民族地区基层政权建设的现状及改善对策——基于武陵山区的调研

■胡新丽 吴开松

民族地区基层政权在维护政权稳定、促进社会主义新农村建设、全面建设小康社会中起着不可替代的重要作用。这支队伍的建设水平，直接关系到农业和农村现代化的进程，关系到国家政权的稳定。[1]习近平2013 年提出:“关心基层党员，为基层搞好工作创造条件上面千条线，下面一根针，很多工作需要大家来落实，你们很辛苦。基层工作很重要，基础不牢，地动山摇。”“基础不牢，地动山摇”形象地表明了基层政权的作用。党和国家方针政策的贯彻执行最终也要依靠基层政权作用的正常发挥，它是全部工作的落脚点。

基层政权是国家政权的一部分，它是相对于中央政权、中层政权而言的，是指这一级政权在国家政权结构中处于基层也就是说最低一层的位置。[2]我国法律规定，乡镇政府与村委会是指导、支持、帮助的关系，村委会在村党支部的领导下开展工作。村党支部是乡镇党委的下属机构，直接接受乡镇党委的领导，党在农村的一系列路线、方针、政策都必须依靠村党支部和村委会来贯彻落实。因此，我们谈及的农村基层政权组织，包括村党支部和村委会，尤其是村党支部。民族地区基层政权还承担了许多非民族地区基层政权没有承担的任务，如宣传党和国家的民族宗教政策，教育和引导广大信教群众，管理民族事务、经济事务、社会事务，处理民族、宗教纠纷，调解、平衡民族利益关系，等等。

本文主要探讨新型城镇化背景下，如何加强民族地区基层政权建设，促进乡镇经济的发展，维护社会稳定。为全面分析民族地区基层政权建设现状，调查团队于2013年8月至9月在武陵山区的恩施土家族苗族自治州的4个县市12个乡镇进行了调研，深入分析民族地区基层政权的职能状况、工作强度以及待遇状况等，并根据其中存在的问题，提出政策建议。

一、抽样调查人员状况

问卷调查包括利川市(谋道镇、凉雾乡、元堡乡)、巴东县(信陵镇、溪丘湾乡、野三关镇)、宣恩县(珠山镇、沙道沟镇、万寨乡)和来凤县(翔凤镇、绿水镇、漫水乡)的乡村干部。总共发放问卷1000 份，回收960 份，有效问卷920 份。其中，280 份问卷来自巴东县乡镇，占有效问卷的30.4%;272 份问卷来自利川市，占有效问卷的29.6%;252 份问卷来自来凤县，占有效问卷的27.4%;116 份问卷来自宣恩县，占有效问卷的12.6%。

在填写这920 份问卷的人员中，在性别上，男性680人，占73.9%;女性240 人，占26.1%。在年龄上，30 岁以下的188 人，占20.4%;31—40 岁的344 人，占37.4%;41—50 岁的316 人，占34.3%;51—60 岁的72人，占7.8%。从民族性质上分，属于少数民族的有716人，占77.8%;属于非少数民族的有204 人，占22.2%。从学历上分，有本科以上学历的508 人，占55.2%;大专308 人，占33.5%;中专24 人，占2.6%;高中60 人，占6.5%;高中以下20 人，占2.2%。从行政级别上分，正乡级104 人，占11.3%;副乡级276 人，占30.0%;股级84人，占9.1%;一般干部300 人，占32.6%;村委会群干124 人，占13.5%;未回答问题的32 人，占3.5%。

二、基层政权职能状况

为了全面了解民族地区基层政权的职能状况，本文设计的问卷要求被调查的乡村干部在备选的工作职能中，按照乡镇党委政府领导班子耗费精力的程度排序，如果具体的工作职能没有在选项中，则要求被调查者直接在问卷中列出。调研团队根据最终的问卷调查结果，经整理合并，得到了乡镇干部工作职能的列表。根据职能的划分和实际性质，本文将工作职能分为经济发展类、农业类、政治类、社会服务类和其他。[3]在职能划分操作中，“GDP 增长”这样比较笼统的工作任务则划分到经济发展类。政治类主要包含政治组织建设和政治思想宣传、教育，如表1 所示。[4]

