建设服务型政党与国家治理体系现代化

〔作者简介〕

彭穗宁，中共四川省委党校教授，四川 成都 610072。

〔摘要〕国家治理体系包含着执政党的建设。服务型政党建设对于国家治理体系现代化进程中党的执政地位巩固，对于夯实国家治理的社会基础都有着极为重大的意义。同时，国家治理体系现代化又推进着党的建设制度改革。

〔关键词〕服务型政党；国家治理体系现代化；党的建设；制度改革

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0057-04

国家治理体系包含着执政党的建设，因为“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。〔1〕而服务型政党的建设，是党的十八大首次提出的党建目标，加强服务型政党的建设，与国家治理体系现代化建设有着什么样的关系呢？本文试图对此作一些探讨，以求教于各位先进。

一

建设服务型政党，是国家治理体系现代化建设进程中巩固党执政地位的根本。

我们党历经了九十多年的革命、建设和改革，所处历史方位已经发生了根本性的变化，党的十六大概括为：我们党“已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党”。历史方位的变化，要求中国共产党“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。〔2〕而“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。〔3〕

众所周知：在高度集中的计划经济条件下，我们党的执政有着特殊的条件和基础。那时，实行的是以党代政的体制，加上那时基本上所有的生产、生活资料都由政府严格按照计划进行配置，而且是用一种近乎绝对平均主义的方式进行分配，这就使得群众对政府有着强大的依附性。这样的条件，也铺垫了党和政府有效地管理和控制社会的条件。

但是，随着改革开放在我国的推进、社会主义市场经济在我国的建立和发展，特别是市场在资源配置中起基础作用到决定性作用的发挥，使群众在经济生活中的自主性进一步增强，对国家、政府的依附性大幅度的减弱。与此同时，随着个人权利的主张不断扩展，群众的利益诉求向多元化方向提升，加之现阶段难以完全抑制的严峻的阶层分化、阶层流动的阻塞和社会组织水平的下降，均对党的领导水平、对国家的治理能力提出了新的挑战，巩固党执政的社会基础面临着新的复杂形势。因此，今天的中国，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是根据变化了的现实做出的一项重大决策。

推进国家治理体系现代化，必然要求国家和社会的治理组织架构是以现代治理理念为基础，也就是国家和社会治理组织体系必须是以公共服务为目的的，是服务型的组织体系。这种服务型的组织体系是以民主法制为运行基础，善于解决各种复杂矛盾和问题的组织体系；是以公平正义为价值取向，努力构建和谐社会的组织体系；是以现代技术为基础的，充分运用包括现代信息技术在内的各种技术手段来提高效率的组织体系。

而服务型政党正是现代意义、特别是治理体系现代化所要求的服务型组织体系。服务型党组织提供的服务，是以公益和互益为轴心的，它体现的是治理体系的最基本的精神和原则：治理依托服务，以服务实现治理。这种服务是与多元利益关系（经济、政治、文化和社会）联系在一起的；与多元的利益需求（个体的、群体的、现实的、未来的、全局的、局部的）联系在一起的。因而，它需要依靠经济组织、自治组织、民间组织、社会团体，需要动员全社会力量来参与；同时，它还需要结合具体实际，形成多种参与方式，建立像民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等民主化、科学化的公众利益诉求机制、利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等制度。执政党坚持这样的“服务”，既能弥补“市场失灵”，也可以弥补“政府失灵”，保证“立党为公”，执政党坚持这样的“服务”，才能“执政为民”，维护公平正义的原则，推进社会的和谐进步。

由于现代服务的核心是公益，这就需要坚持党的领导、充分发挥党组织在多元利益关系中的协调和引导作用。由于现代服务不是单向度的，它是互益的，这就要求党组织通过服务，逐步培养群众的主体意识和“共同体意识”，促进服务向“相互服务”、“群众互助”方向转化和发展，使服务促进更大的人际互动。这种新型社会服务，就会像一根传动轴，把社会每个居民、单位都带动起来，共同营造现代人精神和物质生活的美好家园，创设社会和谐。我们完全可以这样说，服务型党组织的建设，正是有效治理国家的内在要求，也是在现代治理体系建设中，夯实党的执政基础，巩固党的执政地位的内在要求。

二

建设服务型政党，是为国家治理体系现代化建设铺垫坚实的社会基础。

社会治理与国家治理有着不同的内容，但两者之间却具有紧密的内在关系，国家治理体系现代化必须要与社会治理现代化同步推进。而且在一定意义上，社会治理的进步，还应该是国家治理发展进步的基石和前提。因为在马克思恩格斯看来，发端于并且日益脱离社会的国家，有着维护社会的公共利益的需要，其国家的政治职能的履行，必须以社会职能的履行为基础，它包括对社会、经济、文化、教育以及在阶级统治之外的一切公共事务的管理。从这个意义上也可以说，国家治理必须以社会治理为基础。

