新形势下实施外汇主体监管具体构想

吕静

摘要：随着我国涉外经济持续快速发展，外汇管理难度不断增加，以行为监管为主的外汇管理方式越来越不适应外汇形势的变化和要求。实施全面外汇主体监管势在必行。本文分三个部分对实施外汇主体监管应遵循的原则、当前需解决的问题及具体实施构想进行阐述，旨在为外汇主体监管改革提出一些建设性意见，提高外汇服务实体经济和依法监管的效能。

关键词：外汇主体监管 实施原则 需解决的问题 具体构想

外汇主体监管是以企业或企业集团为主体，全口径采集企业主体信息，对不同性质的外汇业务进行统筹管理，并在对企业主体进行综合风险评估的基础上实施分类管理的一种外汇管理模式。近年来，随着外汇体制改革的不断深入，货物贸易、服务贸易外汇管理改革和资本项目可兑换进一步推进，推行外汇主体监管已势在必行。

一、实施外汇主体监管应遵循的原则

实施外汇主体监管要坚持管理与服务并重，实现管理与服务的有机统一。设身处地的从市场角度考虑问题，在风险可控的前提下，引导社会主体资源配置更加合理、均衡、有效，为其增强国际竞争力创造良好的外汇环境，促进经济健康发展。

（一）坚持以人为本与提高服务水平并重，推进贸易投资便利化

以服务为主线，避免因政策调整给涉汇主体增加新的经营和管理成本。健全完善社会各界的沟通反馈机制，进一步推动依法行政，提高外汇管理透明度。

（二）坚持服务涉外经济与防范风险相统一

在有效控制风险的基础上，对守法合规经营主体给予最大的便利化，全面降低市场主体的经营成本和外汇局的监管成本。促进银行、企业、个人等市场主体的合规经营，营造诚信兴商的社会环境。防范跨境资金流动风险，维护国家经济金融安全。

（三）坚持资本项目与经常项目服务一体化

改变现行条块分割的管理状况，注重资本项目与经常项目的政策同相性和管理协调性，找准外汇服务与实体经济发展的最佳结合点，发挥两者的联动效应，为市场主体在外汇业务办理、政策咨询等方面提高指导和服务。

二、行为监管向主体监管转变需要解决的两个问题

（一）外汇局各监测系统数据整合问题

现行按交易时段和交易性质分解企业交易行为的外汇监测系统，不符合主体监管要求，不能全面了解企业信息。行为监管方式下同一企业不同性质交易或企业同一笔交易由于跨时间长短被分为经常项目或资本项目等不同部门管理，即便在同一部门管理，但同一企业信息可能会散落在货物贸易监测系统、服务贸易监测系统、外汇账户系统等，难以做到全貌了解企业信息。

（二）机构和监管人员设置问题

现行的机构设置存在着岗位重叠和人力资源浪费。如在经常项目管理中要对货物贸易和服务贸易进行非现场监测，资本项目管理和外汇检查中也要进行非现场监测和分析。监测的目的都是发现异常，有针对性地指导现场检查和核查，有效地实施分类监管。

三、实施外汇主体监管的构想

（一）整合各业务系统，科学设定预警指标、完善分析预警框架，满足主体监管业务全面性监管职能

目前外汇局有货物贸易、服务贸易、个人、直接投资、账户、国际收支、结售汇等10多个业务及监测系统。按照主体监管的目标要求，整合完善各系统，做到通过企业代码即可总揽企业全部经济往来交易。以交易主体为监测对象，设置涵盖货物贸易、服务贸易、资本项目等外汇收支的外汇交易主体监测预警指标体系。按照可量化、易监测、相关性的原则，对各类指标设定合理的预警值。通过指标变动找出主体交易行为的变化，分析变化的原因，判断合理或异常。本着抓大放小的原则，筛选重点监测企业，对重点监测企业密切关注。可通过电话询问、约见谈话等方式了解异常情况发生的原因，对于进一步判断为异常的企业可以通过现场核查、延伸核查等方式到企业现场查阅、复制相关财务凭证、企业报表等，根据核查结果，对异常监管主体实施分类监管。

（二）拓宽主体监管数据采集渠道，满足主体多层次性监管需求

对企业集团、关联企业的系统性核查是主体监管的难点， 监管单一外汇主体不能全面反映外汇主体形式多层次性监管内容。因此在主体监管工作中，不仅要根据外汇局系统掌握数据，而且要掌握基于主体报表和第三方审计制度基础的信息来源。具体做法：一是从主体监管信息需求出发，整合完善外汇局各监测系统，通过“异常找主体”、“主体找异常”两条路径深入挖掘异常企业异常指标，实现信息“向下挖掘、向上集中”功能，满足对不同层次的监管需求，提升外汇局对违规主体违规行为的精准打击能力。二是完善监管数据提取工作机制，完善“属地管理”和“延伸管辖”的监管方式。外汇主体监管行为存在区域性与主体行为跨空间性的矛盾。因此在外汇主体监管工作中，第一要明确主体注册地外汇局全方位监管职责，无论特定主体业务发生在何地（包括境外），都应纳入其注册地外汇局监管范畴，业务发生地监管机构则主要对具体业务实施监管。第二要完善外汇主体数据从外汇局总局及外汇指定银行总行统一提取，分局及中心支局、支局综合利用的监管模式；强化不同地区外汇管理的业务配合，完善“属地管理”和“延伸管辖”的监管方式。第三要求外汇主体即报送自身企业年报、经会计师事务所审计的验资报告、财务报告、外汇收支报告等自身报表，也要报送企业集团的合并报表（或汇总报表），这样就能将不同层次主体的所有业务（包括国外）纳入监管范畴。第四继续探索实施对企业集团、关联企业的系统性核查和检查，真正做到外汇主体全面监管。