表1 乡镇工作任务列表

本文根据问卷调查中，“您所在乡镇政府前十位的工作任务”是多选并排序题，对2013年民族地区乡镇的工作任务进行排序，同时结合文献研究，与2007年已有的统计数据进行对比分析，从2007年到2013年，这两种测度的结果显示出，乡镇政府的工作职能出现了结构性的转化，如表2所示。在较为重要的工作任务中，招商引资、社会综治两项属于在排名和频次上相对稳定的工作。政治组织工作与城镇化建设的地位出现了明显上升，这可能与目前加强群众路线教育和基层党组织建设有一定的关联。城镇化建设的地位上升很大程度上归因于民族地区城镇化的进程加快以及对城镇化建设的重视。

在首要工作职能的频次排名上，计划生育工作、农业产业化、发展乡镇企业自2007 年至2013 年出现了一定的下滑。这可能一方面由于农村生育观念发生较大变化，计划生育工作的执行难度下降;另一方面，农村劳动力跨地区的流动性增强，加大了计生的难度。农业产业化、发展乡镇企业出现下滑，可能是因为乡镇政府将发展产业融入城镇化建设中，但又由于其他工作的压力，将这些工作放在次要地位。

表2 乡镇政府首要工作任务内容及变化

三、基层干部工作强度

针对“您所在的乡镇每年要接待县级及以上部门的次数”这一问题，920 份问卷中，选择“10 次及以下”的人数为103 人，占11.2%;选择“11—30 次”的人数为118人，占12.8%;选择“31—50 次”的人数为219 人，占23.8%;选择“51—100 次”的人数为315 人，占34.3%;165 名受访者回答“100 次以上”，占17.9%。

针对“您所在的乡镇主要领导人参加县、市召开的会议一年大概有”这一问题，920 份问卷中，选择“10 次以下”的人数为41 人，占4.5%;选择“11—30 次”的人数为329 人，占35.8%;选择“31—50 次”的人数为425 人，占46.2%;68 名被调查者选择“51—100 次”，占7.4%;56 名受访者选择“100 次以上”，占6.1%。

针对“城镇化推动下乡镇政府及村委会工作量或工作任务”这一问题，920 份问卷中，选择“增加10%—20%”的人数为299 人，占32.5%;选择“增加21%—30%”的人数为253 人，占27.5%;选择“增加31%—40%”的人数为19 人，占5.3%;有占总人数22.2%的80 名被调查者选择“增加40%以上”;111 名被调查者选择“没有变化”，占总人数的12.1%。

表3 城镇化推动下乡镇政府及村委会工作量或工作任务

四、基层干部待遇及积极性

为了深入了解基层干部的待遇状况，研究团队通过调查问卷深入分析基层干部的真实待遇及心理状态，对“您认为影响民族地区乡镇干部工作积极性的主要原因是”这一问题，选择工资待遇低的人数排第一，为668人，占72.6%;选择晋升空间小和责任大、权力小的人数位列第二、第三名，分别为493 人和458 人，所占比重分别为53.60%、49.82%。

在排序的基础上，本文分别就工资待遇低、发展压力大、晋升空间小、身体透支多、焦虑情绪重、人手缺乏、任务繁重、工作条件差等八项指标，按照“非常符合”、“符合”、“说不清楚”、“不符合”、“非常不符合”五个选项，揭示当前基层干部的真实状态。“工资待遇低”中的“非常符合”选项占58%，其中选择“符合”的受调查者占40.23%。“晋升空间小”中的“非常符合”选项占42.17%，其中选择“符合”的受调查者占52.10%。

从工资待遇的访谈记录来看，多数乡镇公务员年收入在2.5 万元到2.8 万元之间，村书记月收入只有400多元，村主任为360 元，一年收入为3000—5000 元。焦虑来源主要有:社会发展转型期利益交错，基层干部从治理者向服务者转变，由地位居高者向地位平等者转变，形成巨大的心理落差;上级政府和底层民众的不信任;工作任务重而待遇低;处置各种具体、琐碎的矛盾纠纷和突发事件。

