浅析国土资源用地档案的管理

文/宁德市国土资源档案管理中心 余松艳

进入21世纪，伴随着经济建设的不断发展以及“城市化”浪潮进程的加快，城市建设用地的规模逐年扩大，特别是城乡一体化多元格局的发展，导致对建设用地的需求日趋旺盛，伴随着建设用地供应、审批、流转产生的国土资源用地档案格外引人关注。国土资源用地档案属于国土资源档案中的一种，它由农用地转用征用和集体土地建设用地审批两大类档案构成，内容丰富、涵盖了农用地转用批复、审理意见、项目选址意见书、国有建设用地使用权出让合同等诸多文件，虽然它的数量不能和国土资源档案中浩瀚的地籍档案相比，但是却是国土资源档案中最具特色和分量的一种档案。如果说国土资源局给人的传统第一印象是所谓的“批地”和“发证”的职能的话，那么国土资源用地档案就是通俗所说的涉及“批地”档案。而正是有了国土资源用地档案中按照国家土地法等相关的法律批准的国有土地使用权出让和农用地转用等方案，才有了我们生活中不断日新月异的城市建设发展。那对于如此重要的国土资源用地档案该如何进行科学的管理，这就是值得我们深思的一个问题。

一、国土资源用地档案管理的现状

当前，在基层实践中，国土资源用地档案的管理常常处于一种尴尬的境地。以福建省为例，在省、市一级的国土资源厅（局）中，设有专门性的档案管理机构即综合性档案馆，由专人负责对国土资源用地档案进行收集和管理，并及时将用地档案进行分类归档，这样对于用地档案的保护和保存起到了较好的作用。但是，在县一级的国土资源局及下属机构国土所中，由于办公设备和经费的条件限制，以及专业档案管理人才的缺乏，导致大量的用地档案没有进行分类归档装置于专业档案盒，也没有存放于专业的档案库房，经常是堆积于相关的用地业务科室，需要查找用地档案时再急急忙忙的找出利用，过后仍然是随意堆放。这样不仅用地档案的安全无法保证，也不利于用地档案的科学管理。特别是基层用地科室的工作人员没有具备专业的档案管理知识，在用地档案文件资料的收集上常常是收集不齐全，导致一但需要相关文件时打开用地档案，才发现相关的资料根本没有保存，而遗失审批文件的现象也时有发生。只有通过加强国土资源用地档案的管理，才能更好的发挥国土用地档案的作用。

二、加强国土资源用地档案管理的措施

（一）开展源头控制，进一步加强国土资源用地档案的文件资料收集工作

用地档案来自用地科室，内容涉及农用地转用、工业用地“招拍挂”、征收土地、农村“三旧”改造等类别，而其中征收土地的用地档案所占分量最大。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收土地实行国务院和省级人民政府两级审批，取消市、县人民政府征收土地的审批权。因此，大量的用地档案存放于市、县两级的国土资源局用地科室中。而目前福建省采用的是用地内网报件网上审批系统，该系统尚未完全实现数字化档案功能，由于该系统建设的滞后性，就导致了用地档案资料收集不完全，进而影响对于用地档案的管理。以建设用地报审为例，目前虽然可以将基本的用地报件通过电子化数据扫描存储进内网等待省国土资源厅审批，但是涉及建设用地的批文确是无法实现在线、实时的电子签批，依然需要等待纸质的公文审批单，并通过传统的邮件方式送达，这就大大延长了用地档案文件资料收集工作的时间。这样，也影响了用地档案的及时装订整理，在基层实践中，常常发现用地科室是每年整理一次用地档案，无法做到每月及时的整理这些文件资料，因为时间间隔太久，那么导致有时找不到相关的文件材料也不足为奇。为此必须：一是加强对用地档案的目录要件进行规范，用地档案因为类型不同导致档案内的文件资料也不一样，为此可以向国土资源地籍档案一样，将不同类型的用地档案要件分门别类的列出，例如农用地转用和建设用地预审的档案要件内容就不一样，只有明确了相应的要件目录，这样就不仅简化了用地档案的资料收集工作，也有利于用地档案的规范化管理。二是加快对用地档案的整理、分类、装订工作，确保至少半年内整理一次用地档案。在以往的经验是，每年的年初对上一年的用地档案进行一次整理，但是由于间隔时间太长就比较容易出现相关的文件资料丢失、难以查找到的情况，为此建议应该至少半年就整理一次用地档案，这样不仅容易发现缺失的文件资料，也容易对存在的问题进行补缺补漏。三是与相应的档案部门开展合作，对用地档案收集工作的专业性开展指导，虽然相关的用地科室工作人员是收集用地档案文件资料的一线人员，但是毕竟没有经过专业的档案培训，很多他们认为的档案整理就是拿夹子将相关的文件资料夹在一起或是装订一起，认为用地档案这样就整理好了。所以有必要对他们进行用地档案收集工作开展指导。只有这样才能促使他们更好地完成用地档案的文件资料收集工作。

