民营化经营 政府购买服务——公交改革的“温岭模式”探析

毕丽敏 任晞 胡克国

民营化经营 政府购买服务
——公交改革的“温岭模式”探析

毕丽敏 任晞 胡克国

公共交通与一个城市的发展程度、建设规划、空间布局密切相关，基本的公交服务是政府应尽的职责，完善的公共交通服务体系和良好的交通秩序，是一个城市文明与进步的标志。本文所研究的是温岭公交“民营化经营、政府购买服务”的改革模式，分析了一个县级市公交交通的改革经验和成效评估。

问题的提出

改革之前，温岭市有城市公交线路共12条，拥有公交车127辆，年运输旅客约1000万人次，分别由温岭巴士公司、城市公交公司和民安公交公司等三家民营企业经营。有乡村客运线路共71条，营运车辆467辆，由温岭巴士公司和大钟运业公司等两家民营企业经营，主要经营模式为挂靠公司、带车入股、承包经营、自负盈亏等。

原有的模式难以体现公共交通的社会公益属性，长期以来存在着班次少、准点率低、服务质量差、票价高，乱涨价，车辆档次不高、式样和外观不统一，公交站场严重不足，福利性乘车各种优惠政策未到位等诸多问题，导致公共交通的总体运行质量不高，群众不满意，要求改革的呼声强烈。在2012年2月召开的交通部门民主恳谈会上，代表们提出要实行公交体制改革。

改革方案的选择

温岭市政府及相关部门高度重视，把公交改革纳入政府的年度重点工作，经过大量的调研和广泛地征求意见，形成了“国有化公交公运”、“股份合作运营”、“民营化经营、政府财政购买”等三套改革思路，根据温岭的实际，决策层选择了第三套方案。2012年8月，《公交车民营化经营、政府财政购买》方案，在市长办公会议上予以通过并组织实施。

政府购买公交服务是一种新型的公共服务方式，也是公交除市场化和国营之外的第三种运营方式。即政府将所要购买的公交服务交由有资质的运输企业来完成，政府再按照既定的标准对其服务的结果进行考核评估并支付相关的服务费用。为此，温岭市财政专门设立了“城市公交发展专项资金”，主要用于公交车辆更新、智能装备设施投入、公交场站建设、政府购买服务、服务质量考核以及执行政府公共政策造成的经营亏损或收益减损等补助。同时强化公交服务质量监管，建立与补助资金挂钩的公交服务质量考评机制，通过服务质量考核，规范公交企业行为，促使公交企业提高服务水平。

与其它地区相比较，温岭公交改革有几个特点：一是由财政购买公交服务。政府将所要购买的公交服务交由有资质的运输企业来完成，政府再按照既定的标准对其服务的结果进行考核评估并支付相关的服务费用。

二是城乡公交实行统一管理，城市公交实行2元的统一定价，农村公交实行里程制。温岭城市公交与农村公交分别计价，既体现了“谁收益、谁支付成本”的原则，同时综合考虑地方财政的承受能力。

三是政府补贴量化和透明化。政府对公交企业承担社会福利和完成政府指令性任务所增加的支出，由财政给予补助。其中，对市民刷卡乘车，实行刷卡计量，按实补贴；对免费乘车服务的，财政给予全额补助；鼓励公交企业使用节能环保车辆，新增及更换经交通运输部门认可的公交车辆，政府给予车价20%-30%不等的补助；公交车首次安装使用GPS、视频监控系统，政府按设备投资额的90%予以一次性补助。

改革的成效评估

政府责任回归，公交的“公益性”得以体现。公交出行是一项重要的惠民工程，基本的公交服务是政府应尽的职责。通过出台《温岭市城市公共交通发展专项资金管理暂行办法》，明确了公交财政补贴措施，建立了公开透明、合理规范的财政补贴机制。预计全年财政补贴为1860万元。

从群众的需要出发，政府出面调整优化了公交线路。由于购买了服务，政府可以从城市发展需要和市民需求出发，调整公交线路和运力，合理设置站点，实际延长了6条公交行车线路，累计新增了160多公里，新设站点28个。根据上班族、学生等不同群体的实际需要，开设上、下班（学）高峰班线，缓解了高峰期交通的拥挤现象。

对服务质量实行考核督查，确保优质服务。出台《温岭市城市公交企业服务质量考核实施办法》，专门成立考核工作领导小组，具体负责对多达36项的量化细则的考核工作。考核结果同样与资金补助挂钩。建立司乘人员诚信档案，严重违规者，一经开除，永不录用。同时，为提高司乘人员素质，城市公交司乘人员分期、分批参加业务培训，课程内容涉及道路安全法规、行车技能、服务礼仪、英语口语、哑语等。

完善“硬件”投入，提高车辆、站亭等基础设施的品质和档次。对公交车辆新增配备GPS、语音报站系统等设备。修复车身外观，统一车体颜色并更新公交车体广告。统一更换了80个公交站牌，建造统一外观的新型港湾式公交站亭，在公交车内醒目位置和各站点张贴新的公交线路表、价格表、投诉电话等。通过财政补贴，将老旧车辆更换为每辆价值约15万元的双开门公交车。

对车辆安全实施动态监管，确保安全行驶。建立了公交车监控管理中心，实现智能化管理，通过监管平台画面，可以动态、直观地监控路面重点车辆的运行、调配该区运力分布。同时，监管平台可对公交车辆实时定位和动态轨迹自动分析，通过自动比对相关管理数据，进而实现多渠道自动报警，以帮助执法人员及时反应，从而有效降低了不文明驾驶和车辆违法行为的发生。

自公交改革实施以来，公共客流量遏制下滑局面，实现了正增长。公交形象和市民满意度都有了新的提升。公交出行、低碳环保、环境友好、资源节约等正悄然地改变着人们的生活方式。

结论

公交运营是一个“不完全竞争市场”，政府以“特许经营”（市场准入门槛设置）和“价格监管”相结合的方式进行调控，调控的关键在于解决好公益性和市场化问题，处理好政府、企业和消费者三者之间的关系，做到企业要有合理的利润、老百姓能得到真正的实惠、公共财政要有保障。公共交通其实就是一幅浓缩的政府、市场与社会之间的关系图谱。一方面，现实中暴露出来的问题证明，市场的“逐利性”难以兼顾“公益性”；另一方面，公交国有化也会带来随之而来的“成本”与“效率”的问题，更何况公众所期望的服务品质的提升国有化也并不见得一定比市场更有“办法”。

温岭选择了“民营化经营、政府购买服务”的模式，核心在于——财政补贴的准确计量和服务质量的严格考核。一方面实行“高票价”，将城市公交的票价从原来的1.5元提高到2元，可以弥补企业适当合理的运营成本，同时又对刷卡消费的予以“高折扣”，其差额部分由财政“买单”，消费者都从中得到了“好处”；另一方面又对车辆更新、设备添置等“硬件”改造予以部分的财政补贴，较好地处理了政府与企业之间的关系。通过公交车监控管理中心的建立，GPS、3G技术车载视频监控等现代化的技术手段，使公交产品的“公益”要求得以严格考核，大大提升了公交安全管理水平和服务水平。

温岭城市公交的做法，从经验层面揭示了一个县级市公交改革的过程与步骤、方案选择以及实施的成效评估，在坚持公交市场运营的同时体现了产品的公益要求，较好地处理了政府、企业和消费者三者之间的关系，为“民营化经营、政府财政购买”的改革模式增添了新的内容。

作者单位：台州市路桥区委党校

本文系“台州市社会科学界联合会重点研究课题成果”（课题编号：13YZ03）