加强公文质量 提高行政效能

文/航天科工集团公司 王涛

加强公文质量 提高行政效能

文/航天科工集团公司 王涛

公文是行政管理的重要工具，本文从公文作用、行文要求、工作中出现的问题、提高公文质量等方面进行了阐述，并试图通过实际分析，提出提高公文质量的有效方法。

公文；行政管理

行政公文（以下简称公文）是行政机关或政府机构在行政管理过程中按照一定程序形成的具有法定效力、固定体式的文书，是行政部门依法行政、开展管理、交流沟通的重要工具。我国政府一直注重提高公文质量，不断规范和优化公文管理流程，并以此促进政府工作效率的提高。加强公文管理，提高公文质量对提高行政效率具有十分重要的意义和作用。

一、公文的功能和作用

公文有广义与狭义之分。广义的公文，既包括《党政机关公文处理工作条例》中规定的15种法定公文，又泛指机关常用的应用文。狭义的公文则指《党政机关公文处理工作条例》中规定的文种。

（一）公文的特性

公文对文件作者、内容、体式、形成流程等都有严格的规范与要求，具有以下特点：

公文的作者（或责任者）是依法成立、能以自己的名义行使有关权利并承担相关义务的国家机构、社会组织及其领导人。

公文直接形成于公务活动中，代表作者表达意图、行使职权，在规定的时空范围内强制受文者阅知或处理，具备法定权威与现实执行的作用。

公文还具有特殊的文体、规范的格式、特定的办理或处理程序。

（二）公文的功能和作用

公文特点决定了公文具有以下特殊功能：

是信息沟通、协调、传递的重要手段。公文中所记录的内容，无论是对上、对下，都是公文作者真实意思表达，具有一般信息所具有的记载、传递、沟通等功能。

法律规范的重要表现形式。法律法规及其他规范均需以公文形式进行表现。公文不仅可以让行政管理行为有法可依，而且使之在一定的约束范围内进行，不得超越法律的界限。

实施有效行政行为的重要工具。公文是行政部门行使权力的重要形式，上级行政机关在下达命令及工作要求时，以公文的形式下发给各部门执行，如果公文能够将这些命令或者工作要求准确的表达出来，行政管理行为的效率就会提高。

是重要的参考和凭证。公文所记载和传递的信息直接产生于现行公务活动中，由法定作者制发，具备规范的体式，经特殊处理程序后形成，是有关工作的重要参考资料和印证事实的真凭实据。

教育激励的有效教材。公文本身就具有十分深刻的思想，是经严格审批才通过并印发的，具有一定的指导教育意义。

以上功能，决定了公文具有两个方面的效用：一是现实执行效用，也就公文对受文者以及其他机构、组织和个人有关行为的强制影响；二是历史效用，公文在记录和印证历史事实方面的权威性作用和影响。

二、公文文种和行文规则

（一）关于公文文种的选择

行政机关使用的15种正式文种是：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。除以上文种外，还包括机关常用应用文，如总结、计划、便函等。正确选择行文文种是确保公文合规的首要前提，应遵循以下原则：

根据行文的目的确定相关文种。如，请求上级单位给予指示、帮助支持或批准事项的，应使用“请示”文种；对下属单位部署布置工作，应使用“通知”文种；指导或答复下级有关工作的，应使用“意见”文种等。

在确定公文种类时，应根据行文的关系进行确定。如：受文单位为上级单位时，应视情况选用“请示”或“报告”等文种。若受文单位是下级单位时，应选用“通知”、“批复”等文种。向不相隶属的单位行文时，应根据行文内容，一般可用“函”等平行文种。

在行文时，有部分文种只有特定职权的单位才能使用。如《党政机关公文处理工作条例》规定的文种，有的只能由党政机关使用，企事业单位则不能随意使用，如“公报”、“议案”等。

（二）关于行文规则

行文规则是制发公文必须遵循的基本准则。制发公文应确有必要并注重效果。在行文中应注意以下规则：

应按照隶属关系和职权范围确定行文关系。一般应逐级行文，不得越级请示或报告；相关职能的部门可根据授权，向下级单位行文；需要共同行文明确的事项，可由同级单位或相应单位联合行文。

要规范文件内容与报送要求。如“请示”应当一文一事，避免一文同时包含多个请示事项，且一般只送主办单位，若需要同时送其他单位阅知的，应使用“抄送”形式，且“请示”一般不抄送下级单位。在实际工作中，还要特别要注意“报告”中不得夹带请示事项。

三、公文管理中易出现的问题

根据笔者经验，公文管理中易出现以下问题：

（一）公文质量存在问题

如行文格式存在问题；文种使用不够准确；文件内容描述不清；行文语言不精练；引文、附件不规范；行文存在文字错误。

（二）公文管理制度不健全

如没有制定本单位公文管理制度，对公文的收发、传递、归档等要求不明确、责任不到位，工作随意性大；制定的制度要求过于原则，流于形式，操作性不强；制度落实情况不好，直接影响公文质量。