（二）加强基层档案管理人员的队伍建设，提升国土资源用地档案管理人员的专业化管理水平

目前，在基层的用地档案管理中存在的问题是缺乏专业性的档案管理人才，从事用地档案管理工作的大都是兼职档案管理员，他们从事的日常工作繁忙，缺乏专业的档案技能培训，难以很好的胜任档案管理工作，在省（市）一级的国土资源厅（局）中，因有专设的档案管理机构和相关的经费以及人员编制保障，用地档案的管理情况还较为乐观。但在县一级的国土资源局中，情况确是不容乐观。因为没有设置专门的机构和人员从事档案管理工作，且用地档案通常直接存放于用地科室的办公场所，并由用地科室的工作人员来兼任档案管理员，因为他们未经过档案管理的专业技能培训，导致他们经常具有随意性，常常是将一堆用地审批文件用夹子一夹，就算完成用地档案文件资料的收集，并随意的堆放。既没有对用地档案进行分类也没有归档装订成册放置于专业的档案盒，这样的档案管理工作是差强人意，也不利于用地档案的安全存放和利用。为此一是现有条件下要增强现有科室工作人员的档案管理能力，对用地科室工作人员管理档案的技能进行培训，有条件的话应让其参加档案局的上岗培训班，掌握基本的档案管理技巧，发展现有人员成为兼职档案管理员；二是尽快的设立专门的档案管理机构，配置全职的档案管理员，县级国土资源局至少应当在局内部设立一间专门的档案室和一名专职的档案管理员，全权负责对用地档案等国土资源档案进行管理；三是在条件许可的情况下，聘请专业档案公司的工作人员，对已有的用地档案进行疏理，完成电子化的目录，尽可能的对历史遗留的用地档案进行整理，以便更好的保存利用这些档案。

（三）转变观念，开展国土资源用地档案信息化建设，逐步实现国土资源用地档案的数字化

在传统观念里，国土资源用地档案的管理，就是由专门的档案管理人员对用地档案进行文件资料收集、整理归档成册、用专门档案盒存放于档案库房，坐等需要用地档案的人员上门查档提供档案利用服务，偏重于“实物型”管理，特别是在基层档案管理人员的老观念中，只要是保管好库房内的用地档案不发生破损、遗失即可，至于用地档案的开发和利用根本不在他们关心的范围内。但是近些年来随着信息化建设的开展，特别是办公自动化系统（OA）的启用和用地报件内网系统的建设，今后档案管理人员需要转变传统观念，由“实物型”档案管理方式向数字化档案管理方式进行转变，开展用地档案的信息化建设。今后在用地档案的管理中，应该逐步推进电子数据化扫描，将用地档案需要的报件资料和相关政府审批文件通过电子数据化扫描转变成数字文件，并及时和办公自动化系统（OA）中的档案管理系统进行及时数据端口对接，这样不仅方便用地档案的实时保存也利于今后用地档案的开发和利用。数字化档案是今后档案管理的趋势，国土资源用地档案也应该与时俱进，不断的进行更新，这样才能在数字化的档案浪潮中不断进取，不被淘汰。

国土资源用地档案虽然数量不多，但是在国土资源所有档案中占据着重要的地位，伴随着城镇化的建设和“城市化”进程的不断发展，用地档案在城市建设用地、农用地转用、征地补偿等方面将发挥着重要作用。加强国土资源用地档案管理势在必行，只有不断加强国土资源用地档案资料的收集、提高用地档案管理人员的专业素质，做好国土资源用地档案的数字化工作，才能更好地发挥用地档案的作用，为今后的国民经济建设和社会大众提供更好的服务。

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