免补政策下中职教育需求不足的经济学分析

谯欣怡

摘 要 2007年以来，我国陆续实行了中等职业教育助学金和免学费政策，努力提升中职教育的吸引力，但对2006年至2012年中职招生数分析得出，免补政策并没有效刺激中职教育的需求。中职教育作为教育市场上的一种“商品”，应从扩大招生对象范围，扩宽毕业生发展道路，加大政府监管力度等方面，切实提高中职教育质量。

关键词 免补政策；中等职业教育；需求不足；经济学分析

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）19-0011-05

一、问题的提出 2007年6月，教育部、财政部联合印发《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》，规定自2007年秋季开始对具有中等职业学校全日制正式学籍的在校一、二年级所有农村户籍学生和县镇非农户口学生以及城市家庭经济困难学生提供每年1500元的助学金。2009年12月，四部委联合印发《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，规定自2009年秋季起全国中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免学费。2010年，四部委联合印发《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》，将中等职业学校城市家庭经济困难学生纳入了免学费政策范围。2012年，四部委又印发《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》，规定从2012年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）；将中等职业学校国家助学金资助对象由全日制正式学籍一、二年级在校农村（含县镇）学生和城市家庭经济困难学生，分步调整为全日制正式学籍一、二年级在校涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。以下将这几项政策简称为中职免补政策。 从以上政策可以看出，国家对中职教育的财政资助力度逐年加大，这是我国继全部免除城乡义务教育阶段学生学杂费之后，促进教育公平的又一件大事。免补政策的出台是为增强中职教育吸引力，从而为国家经济发展培养大量技术型人才。可免补政策的出台进入了一种尴尬局面，一方面，政府积极努力，投入大量资金，希望免补政策能够让老百姓减轻负担，刺激人们对中职教育的需求；另一方面，农村家庭对中职教育的需求并不旺盛。如，陈胜祥以江西省鄱阳县农村初三学生为调查对象，发现免费政策可以提高农村初中毕业生对中等职业教育的偏好水平；但从长期来说，这一政策对于刺激农村家庭对中职教育的需求可能不会太乐观[1]。冉云芳通过田野调查，在重庆市Y县、湖北省H县、山东省J市、浙江省L市四地的农村进行深入访谈，得出以下结论：农村家庭对中职教育的需求不高，“免补政策”的需求刺激作用有限，与家庭总收入呈逆相关[2]。 免补政策减轻了农村孩子上学的直接成本，但老百姓仍不愿意选择中职教育。本文拟从经济学视角分析农村家庭对中职教育选择的过程，探究中职教育需求不足的原因，并提出相应建议。 二、中等职业教育需求的现状分析 2007年中职教育开始实施助学金政策，2009年开始执行部分学生免学费政策。本文考察了2006～2012年间中职学校的招生数、在校生数以及招生数占整个高中阶段招生总人数中的比重，结果见表1。表1 2006～2012年普通高中、中职学校招生数与在校生数（单位：万人） 数据来源：2006～2012年教育事业发展统计公报。 图1 2006～2012年中职和普高招生数占高中阶段总招生数的比例 从表1可以看出：第一，中职招生数自免补政策实施后呈现先增加后下降的趋势，并且在2009年和2010年超过了普通高中，2009年突破860万人，2010年突破870万人，在2011年和2012年开始下降，招生人数少于普通高中，尤其是2012年中职招生数下降到750万人，同2006年中职招生人数相近。第二，中职招生数占高中阶段总人数的比重也呈先增加后下降趋势，在2009和2010年所占比重超过普高，在2011和2012年下降，比重低于普通高中。第三，从在校生的绝对数看，中职在校生数呈先增加后下降趋势，但总人数一直比普通高中在校生数少。以上三点说明，从长期发展趋势来看，中职免补政策的实施并不能有效刺激农村家庭对中职教育的需求，中职教育呈现需求不足的状态。 三、中职教育需求不足的经济学分析 需求和供给是经济学中最基本的分析方法。中职教育作为教育市场中的一种“商品”，其需求不足的现状应从中职教育的需求方和供给方两个方面分析。