（三）公文业务指导不到位

如没有完全建立起对有关部门和单位公文处理工作的业务监管体系；没有及时指导基层单位、部门开展工作；公文处理随意性较大，在文件传递、处理、归档等工作方面存在问题。

四、提高公文质量的方法和手段

只有高质量的公文才能提供有效的信息和服务，否则就会因提供虚假、失真、无效的文件信息给工作带来损失，特别是公文具有法定效用，有不同程度的强制性影响，这使文件质量方面的各类纰漏起到放大作用，微小的差错可能铸成巨大错误。所以，要达到行文目的，必须注重公文质量。要保证公文质量，一要抓源头，把好公文起草关；二要抓审核，严把公文质量关；三要抓学习，把好业务建设关；四要抓作风，把好工作执行关。要提高公文质量，最重要的是做好公文的起草和审核。

（一）公文起草

公文起草要符合党的路线方针政策和国家的各项法律法规，应能准确体现出发文单位的意图，并保持与现行有关公文的有序衔接。起草时：一要注意突出主题，内容简洁，准确表述，结构严谨；二要正确使用文种，按照规范格式行文；三要注重实际，深入调查研究，充分进行论证；四要统筹考虑，有涉及其他部门职权范围的事项，应提前征求部门意见，达成一致后方可行文。同时，对重要文件的起草，有关负责人应加强重视，并亲自主持和指导有关工作。

1.公文起草时的准备工作。认真了解有关背景情况，适时开展调查研究，多方面收集有关资料，按照“突出重点、内容详实、资料充分、真实客观”的原则，选用材料和素材；学习掌握相关政策法规，做到合法合规；根据行文目的，构思文稿框架，编写大纲，安排结构，力求主旨突出，层次分明，思路清楚；准确把握行文意图，积极争取领导和各方面对公文起草工作的支持和指导；正确选择行文方式、发文形式、文种和格式要求等。

2.公文起草时的语言要求。表意清晰。行文的目的是“表意”，一定要把行文事项表达清楚，并根据不同的言语环境，合理正确地使用精确词或模糊词，使表述恰当而准确。

表述准确。要根据实际情况，合理准确地对有关情况进行说明和表达思想，注重准确清楚的使用词句，符合语言规范，词句之间逻辑严密。

用语妥当。要按照行文关系，选择合适的用词和语气，对上行文时，要语气委婉，措词平和；平行文时要注意礼貌用语；向下行文时，应重点突出，要求明确。

庄重平实。要规范地使用书面语和公文专用语，一般不使用略语和冷僻字，尽量少用专业性术语和名词，同时，要注意语言平实，有关议论要精当，说明要清楚；要客观真实，言之有物、不打官腔，力戒“假、大、空”话，一般不采用描写或抒情的方式，也不用论辩性的语言。

3.公文起草时要合理安排公文结构。公文的结构，是行文内容的先后顺序和层次关系。合理的安排公文结构，应科学谋划、统筹安排，并围绕行文主旨，进行辨证分析和巧妙安排，力求做到思路清晰，纲目清楚，结构严谨，详略得当。

合理安排公文结构是为了更好的表达主旨，所以公文的一切要素都要为突出主旨服务。例如，如何更好的划分段落层次以突出公文要义；如何选取描述方式，采用递进式还是并列式，以突出主要内容；如何更好的选取文字素材并妥善安排文字的表述内容，以突出公文主题等。

同时，安排公文的结构必须符合一般规律。安排公文结构时，应当准确反映有关事项的内在联系和客观规律，做到有序、周密、连贯、通顺。比如：安排公文内容时既可按时间顺序、事物发展过程进行阐述，也可按事物的层次关系进行阐述，既可采取由总到分、由整体到局部进行描述，也可采取由一般到特殊、由原因到结果等进行描述。

（二）公文审核

公文审核是保证公文质量的重要环节。审核人员按照公文处理的有关规定，对文稿内容和办文程序严格把关，起到提高公文质量，精简文件数量的作用。公文审核为领导签发公文奠定良好的基础，可以发挥文秘部门的参谋助手作用，使领导把时间和精力用在主要的决策活动上，提高行政效率。公文审核应重点把握行文关系、政策法规、协商会签、语言文字和体例格式等五个方面，具体包括：

行文的依据是否合理，行文的理由是否充分；行文内容是否符合国家法律法规，能否准确体现发文意图；所提措施和方案是否可行；是否同现行有关公文进行有效的衔接；涉及其他部门职责范围的事项，是否经过协商并取得一致意见；经协商部门之间仍有意见分歧的，是否在文中进行解释；文种使用是否正确；公文格式是否符合有关标准和规范的要求；用词用语是否妥当；其他内容是否符合公文起草的相关要求。

经审核后不宜发文的文稿，应退回起草部门进行修改或告知不能发文的原因。

五、结束语

公文是行政管理部门进行管理的重要工具，是行政管理中最常见也是最实用的，提高公文质量对提高行政管理能力具有重要作用和意义，必须从公文起草的源头抓起，才能保证公文质量，提高行政效率。

[1]宁永录,刘剑坤.规范公文起草提高以文辅政水平[N].西安航空学院学报,2011(4).

[2]洪威雪.行政管理应用写作[M].中国人民大学出版社,2011.4.1.