等问题，改进社会治理方式，激发社会组织活力，增强社会发展活力。在生态文明建设方面，着力围绕加快生态文明制度建设，全面贯彻新修订的《环境保护法》，打造天蓝、水清、山绿、地净的目标，研究环境治理重点、政策举措及模式创新，加大自然生态系统和环境保护力度，大力发展节能环保产业和绿色低碳经济，真正使绿水青山成为金山银山。

第五个问题，“十三五”规划将推进“两个根本性转变”的破题和取得实质性进展

转变经济发展方式一直是一个困扰我国发展的重大理论和实践课题。早在改革开放初期的1982年，党的十二大就明确提出，要把全部经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来。1995年党的十四届五中全会在关于“九五”计划《建议》中，提出了著名的两个根本性转变：一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。2007年党的十七大又把“经济增长方式”改为“经济发展方式”，明确提出实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。2012年党的十八大报告又专门把“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发”作为一大部分加以论述和部署。

30多年来，我们一直致力于经济发展方式转变，也取得了一些进展，但总体上说很不理想，尚未根本转变，主要是资源消耗过多、环境污染过大、尘肺病等职业病居高不下、安全生产事故频发等严峻形势尚未扭转。可以说，过去虽然经济速度增长很快，经济总量扩张很大，但生产了许多带泡沫的GDP、带血的GDP、贻害子孙的GDP。这个问题，预计在“十三五”期间有望得到缓解甚至逆转。这是源于，一方面中国经济发展阶段已发生拐点性变化，形成了国内外倒逼转型的环境；一方面在全面深化改革的促动下，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，完善主要由市场决定价格的机制，由市场经济体制推动经济发展方式转变的时机和条件已经成熟。

更重要的是，中央淡化了对GDP的考核，改变了片面追求经济高增长的指挥棒。2013年底，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，指出：不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名，对限制开发区域不再考核地区生产总值等。2014年国务院《政府工作报告》也提出要完善政绩考核评价体系，切实把各方面积极性引导到加快转方式调结构、实现科学发展上来。政绩考核历来是各级政府及领导的风向标和指挥棒。习近平总书记提出不以GDP论英雄、李克强总理提出要完善政绩考核评价体系、中组部提出不搞GDP排名等，说明我们对政绩考核的标准正在发生实质性改变，这无疑会矫正过去那种片面追求经济增长速度和粗放扩张的行为。从这个意义上说，2014年不仅是全面深化改革的元年，也是加快转变经济发展方式的元年，而这两个元年的部署和要求，必然要体现在“十三五”规划中。

第六个问题，“十三五”规划将按照经济发展“新常态”做好各方面的再平衡工作

2014年5月，习近平总书记在河南考察时说，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”7月29日，在中南海召开的党外人士座谈会上，习近平总书记再一次提出，“要正确认识我国经济发展的阶段性特征，进一步增强信心，适应新常态，共同推动经济持续健康发展。”习总书记在两个月内两次提到“适应新常态”，表明我们党对我国经济发展的阶段性特征已经有了一个十分清醒的认识、判断和应对方案。

“新常态”作为近年来一个重要的经济术语，2010年初最先由美国太平洋基金管理公司总裁埃里安(Mohamed El-Erian)提出。尽管在不同领域有不同含义，但“新常态”在宏观经济领域被西方舆论普遍形容为危机之后经济恢复的缓慢而痛苦的过程。我国经济界借用了这一概念，并结合中国经济发展的阶段性变化赋予了新的涵义，其核心内涵是经济增长换挡后的状态，即由过去经济高增长的“常态”转换为中高速增长的“新常态”。

经济发展“新常态”并非一个简单的概念，而是有着十分丰富的内容，关系到发展方式或发展模式的根本性转变，关系到各个方面的再平衡问题。比如说，在经济发展“新常态”条件下，速度下台阶与质量上台阶、数量扩张放缓与质量提升加快、劳动增加率减弱与全要素生产率提高，实现经济增长由速度效益型向质量效益型转变，将是经济发展所追求定的目标。

因此，经济发展“新常态”，说到底是一个结构调整和再平衡问题，也就是把过去经济高速增长造成的结构失衡矫正过来，建立一种新的可持续的新平衡。这里需要研究的问题很多，比如说，在三大产业方面，过去高增长“常态”主要依靠制造业，今后中高速增长“新常态”可能在提升制造业的同时，更多依靠服务业尤其是生产性服务业；在三大需求方面，过去高增长“常态”主要依靠投资和出口，今后中高速增长“新常态”可能在改善投资和出口结构的同时，更多依靠内需尤其是消费；在三大收入方面，过去高增长“常态”时国家和企业收入增长较快，今后中高速增长“新常态”可能会减缓国家和企业收入增长，更多提高劳动者收入增长，同时改变过去政府大包大揽社会事业建设和福利保障刚性增加问题，防范和化解政府债务风险和金融风险；在对外开放方面，过去高增长“常态”时主要依靠引进外资和扩大出口，今后中高速增长“新常态”可能更多鼓励企业“走出去”投资和增加进口，把辛辛苦赚来的巨额外汇保护好使用好，以增强综合实力和国际竞争力。

作者为中共浙江省委政策研究室副主任、研究员