一方面，从需求方看，中职教育需求的群体是哪些家庭，他们作为“理性人”为什么对中职教育需求不旺盛；另一方面，从供给方看，提供的中职教育产品属于什么类型的物品，为什么降低了产品的价格仍然不能有效刺激需求。 （一）从需求方分析中职教育需求不足的原因 1.中职教育需求的主要群体 中职学生家庭中93.65%属于中等以下收入[3]，也就是说中高收入家庭一般不会选择中职教育，中职免补政策对他们没有刺激作用。中职教育和普通高中教育相比，一直不受老百姓的欢迎，被认为是“次等教育”。中高收入家庭会想尽各种办法让自己的孩子接受普通高中教育，如交赞助费让孩子读优质高中或让孩子到国外读大学等，所以分析中职教育需求不足时，主要针对的是中低收入家庭，尤其是农村家庭。 2.从需求方分析中职教育需求不足的原因 第一，农村家庭孩子接受教育的机会成本高，预期收益低。穷学生的个人成本，特别是机会成本比富裕学生高，而他们的预期收益比富裕学生低。这种较高教育成本和较低预期收益的结合，意味着贫穷家庭在儿童教育投资上的收益率低于富裕家庭[4]。所以，尽管中职实行免补政策，对农村贫困家庭来说减少了教育的直接成本，降低了家庭的经济负担，但他们的机会成本比高收入家庭大，预期收益比高收入家庭低。如很多偏远山区的孩子，初中毕业后就要外出打工挣钱养家。这些孩子如果选择上中职，就无法挣钱养家，这一方面损失的收入对农村家庭来说是笔不小的机会成本。再加上中职毕业生的就业前景也并不乐观，预期收益偏低，所以很多农村家庭对中职教育需求不旺盛。 第二，中职教育相对普通高中教育始终是低档物品。从图2可知，恩格尔曲线表示消费者在每一收入水平对某商品的需求量[5]。中职教育的恩格尔曲线是，随着个人收入水平的提高，呈现需求数量先上升后下降的趋势。为什么会出现这种情况，主要原因是中职教育在人们的观念中属于低档物品。《2005年：中国文化产业发展报告》显示，我国城镇居民、农村居民对文化教育的支出15年来分别提高了4.4和7.3个百分点，占家庭消费的比重分别达到12.6%、11.2%，成为城镇居民居食品之后居第二位，农村居民居食品、居住之后居第三位的主要支出[6]。这表明，随着城镇居民和农村居民收入的不断提高，人们更加注重对教育的投资，作为理性的消费者必然减少对低档物品的需求，增加对正常商品的需求。所以，低档物品随着收入的增加，当到达一定界限，反而会呈现需求下降趋势。 图2 中职教育的恩格尔曲线 第三，亏损规避。丹尼尔·卡尔曼等在1979年指出，人们对收益和损失的价值函数并不是对称的，损失曲线比收益曲线更陡峭。从心理上说，人们对损失的感觉往往比得到收益的感觉强烈，这种现象也被称为亏损规避[7]。这个理论告诉我们，人们在投资时对损失的关注要大于对收益的关注。免补政策实施后，农村家庭认为选择中职教育的收益是：可以减免学费，并得到助学金。选择中职教育的损失是：上中职学校未来的发展道路非常狭隘。中等职业学校的学生毕业后除少量的对口专业升入高等职业学校之外，大部分只能就业，而且其职业选择只能是各行业职位最低的工作人员；而普通高中的学生则有三种选择：接受普通高等教育、接受职业高等教育和就业。中职毕业生未来的工作收入、社会地位、发展道路都远远低于普通高中生。中职教育损失带给人们的痛苦远远大于减免学费带给人们的快乐，所以人们会尽量规避亏损，宁愿选择收费的普高教育而舍弃免费的中职教育。 （二）从供给方分析中职教育需求不足的原因 1.中职教育的产品属性 经济学家把物品分为公共物品和私人物品。私人物品具有“竞争性”和“排他性”，公共物品都不具有。介于私人物品和公共物品之间的物品是准公共物品。中职教育实行免补政策后，竞争性减弱，正外部效应增强，接近义务教育产品，大多数学者都认可中职教育是准公共产品。既然中职教育是准公共产品，完全的市场调节对准公共产品是失灵的，就需要政府扮演好角色，一部分管理由市场决定，如专业设置、订单培养学生、吸引企业入校合作办学等；一部分管理由政府宏观调控，如免费政策和资助政策的实施、中职学校的办学资质审查等。 2.中职教育需求不足的原因 第一，准公共产品存在市场失灵现象。如上分析，中职教育属于准公共产品，在供给中既要发挥市场机制的调节作用，又要发挥政府的引导、监管、投入等作用。应强化政府的宏观调控能力。如果政府仅以价格杠杆来刺激中职教育需求，缺少必要的宏观调控和监管，必然导致中职教育有效供给不足，进而导致需求不足。近年来，政府对中职教育管理不到位，尤其在招生方面，更是出现了很多不规范现象，如教师招到一个学生就给多少“回扣”。有的学校为了套取国家经费支持，往往把学生招进来，注册一下，来不来上学无所谓，毕业时照样发毕业文凭。吴仲平提出，中职学校办学非常不规范，主要表现有，不论办学条件，专业设置随心所欲，什么专业热就开什么专业，至于学校是否准备了这方面的师资、设备及培养方案等全然不顾，往往是招进来再说。