由此可以看出，在“上面千条线、下面一根针”的行政生态中，基层干部承担着调解纠纷、处置事件、迎检事项等，在各种工作中都要亲临一线，具体操办。[5]然而，基层干部的经济待遇和政治待遇无法与工作压力、工作责任相匹配，当前基层干部的政治待遇和经济待遇存在不足，特别在财权上收(村财乡管，乡财市管)以及行政服务化转换背景下[6]，基层干部获取特殊利益的机会减少，从而在工作压力、工作责任与经济待遇和政治待遇上形成反差。[5]他们面临着工资待遇低、晋升空间小、任务重压力大、人手严重不足等问题，其中经济待遇不足和政治升迁的机会少严重挫伤了基层工作人员的积极性，如何突破“人少、压力大、任务重、待遇低”的困境仍是一个难题。

除以上的工资待遇低、晋升空间小、任务重压力大、人手严重不足等困境外，基层政权中还面临干部老年化问题，在多个乡镇调查中，基层公务员多数在40 岁以上;基层选调生或村官的公务员考试的常态化和泛化，一方面导致基层选调生或村官将基层的工作作为临时跳板，无法安心于基层工作，而将更多的精力和时间用于各个地方的公务员考试;另一方面，经常性的考试，导致乡镇公务员的流动性大，人员不稳定。

五、政策建议

新型城镇化建设对基层政权建设提供了一系列机遇和挑战，结合城镇化过程中基层政权建设存在的问题和民族地区乡镇的特征，本文从强镇扩权，强化乡镇基层政权;政府购买公共服务，调动社会组织的力量;激发乡镇干部的工作活力;提高基层干部素质等方面探索基层政权建设工作的重点，提出一些建议。

(一)强镇扩权，强化乡镇基层政权

基层政权是我国国家政权的基础，其执政能力和执政水平，直接关系到党的各项方针政策在基层的贯彻执行，关系到社会管理的创新、改革发展稳定的大局和党的执政地位的巩固。笔者曾调查过710 名乡镇“一把手”，在涉及乡镇“希望乡镇基层政权改革的方向是什么?”这一问题时，89.72%的乡镇“一把手”认为要转变职能，强化乡镇政府。7.61%的乡镇“一把手”认为应该将乡镇作为县的派出机构，只有2.68%的乡镇“一把手”认为应该取消乡镇政府。大多数被调查者对乡镇改为县的派出机构或取消乡镇存在顾虑，他们认为，这样会削弱党对基层的领导，同时还会影响对农村公共产品的供给。提升乡镇对农村公共事务的保障能力，推动政策贯彻落实和服务机制向下延伸，以及加强党对农村工作的领导和乡村基层民主建设，都需要加强乡镇政权。

武陵山区的民族地区经济发展不平衡，乡镇之间的发展差距较大，基层政权体制也可以有所不同。对于产业结构调整较好、城镇化速度较快的地区，可以积极探索“镇级市”(主要表现为强镇扩权)，放权于基层政府，让镇级政府承担建设城市和推动城镇化的职能，将产业发展、项目投资、规划建设、市政交通、环境保护等县级职能下放到乡镇，同时将县级部门的部分行政许可、政务服务事项全部纳入镇便民服务中心，激发乡镇的活力，提高乡镇的服务，带动附近区域经济和社会的发展。但是，强镇扩权不能一刀切，需要因地制宜采取不同的改革方式，对于部分落后的民族乡镇，没有扩权基础和要求，那么可以保持现有的基层政权体制不变，解决落后乡镇亟待解决的扶贫攻坚任务等问题。对产业结构好，城镇化速度快的乡镇，在推进扩权强镇改革的过程中，还需要防止乡镇出现因不会用权或者滥用权力而带来违规审批等廉政建设方面的问题，从制度设计上做到从县到镇权力转移之后的有效使用、规制和监督。

(二)政府购买公共服务，调动社会组织的力量

社会组织的价值在于它在参与政府治理、扩大公共服务、弥补政府和企业不足等方面有独特的功能。社会组织设置应以组织价值目标为主旨，机构设置应有权力机关(成员大会)、执行管理(理事会或董事会)和运营决策机关以及监察机关。这三大机关之间应形成权责明确、运转协调、相互制约和决策科学的统一机制。政府可以采用“政府购买公共服务”的方式，以社会需求为导向，以群众满意为准则，充分调动社会组织力量，合理整合社会资源，把政府管不了、管不好的公共服务事项，交由社会专业组织管理，全面提升公共服务的水平和质量。积极调动社会组织的力量，加强对新经济组织和新社会组织的管理与服务，引导社会组织通过正确的表达方式反映不同利益群体的诉求。