“服务型”政党建设，是十八大首次提出的新概念，预示着我们党执政理念和方式的嬗变，是政党功能的新定位。而我们党在社会生活中的全部的工作（也可以理解为“功能”）就是“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”。〔4〕而这十二个字中，“服务群众”是精髓、是核心。因为，服务群众，是党推动发展的出发点和落脚点，也是凝聚人心、促进和谐的根本和基础。“服务”，应该是党组织主要的工作任务。服务群众，就能促进“推动发展、凝聚人心、促进和谐”这些社会治理目标的达成。

“服务型政党”从功能定位的角度来认识，就是执政党为实现对社会的科学领导，以党的群众工作体系为依托，以服务社会为根本指向，全面调适政党的社会整合功能，从而有效融合自身与社会的内在联系，推动政治、经济、文化、社会和生态文明的科学发展，为国家治理，特别是社会治理奠定基础。

改革开放以来，我国社会变迁的最大现实，就是社会形成了大量的经济组织、社区组织、行业协会、中介组织、民间团体等组织，他们各自联系着一部分社会成员，反映不同群体的利益。

在这种社会利益主体多元化的格局下，多元利益主体也开始有更多的自主意识，越来越需要通过多种渠道来表达他们的诉求，发出基于这种诉求的声音。因此，要用有效的制度安排来容纳和规范利益表达，为各社会阶层提供利益表达的制度性平台，从而达到不同利益诉求相互博弈的平衡。使多元化社会中的各种利益诉求，通过正当、规范的渠道上通下达，供决策者参考、汲取，从而推出得到社会普遍认可的公共政策，调控、整合不同群体间的利益关系。社会治理的创新，实质上是实现了由单一的行政集权方式向民主参与方式的根本转变。这一转变极大地强化了各种社会主体的民主意识、社会政策中的公正意识以及社会事务中的责任机制，因而有助于从整体上提升社会总效率，有助于各个阶层和各类组织得以满足各自的需要、实现各自的愿望。

民主制度的精髓就在于广泛民意的有序介入，现代国家和社会治理体系就是这样一种民主制度，是公民参与社会生活和国家治理的一种重要途径。为此，执政党应该根据现代治理原则，在社会生活中以服务为基础，法治化、规范化地运用公权，建立良好公共秩序，创建良善公共生活。努力整合服务资源、构建服务网络、创新服务基层、服务发展的方式，化民忧、解民怨。使得在市场经济中不断扩展的个人权利主张，以及多元化的利益诉求能够得到有效地整合。

三

建设服务型政党，是国家治理体系现代化进程中执政党建设制度改革的内在逻辑。

党的建设制度改革，正是国家治理体系现代化所要求的内容，国家治理体系现代化对服务型政党建设的制度改革，有着极大的推动作用，主要表现在以下三个方面：

首先，必须坚持党的建设制度改革的根本目标。服务型政党的建设，是我们党的建设目标一以贯之的体现。“全心全意为人民服务”是我们党自身的巨大优势和传承，是我们党始终不渝的宗旨。为人民谋利益，为人民服务是我们党的立党之本、执政之基和力量之源。而且我们党在“服务”上，还有着其他任何组织都不具有的强大的组织优势和执政优势。我们可以充分利用执政党的发达组织系统，借助“服务”的功能，就能够整合各方面的力量，形成一个巨大的社会网络，不断拓宽联系群众的途径，丰富服务群众的内容，畅通群众表达意愿的渠道，有效地化解社会矛盾，为和谐社会的建设铺垫基础，为国家治理创造坚实的条件。

其次，必须重点解决党的建设制度改革的两大历史性课题。一是保持党的先进性、纯洁性，二是提高党的领导水平和增强党的执政能力问题。而服务型政党的建设正是在这两个方面，赋予党自身的建设深刻的内涵。

如果说革命战争年代我们党面临的考验是为了人民的解放，不惜牺牲个人的一切直至献出生命的话，那么我们党在成为执政党以后，所面临的考验主要是与权力相联系的种种问题：一是要时刻警惕防止脱离群众。执政党的权力来自人民，有了权可以更好地为人民谋利益。可是，国家权力作为公权力，它又有脱离社会、凌驾于社会之上的特点，因此，掌握公权的执政党就有官僚主义、脱离群众的危险，就必须高度防范腐败现象衍生和由此构成的利益集团。二是掌握公权的执政党要学会用执政的方式为人民服好务、为人民谋利益。由于市场经济条件下“民”的概念发生了重大的变化，既包括工人、农民等基本群众，也包括私营企业主等新的社会阶层，他们也是中国特色社会主义的建设者，执政党既不应对先富起来的群体“劫富济贫”，更不能忘记社会转型中出现的各类困难群体。

解决这两类问题，都与服务型政党的建设密不可分。第一个问题涉及“能服务”的问题，这就是必须保持党的先进性和纯洁性的问题。我们必须坚持服务型政党为人民服务的宗旨，与各类腐败分子和腐败现象作坚决的、永不妥协的斗争，同时建立一套不能腐、不敢腐、不易腐的制度体系；第二个问题则涉及“服好务”的问题，这就是增强和提高我们党的执政能力和水平问题。我们应该运用法律、行政、社会、道德的手段和力量，科学地把握和协调多元的利益关系，有效地对市场的进行宏观调控，对社会进行科学治理，处理各种社会矛盾，来调动各方面的积极性。