由于办学条件不具备、准备不充分或者是招生预期效果不佳，有的新开专业勉强招了一届两届，就不得不被迫停办[8]。这样混乱的招生市场无法吸引到高素质的学生。 第二，“中职教育”产品质量不高。一种商品在市场上销售，除了价格，质量也是关键的因素。“中职教育”产品质量不高也是制约中职教育规模扩大的一个主要因素。中国社会科学院国情调研课题组提交的报告《中国职业教育：发展与挑战》指出，我国职业学校师资严重匾乏。首先，由于缺乏师资，许多职业学校无法开设系统的劳动技术课，名义上挂着职业学校的牌子，实际上开设的课程却与普通中学无异。其次，中等职业学校师资素质普遍偏低。由于缺乏专门的专业教师，多数中等职业学校或者直接招用一些技术人员甚至技术工人担任教师，或者由普通师范毕业生充当职业技术课教师，存在着懂技术而不懂教学规律，或懂教学规律而不懂技术的严重问题。最后，学生没有地方实习，无法培养实际动手能力。职业院校的教学本应以实际操作为主，但由于实习设备需要较大投入，很多职业院校没有这方面的实力，实习设备大都不能满足学生实践的需要[9]。 四、提高中等职业教育需求的对策 （一）扩大中职招生对象的范围 由表1中2006～2012年初中毕业生数可以看出，初中毕业生数逐年减少，从2006年的2071.58万人减少到2012年1660.78万人，共减少了410.8万人。在初中生数不断下降的严峻情况下，仅依靠吸引应届初中毕业生来增加中职教育的需求并不是最优选择。应扩大中职招生对象，中职学校应向返乡农民工、辍学高中生、退伍军人、打工青年等提供广泛教育服务。国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》数据显示，目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没接受过技术培训的高达76.4%[10]。这说明技术工人缺少培训，阻碍了我国经济的进一步发展，而中职学校可以对他们进行短期再培训。同时，中职学校也应做好配套的改革措施，一方面开展学历职业教育；另一方面开展短期培训。如河南省规定，从2009年春季新学期起，返乡农民工可选择在省内任何一家中等职业学校接受多种形式的职业培训，而且短期培训免费，选择学历职业教育者每年可获政府1500元补贴，河南省教育厅要求全省中等职业学校面向返乡农民工全面开展形式灵活多样的职业技能培养培训。河北省石家庄市返乡农民工实行注册入学，办理入学手续后即取得学籍，并纳入各县（市）区中职学校招生任务和年度招生统计。学生可以按助学金政策获得每月150元的资助。对接受学历教育的农民工实行学分制，学员取得规定学分的，即可颁发中等职业教育学历证书[11]。中职学校招收返乡农民工不但可以大大缓解用工荒问题，也可以促进农民再就业，维护社会稳定。 （二）扩宽中职毕业生发展道路，提高中职教育预期收益 中职教育预期收益低是阻碍中职扩大招生的最主要障碍，政府应采取各种措施提高中职教育的收益。第一，改善中职毕业生的就业环境和收入水平。国家应尽量缩小职业阶层的收入差距，提高职业技术工人的绝对收入水平和相对收入水平，以更优越、更合理的待遇来吸引人们从事职业技术工作，从而增加人们对职业教育的参与。第二，加快现代职业教育体系建设。长期以来，中职教育一直被认为是“就业教育”、“终结性教育”。资料显示，2011年普通高中毕业生升入高等教育的比例上升到86.5%，而高职招收中职学生的比例只有17%[12]。这说明中职生的发展道路狭窄，如果想继续学习希望很渺茫。随着经济增长方式转变和产业结构的优化升级，企业对技能人才的学历、技能要求也不断提高。职业教育应该高移，使更多的中职毕业生有机会上大学，拓宽中职和高职的沟通渠道，加大高职招收中职学生的比例。国家应加快改革步伐，让中职生和普高学生能平等地接受高等教育，平等地参与社会竞争，只有这样才会有更多学生真正愿意选择职业教育。 （三）加大政府监管力度，切实提高中职教育质量 中职教育作为一种产品被消费者选择，理性的消费者不但考虑价格，也要考虑质量。随着居民收入水平的提高，以及对教育投资的重视，消费者倾向于选择高质量的商品和服务。中职教育的质量一直不尽人意，所以尽管实行了免补政策，消费者仍然不愿意选择中职教育。政府应加大对中职学校的监管，切实保证中职学校教育质量。第一，加大财政投入，继续推进中职免费政策，尤其是大力支持西部落后地区中职教育的发展。第二，进一步修订和完善《职业教育法》，并制定配套法律体系，如《企业培训法》、《就业准入制度》等，使职业教育的发展有一个良好的法律环境。第三，加强统筹管理，成立专门的部门将教育部的中职、高职以及劳动保障部的技校、高级技校和各级各类技能培训机构合并在一起统一管理，并逐步整合职业教育资源。第四，对中职学校的办学资质定期审查、定期通报，不合格的学校应立即取消办学资格。