略论厘金制度的产生、弊端及其对当下的借鉴意义

周晓雷

[摘 要]厘金，作为晚清政府的一种新的税收制度和重要税收来源，其创制和推行有着深刻的原因，它作为中国近代史上的一大“恶税”，对近代中国社会的政治、经济制度产生了深远的影响。本文拟从厘金制度的产生，厘金制度的弊端，厘金制度的借鉴意义三个方面对厘金制度进行评述。

[关键词]晚清；厘金制度

清代晚期，厘金收入在国家财政中占有重要地位，是仅次于田赋、关税的第三大财政收入。清朝灭亡后，厘金制度并没有马上被废止，而是被民国政府沿用，并继续在财政中占有重要地位。因此，厘金研究是探讨晚清以来中国政治、经济制度的一个重要课题。

一、厘金制度的产生

根据罗玉东《中国厘金史》可以看出，罗玉东认为，厘金制度的产生是一个偶发事件，它并没有经过事先的酝酿和计划，而是清政府在当时那种极度困难的情况下偶然发现的一种临时筹款的方法。太平天国起义爆发后发展的异常迅速，不过两年时间，太平天国就席卷江南大部分省份，这些省份是清政府财税的主要来源，这就使得本身就财政吃紧的清政府面临更大的财政危机，为平定起义，筹款助饷，解决财政困难，清政府不得已于咸丰三年（1853年）实行了此权宜之计，这是厘金制度形成的表面原因。但是从深层次看，其实是因为清政府早期为了争取民心，采取了滋生人丁，永不加赋的财政体制。所以在财政危机面前，只好采用征商的方法（1）。而傅衣凌则不同意罗玉东的观点。他认为清政府采用的财政政策是中国历史上大多数王朝所采用的，并不具有太多的特殊性，所以厘金制度的出现并不是单纯的因为清政府的财政政策。而是因为鸦片战争后在太平天国运动中清朝社会经济的发展遇到了重大的社会变革，封建经济的崩溃与外国资本输入危机的局面同时摆在清政府面前。为了适应这一变化，迫使清政府无法从田赋、捐献、征商、或发行通货政策等方面来增加收入，以筹措军费，而必须采取这种适应转型期的中国社会经济形态的号称征商而并不一定征商，针对中小生产者的抽厘制度（2）。厘金制度的产生固然与鸦片战争所引发的一系列后果直接相关，但清朝中后期的吏治腐败、地方私征加派的肆行无忌，最终导致中央政府无力驾驭全国的经济局势和政治局势。

二、厘金制度的弊端

首先，厘金征收手续繁琐且漏洞较多，征收厘金的官员多借征收手续作弊。一是侵蚀税收，包括填写联票时大头小尾和卖放、私征、匿报罚款以其收入填饱私囊；二为私索商民，借征收手续而索取规费达12项之多（3）。

其次，厘金制度阻碍了中国商业贸易的发展。厘金这种沉重的数额不定的征收，使中国商民不堪重负，特别是当中国海关操纵在外国人手中，只征华商，不征外商，使土货与洋货相比根本没有竞争力。

再次，厘金征收过重，危害商民，各地税制混乱。征收厘金最初的目的是用于平定太平天国起义，后太平天国被评定，但厘金用于军费仍在70%以上，剩下的也多半被官员中饱私囊基本没有形成有效的财政力量，对国计民生无利（4）。

厘金制度在其创设之初，应该说有相当的的合理性。但厘金制度只是一种地方助饷的临时办法，本应在战事停止后立即裁撤，但由于清政府将其正式确认为新商税，加上初行时，中央政府并未统一筹划，只议定由用兵省份的地方督抚自行“就地筹饷”，因此，“在地方各自为政、厘金征课标准不一以及到处设卡抽厘的形势下，泛滥成灾，给近代中国的政治经济带来种种弊害。”（5）

三、厘金制度的借鉴意义

首先，合并征收机构，节约征收成本。伴随着经济的不断发展国税、地税、财政分设带来的征收成本高（纳税人疲于应付两套机构，也增加了税收成本）、协调难度大、管户交叉、征税交叉等弊端日渐显现。伴随着中国税收征管能力不断加强，信息化水平的不断提高，国地税分设的意义开始不断在贬值，近年来“两会”提案中关于国地税合并的声音也日益增多。现代的税收机构改革应吸取清末厘金征收因机构臃肿而带来成本高昂、效率低下之教训，降低税收征收成本，以提高税务机构的行政效率。

其次，确立税收的法定原则。厘金制度由于课税对象繁多、税率多变、征收程序无章可循且缺少监控等自身弊端，必然会导致人民负担的加重及征收机构的腐败，最终也因其阻碍了经济的发展而在1931年被裁撤。因此，我们今天的税制设计、完善应确立税收法定主义原则，即“税捐之主要构成要件要素（税捐客体、税捐主体、税基、税率）必须以形式意义之法律定之。”同时要取消与“税收法定主义”原则背道而驰的立法机关的“法律保留”及“授权立法”，并对稽征过程中的“行政自由裁量权”进行规制以防止权力寻租及腐败。

再次，明确中央与地方的税权划分。厘金制度破坏了中央与地方分配关系的正常秩序、肢解和弱化了国家职能。为了争夺厘金收入，湘军将领与地方督抚明争暗斗，朝廷与地方争利造成各种浮收加派、苛敛于民的现象，这在本就社会危机严重的晚清更加使得民怨沸腾，裁撤呼声渐高。值得注意的是，1992年我国推行分税制以来，中央与地方的事权划分不清、税权划分不科学、国民收入分配秩序混乱等弊端渐显，亟待完善。“我国在税法和税收政策方面所实行的集权模式，同税权分散的现实是存在距离的，实践中税权被侵蚀、分解是导致财力分散的一个重要原因。”我们今后的税制改革，应该论协调好中央与地方财政分配关系，在税权统一于中央并有利于加强宏观调控的基础上，适度分权，赋予地方以相对自主并与其事权相匹配的税权。

注释：

（1）《中国厘金史》，罗玉东著，商务印书馆1936年出版，第1-10页

（2）《明清社会经济史论文集》，傅衣凌著，人民出版社1982年出版，第273-274页

（3）《中国厘金史》，罗玉东著，商务印书馆1936年出版，第125-130页

（4）《中国财政史》，孙翊刚著，中国财经出版社2003年出版，第315页

（5）《晚清厘金制产生的年代及其社会危害研究》，黄文模，赵云旗，刘翠微著，《现代财经》200年第3期