改革开放以来村级治理模式探析

鲍丰

摘要：中国改革以后，在农村颁布《村委会组织法（试行）》文件，使8亿农民开始了“自我管理，自我教育，自我服务，真正当家做主”，但此时村民自治并没有取得明显的进展。一直到1998年《村委会组织法》正式颁布实施。农村的治理才走上了改善、发展、完善的道路，但村级民主的推动收效甚微。2005年中共中央作出了“建设社会主义新农村”的决定。2006年全面取消农业税，因此，在农村以土地流转为代表的农业资本的流动促进了农村经济的好转。

关键词：村级治理；模式；乡政村治

一、村级治理是促进改革深入的动力

近代中国农村在经历了清末农村的衰败与崩溃、人民公社解体，各种自治及改革之后，中国农村、农民中蕴含的各种治理因素在上个世纪的80年代初被激发出来。

1978年十一届三中全会拉开了中国改革开放和现代化建设的序幕。改革由农村开始。农村改革的第一步是废除人民公社制度，建立以家庭联产承包为主，统分结合、双层经营的新型集体所有制。1978年12月，安徽凤阳小岗村18户农民以“敢为天下先”的胆识，搞起了“大包干”，揭开了中国农村改革的序幕，由此小岗村成为中国农村改革的发源地。1980年，中国第一个村民自治组织在广西宜州市屏南乡果作村诞生。1987年六届人大第二十三次会议通过了《村委会组织法（试行）》。8亿农民开始了“自我管理，自我教育，自我服务，真正当家做主”。虽然从这个时候开始，村委会的数量急剧增加，但此时的村民自治并没有取得明显的进展。一直到1998年《村委会组织法》正式颁布实施。农村的治理才有了质的飞跃，走上了改善、发展、完善的道路。

世纪之交，中国农村又发生了翻天覆地的“千年未有之大变局”。农民负担沉重，村级债务剧增，干群关系紧张，农村治理陷入困境。与此同时，农村的民主进程在上下互动中不断发展。1988年试行的《村民委员会组织法》在1998年正式实施。但随着农村治理形势的日渐严重，村级民主的推动收效甚微。2005年中共中央作出了“建设社会主义新农村”的决定。2006年中央政府全面取消农业税，标志着两千多年的农业税历史的终结，也标志着以农养工、以农养政时代的终结。在农村，以土地流转为代表的农业资本的流动促进了农村经济的好转。当农村传统的经济、政治基础发生改变后，由此带来的治理困境也就不复存在。农村治理开始发生了根本性变化。农民作为治理的参与者和利益获得者，发挥出极大的自主性、能动性和创造性，走出了一条百花齐放、视野宽阔、前途光明的治理之路。

二、乡政村治模式的涵义、性质

“乡政村治”模式是一种二元治理模式，即国家在乡村一级设立乡村基层政权，依法对乡村进行行政管理，乡镇以下的村实行村民自治，村民依法行使民主自治权利。这种治理格局，使村级成为基层民主的组织载体，使之与农民经营权的取得和经济发展相适应。

中国农村的“乡政村治”治理格局具有一元二体性，其中“一元”性质是关键。所谓一元性是指中华人民共和国的一切权利属于人民，国家权力和村委会的权力来源于人民，即乡政权组织与村民委员会的产生和来源性质相同，二者来源于人民，服务于村民。所谓二体性，一是指乡政权执行机构—乡政府和村民自治执行机构—村委会分属不同的组织系统、且产生程序也不同。从组织构成来看，乡政权组织是由乡人大、乡政府组成，乡党委属于政权的领导力量，它属于“准权力机构”。而村民自治组织中村民委员会和村民小组是其工作机构，村民会议和村民代表会议是其权力机构。从其产生方式来看，前者是间接选举产生，后者是直接选举产生。二是其具体职能目标不同，就其职能来看，前者主要是提供公共产品、社会服务，而村民自治则是，负责农村经济社会发展的具体事务。