（三）适应外汇主体监管要求，以监测分析为外汇管理工作重心

外汇局根据国家外汇收支形势及工作重点，从宏观与微观两个层面实现跨境资金流动的有效监测，科学分析判断形势和趋势，及时发现异常，深入跟踪核实，切实防范风险，根据分析结果实施外汇管理。

1、宏观层面的总量分析及宏观经济数据关联性分析endprint

通过对跨境资金的流量、流速、流向的统计监测分析及跨境资金流与外贸进出口货物流偏离度对比、外商直接投资流出入与监测区域的实际利用外资对比，结合外贸依存度和外资依存度等指标判断跨境资金流的合理性，整体掌握跨境资金流动趋势和特点，分析出现异常波动原因，确定进一步核查重点。

2、微观层面的监测分析

外汇局可较为灵活的依据被监管主体性质及业务特点配备监管人员进行监测分析。对不同企业设定不同的监测重点，大致可分为以下几类：

（1）外汇收支规模大的企业，此类企业进出口以及融资业务频繁、规模大，且多有异地收付汇及融资等跨省市操作，具有不易察觉的特点，应作为重点关注企业，通过监测系统对其业务进行密切关注。遇到资金异动情况，应进行风险提示、现场调查或核查，必要时需要进行跨区域联查。

（2）服务贸易项下资金流动频繁与数额过大的子母公司类型企业。此类企业以外商独资企业为主，母公司对子公司高度控制。重点监控业务类型为管理费、技术咨询费等服务贸易项下款项的汇出汇入。

（3）常年亏损或者生产经营处于停滞状态的企业。重点关注此类企业的亏损原因以及融资渠道和融资方式等。

（4）来料加工为主的外商投资企业。重点关注此类企业的工缴费比例，国外来料成本与国内成本对比，国际国内成品价格对比等。

（5）注册之后长期未营业企业。应重点关注其资本入境之后的具体去向。

（6）资金往来规模与企业规模不相符的企业。大企业小资金流以及小企业大资金流都是本类企业关注的对象。以资金流为标的，重点关注交易真实性、资金流规模变化、资金流向等问题。

（7）其他类型企业。外汇局根据实际需要、突发事件临时确定的认为在一段时期内需要重点关注的企业。外汇局对于以上七类企业实行一对一精细化管理，配备专职人员实行“全程监管负责制”，即非现场监测分析、现场核查、甚至查处均由专人负责，这样可减少非现场监测、现场核查、检查及查处由不同人员负责的重复监测、调查取证、移交等内部环节，提高监管效率。同时为避免“全程监管负责制”管理可能出现的“一手清”人员操作风险，应加强内控管理，对重要事项如被监管主体分类降级、异议申诉等实行三级审批制（即业务监管人员、部门负责人、主管局长或局长三级审批）和集体审议制度，既加强外汇局自身风险控制又提高了监管效率。

（四）灵活设定区域内主体监管指标和阈值，对外汇主体实施分类与“负面清单”管理相结合

遵循原则性与灵活性相结合的原则，因地制宜、科学设置主体监测指标。总局依据主体监管需要，设置主体监管各项指标及阈值框架。各省分局、中心支局充分考虑辖区内，外汇收支形势及特点，监管的主要方向，灵活设定区域内主体监管指标和阈值。对外汇主体实施分类管理，可参照货物贸易外汇管理改革经验，将外汇主体分为A、B、C三类。A类企业的外汇收支业务适用便利化的管理措施；B、C类企业的外汇收支业务实施审慎监管。通过实施差别化管理，倡导正面激励机制，便利合规企业正常经营活动顺利开展，加大对违规企业管理力度，奖优罚劣，引导企业强化自我约束。通过分类管理，外汇局集中监管资源，强化重点监测企业异常收支行为的风险防控，实现外汇服务与风险管理相结合的监管目标。B类企业实行“负面清单”及额度管理，外汇局依据企业经营风险，在业务上加以限制。举例说明：如企业核查期内贸易信贷报告较多，经核查无合理解释，可列入“负面清单”，超长期限的预收、预付、延期收款、延期付款等业务限办。银行贸易融资规模过大，与企业的经营规模、实际融资需求不匹配，存在较大风险，外汇局可设置贸易融资额度，降低风险。通过“一对一”个性化“负面清单”及额度管理，促使企业合规经营。打破货物贸易外汇管理对B、C类企业分类监管期一年的硬性规定，根据企业对外汇管理的应对措施，灵活设定监管期限及分类管理措施。如果企业能积极调整业务经营，风险可控，可恢复为A类企业。如果企业消极应对，可降为C类企业。对C类企业实施“负面清单”和事前逐笔审批管理。如企业限办超长期限贸易信贷、贸易融资、转口贸易收支等业务，“负面清单”外的业务，事前逐笔到外汇局审批等，加大对恶意违规企业的惩戒。endprint