武陵山区的民族地区乡镇的社会组织大多发育不完善，多数社会组织虽成立但未开展工作，承载的更多是聚会、娱乐功能，只有个别发展较好的社会组织开始探讨组织的发展前景。同时，政府引导、重视程度不够，对社会组织的关注度不高，并未发挥应有的引导职责，对社会组织的功能、职责的认识也存在偏差，还未探索向社会组织购买公共服务的模式。因此，我们需要从思想层面上，明确社会组织的价值在于协助政府进行社会管理;从管理体制层面上，明确社会组织的管理主体，确定由谁管理，由谁负责;从政策层面上，大力修改过时、不适应现状的政策，通过“政府购买公共服务”方式，积极引导社会组织承担基层政权的公共服务功能，推动基层工作的规范化和有序化，促进基层政权的和谐稳定。对一些经济发展较快的乡镇，可尝试实行政府购买服务或探索建立“项目参与式”的社会工作模式，通过政府采购、项目招标、合同外包、特许经营、志愿者服务、委托代理等社会化方式，建立多元化的公共服务投入体系和运行机制。

(三)优化激励机制，激发乡镇干部的工作活力

乡镇干部任务重、责任大、工作条件艰苦，如何让乡镇干部留得住、安下心、想干事，值得理论界和实践部门进一步思考。一是如何提高乡直单位工作人员的积极性。机构改革后，部分乡直单位的工作人员工作积极性不高，主要体现在转制单位作用的发挥问题。[7]这部分人中有很大一部分优秀人才，他们在农村产业发展、技术推广、新农村建设等方面有不可替代的作用，当前的以钱养事机制发挥的引导作用很小，未来应从体制机制管理模式上进一步探索，通过购买公共服务等模式，调动他们的积极性，更好地为推动农村经济发展、建设新农村服务。二是大学生村官以及“三支一扶”队伍的积极性问题。目前这支队伍仍然面临二次择业的问题，学习、考试会牵涉其大量的精力和时间，选派这支队伍的预期和实际效果存在差距，要为大学生村官、三支一扶以及选调生等提供更多的晋升渠道。第一，部分优秀的大学生村官、三支一扶以及选调生，在服务期满后要进行考核，考核合格的直接转为公务员或事业单位人员，并签订在乡镇工作最低服务年限的合同，同时提供进一步晋升的空间渠道，使这支队伍潜心服务于基层，同时解决乡镇公务员知识结构不全面、年龄结构不合理的问题。第二，加强乡镇后备干部的选拔工作。每年组织一次乡镇后备干部推荐工作，采取“二考一公示”的方法，注重从优秀村干部、大学生村官、选调生、复退军人中选拔培养乡镇“一把手”的后备人选，要大力选拔靠得住、有本事、优秀年轻的乡镇干部。第三，坚持实岗补缺的办法，通过公开招考的方式，及时为有岗无员的乡镇补充人员，对一些乡镇和办事处超编配置的人员，可采取支教、支医、支边的方法转移到有编无人的乡镇工作，妥善解决一些乡镇人满为患而另一些乡镇人员严重不足的问题。第四，增强基层的“人才造血”功能，每年拿出一定的名额，在35岁以下、具有大专文凭且任职多年的村干部中公开选拔一批公务员充实乡镇，激励基层干部安心扎根基层，解决基层干部青黄不接、后继乏人的问题。

[1]寇鸿顺.论边疆民族地区基层政权建设的目标创新——以非传统安全为研究视角[J].理论月刊，2011，(1).

[2]唐文峰.对强化当前基层政权建设的思考[EB/OL].http://wap.e0734.com/show.php？ newsid=80908＆catid=552

[3]侯麟科，刘明兴，陶然.中国农村基层政府职能的实证分析[J].经济社会体制比较，2009，(3).

[4]青平，丁士军，李崇光.中国农村基层干部心理契约实证分析[J].中国软科学.2009，(12).

[5]向美华.农村基层干部队伍建设:问题与对策——来自湖南省常德市鼎城区的调查与思考[J].中州学刊，2006，(2).

[6]文宏，丁东铭.我国基层干部对乡镇债务问题的认知分析——基于对五省六市乡镇基层干部的抽样调查.农村经济[J].2012，(6).

[7]青平，李崇光，关恒达.中国农村基层干部组织支持期望实证分析[J].社会主义研究，2009，(2).