三、乡政村治模式的效果

从1982年12月宪法，正式确定村民自治制度，到1988年6月《村民委员会组织法》（试行）的颁布实施，特别是从1990年开展村民自治示范活动以来，村民委员会的建设己经进入了有法规、有典型、有路子的新阶段。村民自治制度己经在中国农村初步扎下了根，并且取得了令人鼓舞的成效。

第一，农村基层民主政治建设走出了一条新路。村民自治通过典型示范，不断总结经验，集中总结出“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从内容上、形式上、制度上保证了农民群众当家作主，管理自己的事物，在理论上和实践上初步解决了如何保证当今中国农村农民群众当家作主的问题。正是通过贯彻落实《村民委员会组织法》，通过村民自治的实践，中国农村才初步走出了一条具有中国特色的基层民主政治建设之路。

第二，锻造和培养了农民的民主意识。最显著的标志有三点：一是广大农民群众的民主意识和法制观念增强了。二是村干部的素质有了显著的提高。一大批有文化、有能力、懂经济、会管理、年富力强的干部被群众选举为带头人，进入村委会的领导班子，给村委会的工作增添了活力。三是依靠法制管理社会的自觉性有了提高。在村民自治实践中，农民群众依靠的村民自治、依法治村、民主管理的经验，将农民治理农村社会的管理水平大大提高了一步，使大家知道村里有一部“小宪法”，从而自觉地约束自己。依靠法制，用农民群众自己订立的制度管理农村，这是中国农村管理的一大进步，是中国一代新型农民的伟大创举。

第三，解决了目前农村中的实际问题。实践证明，实行村民自治制度以后，由于建立健全了村民代表会议制度，制定了村民自治章程，建立了村务公开制度，相信群众、依靠群众，充分发扬民主，大家发表意见，大家共同决定，严格按照自订的规矩办事，因此，农村中出现的社会治安难治、计划生育难抓、村提留难收、公益事业难办、干部难当、群众难管、事情难办等等问题，都得到了一定程度的解决，与广大农民群众切身利益密切相关的一些问题也得到了解决。村民自治成为解决农村工作难点问题的有效途径。最后，促进了农村经济和社会的发展。实行村民自治的根本目的，就是促进农村经济和社会事业的发展，使广大农民群众生活富裕起来。“农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。村民自治始终不能脱离经济建设这个中心，要充分调动广大农村干部和群众的积极性，为促进村内经济的发展壮大出谋划策。

四、“乡政村治”与当前兴起的各类村治模式

自从1978年十一届三中全会，中国实行改革开放以来，中国大陆涌现出的村治模式数不胜数。著名的主要有温岭模式，徽州模式，阜阳模式，关中模式，连云港海州区三会村模式，青县模式，蕉岭模式，“1+3”模式、“1+2”模式、“第一支书”制度模式、“四权”村治模式等。

这些模式，虽然是在乡政村治的大背景下产生的。但都因带有各自的特点，而形成具有强大生命力的微观模式。总体上，当前的农村治理模式呈现出乡政村治的特色。这是农村发展实践在国家的制度、政策和法律层面的体现。这必然要由每个具体而微的村庄来实现。在实践乡政村治的模式过程中，基层农村治理模式的探索，虽然没有超出当前现有的体制框架，但也远远的超出了乡政村治模式的宏观框架。

乡政村治模式，在村级治理的层面上，主要还是停留在自治方面。更多的强调的是民主选举、民主管理、民主监督等传统的治理内容。在当前，农村治理多样化、多元化的现状下，传统的治理已经不能适应农村治理的需要了。农民利益的多元化、农村环境的变化、农村发展的道路选择等等，促动了各地方在村级治理方面的积极探索。而各种模式的涌现，丰富了乡政村治模式的内涵，为促进了乡政村治模式的发展积蓄了力量。

[责任编辑：褚永慧]