最后，高度重视党的建设制度改革的一些深层次的问题。这里主要分析党员队伍和组织架构的调适问题。

要加强服务型党组织的建设，必须优化党员队伍的构成。这方面，还有不少的课题需要解决：在这个有着8668.6万党员的队伍里，工人党员仅为734.3万，占全党党员的总数不到1/10，工人党员加上真正意义上的农牧渔民党员，大约占全党党员总数的1/3。〔5〕这表明，在生产第一线的党员占全党的比例太低，加上从事其他职业的党员与基层社会生活的联系并不紧密，因此党员结构存在的缺陷是基层社会建设的重要隐忧。必须重视这方面的调整，特别要注重党内民主的建设，充分发挥党员的主体作用，注重党员队伍结构的优化，使党组织和党员更好地服务基层、服务群众。

要加强服务型党组织的建设，还必须加强党组织架构的调整，使事权和支出责任相适应。党的组织作为一个系统，从层级看，可以划分为中央、地方和基层三个层面。这三个层面的功能，也有所区别。可以这样简单地说：战略制定、决策在党高层、在中央；执行、贯彻在地方；而落实、实施在党的基层组织。从这样的角度看，治理体系现代化对党的基层组织提出了更高的要求。党的十八大报告强调，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。这个论断，反映了治理体系现代化进程对于执政党基层组织建设提出的新课题。

但必须看到，我国的组织领导制度是按照有利于中央集权的原则来构建的，具有资源配置逐级递减，承担责任逐级递增的基本特征。对于基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越大，意味着需要面对的矛盾和问题越多。基层既处于行政体制的底端，又必须面对群众的直接利益问题。在资源有限、责权高度不对称，事权和支出责任极不协调的情况下，基层党员干部面对群众急需解决的、大量的、复杂的、具体的利益诉求时，往往很是无力和无奈。在这样的情况下，我国大多数民众普遍对党的高层领导高度重视民生，积极解决民生，评价很高，而对于基层的干部评价偏低，〔6〕应该说主要原因就在这里。

党的基层组织功能最根本的定位，就是要把党全心全意为人民服务宗旨具体落实到群众之中。基层党组织作为党的全部战斗力的基础，作为党组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的桥梁和纽带，最重要的就是体现党的这项功能。如果这个任务完成不好，国家治理的根基——社会治理就不可能夯实。

中国共产党代表中国最广大人民群众最根本利益，但又必须高度重视人民群众“最关心最直接最现实的利益”。这两者存在着矛盾，因为最广大人民群众最根本利益，在一定意义上讲就是公共利益。而“最关心最直接最现实的利益”在一定意义上讲就是个别利益、具体利益。公共利益不等于不同个体利益简单的累积，同时，执政党把握公共利益，仅仅运用多数同意的表决机制不一定有效。而且，使得每一个个体的利益都得到同步提高的“帕累托改进” 也是很难实现的。正因为如此，必须处理好“代表最广大人民群众的根本利益”与“高度重视人民群众最关心最直接最现实的利益”的关系，使最广大人民群众“最根本利益”与“最关心最直接最现实的利益”的矛盾能够有效地解决。

这两方面问题的解决，需要依靠发挥基层组织的服务功能。因为加强基层组织的服务能力的建设，可以在相当层面上化解权力过分集中的体制弊端。基层组织的服务能力的建设，就能够通过广泛的社情民意的收集与反映，通过党群宽口径、双向的、互通的联系渠道，使我们领导机关能够更为清楚地把握人民群众的根本利益，对政策进行校验和纠错，制定能够充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的方针、政策，从而更好地维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。同时，基层党组织充分运用公共服务网络，真实地服务群众，为群众提供多方面的服务，全面有效地为群众服务，就能培育区域内的各个社区、各类组织对党的认同感和归属感，推动发展、凝聚人心、促进和谐，巩固和发展党执政的组织基础。我们应该进一步努力，按照党的十八届三中全会提出：要“建立事权和支出责任相适应的制度”来进一步强化基层党组织的服务功能。这就要求执政党必须适应时代变化，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

因此，我们可以这样说，国家治理体系现代化，对执政党建设的制度改革提出了新的课题。正是在这个意义上，为建设服务型政党，我们需要进一步强化学习，构建学习型政党，需要创新领导和执政方式、构建创新型政党。因此，以服务型政党建设为实践途径推进的学习型、创新型政党建设，开辟了提高党建科学化水平广阔的发展空间。

〔参考文献〕

〔1〕〔2〕习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来〔N〕.人民日报，2014-01-01.

〔3〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告〔Z〕.

〔4〕 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 ━━在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告〔Z〕.

〔5〕 中共中央组织部.2013年中国共产党党内统计公报〔Z〕.中国组织人事报，2014-07-02.

〔6〕 史晓芳.关于政府服务水平的调查报告〔J〕.人民文摘，2004，（4）.

【责任编辑：陈学明】