完善城市公共安全体系的对策建议

吴景泰++王帅

摘 要：通过分析国外公共安全问题和管理体制，研究我国公共安全管理的现状和管理模式，剖析我国公共安全预警和应急管理面临的主要问题，指出了目前沈阳市公共安全预警和应急管理模式中存在的问题。经过全面分析后，提出了完善和改进沈阳市公共安全预警和应急管理体系的可行性建议和对策，努力提高公共安全管理水平，为振兴辽宁省老工业基地和构建和谐社会奠定稳固的基础。

关键词：公共安全；管理体制；预警机制；应急管理

中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：2095-6835（2014）19-0123-03

2009-12-07，湖南省湘潭市发生校园踩踏事件，造成8人死亡26人受伤；2010-08-28T14：50，沈阳市铁西区万达商业广场售楼处发生火灾，造成9人死亡9人受伤；2011-07-05T09：36，北京地铁4号线动物园站A口扶梯发生溜梯故障，造成1名13岁男孩死亡3人重伤，另有27人轻伤；2012-11-23T19：52，山西省晋中市寿阳县城喜羊羊火锅店发生爆炸事故，造成14人死亡47人受伤；2013-02-01T08：52，连霍高速洛三段南半幅741+900M处义昌大桥发生垮塌事故，造成10人死亡11人受伤；2013-03，21岁的女大学生杨丽君不慎落入长沙市芙蓉中路涂家冲路段下水道内，随即被急流冲走，下落不明；2013-03-04，沈阳市和平区太原商业街附近由于煤气泄漏发生爆炸……

频繁发生的重大公共安全事件每年会给我国造成巨大的经济损失，而由此引发的连锁反应也十分严重。依据2012-07全国应急管理工作会议公布的数据，2011年，我国共发生突发性公共事件630万起，约27万人死亡，造成的直接经济损失约4 523亿元。其中，重、特大公共安全事件的发生频率明显上升。为了最大程度地预防和减少公共安全事件的发生，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，政府正积极开展关于重大公共安全事件应急体系的建设工作。目前，我国已经构建了《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106项国家应急预案框架体系，各项预警和应急管理工作也逐步开展。各级政府应提高处理重大公共安全事件的能力，全面构建“一案三制”（即应急预案，应急体制、机制和法制）应对体系的工作任重道远。在重大公共安全事件的应急预案编制、预警系统建设、资源储备与布局、应急决策与救援联动等应急管理实践方面，仍然存在许多必须重视并亟待解决的问题。

1 研究目的和意义

社会的存在和发展需要以公共安全为基础，而公共安全问题是社会发展进程中面临的难题之一。经验表明，当人均GDP在1 000～3 000美元之间时，是社会安全突发事件的易发、频发期。当前，我国正处于这样一个阶段，各种传统和非传统的安全因素对国家安全和社会稳定发展的影响日益凸显，主要表现在以下几方面：①频繁发生重特大安全事故，包括交通、消防、安全生产事故，食品、药品安全等事件；②人民内部矛盾引发的群体性事件，影响社会稳定的重特大案件，由于境内外敌对势力的渗透、破坏和暴力恐怖活动造成的国家安全威胁；③地震、旱涝、冰雪等重大自然灾害给国家、集体和人民群众造成的损失。从南方雨雪冰冻灾害到“5·12”汶川大地震，从拉萨“3·14”暴力事件到接连发生的贵州瓮安和甘肃陇南群体性事件，一起起突如其来的自然灾害和人为灾难让人们在疲于应对的同时深切地认识到，建立一套科学、合理、运转高效、切合实际的城市公共安全预警和应急管理机制，可以有效预防和减少公共安全突发事件给国家、集体和人民群众带来的损失和造成的伤害，这已经成为了一项急需解决的重要任务。

国家安全生产监督管理总局党组书记、局长杨栋梁在国际安全生产论坛暨展览会开幕式上强调，要切实加强公共安全体系和企业安全基础建设。沈阳市是中国东北的政治、经济、文化和交通中心，是一座以装备制造业为主的全国重工业城市，这就意味着沈阳拥有许多大型公共设施和公共场所，同时，也存在大量的工业危险源，必然存在很多安全隐患。因此，完善沈阳的公共安全预警和应急管理机制是势在必行的。

2 外国公共安全预警及应急管理体系

2.1 美国

美国是一个风险意识和危机感比较强的国家，在积极采取措施降低危机爆发的风险和通过有效的应急机制尽可能减少危机造成的损失方面，目前处于世界领先水平。美国已经建立起了一套比较成熟的危机管理机制，其特色主要体现在操作制度化和规范化、组织结构灵活和应急配套措施齐全等方面。

美国应对公共安全危机的管理模式是以法律为先，总统挂帅，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。从整体上看，美国应急系统的具体运作模式是五方之间的相互配合——以政府为主导、军事力量参与、民间机构跟进、商业机构配合和国外援助，共同应对公共安全危机，力图将公共安全灾害事件造成的人员和财产损失降到最低。

2.2 日本

日本是一个充满风险意识且非常注重危机管理的国家，也是世界上构建全程公共安全管理体制最成功的国家之一。日本政府综合了国家公共安全各方面的因素，建立了以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系，负责全国的危机管理。日本的危机管理体制通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议制订决策，日本防卫厅、警察厅、海上保安厅、消防厅等省厅全力配合。日本政府还在首相官邸的地下一层建立了全国危机管理中心，以应对包括战争在内的多灾种、全风险的管理体制，在其他有关政府部门则设有负责危机管理的处、室，一旦发生突发事件，一般内阁会议决议成立对策本部，如果是比较重大的问题或事件，首相亲任本部长，担任总指挥。另外，日本还建立了一些专门从事风险事业的机构，比如“日本危机管理中心”“日本危机管理协会”“日本危机管理咨询公司”等。

2.3 德国

联邦政府主要负责战争状态下的民事保护，而在和平时期，各种灾难救助都属于州政府的职责。各州都有完备的关于民事保护和灾难救援的法律法规。联邦政府内政部设立了联邦公民保护与灾难救援署，还设有联邦技术救援署。参与危机救援的组织机构还包括联邦军队、联邦政府、警察局、刑侦局和消防队、其他各个部委等，消防队是德国专业化应急队救援队伍的主要组成部分。在危机发生后，以联邦和州的最高行政长官或内政部长为核心的应急指挥小组紧急启动，有关部门和相关专家参与决策指挥，统一调动政府和全社会的力量。德国特别重视应急管理工作的社会化，社会力量极大地弥补了政府应急能力的不足，有很多与应急救援相关的志愿者组织、志愿者已经成为了应急救援体系中的主力军。

不难发现，以上三个发达国家的公共安全危机和应急管理体系有共同的特点：①有健全的法律制度为支撑，国家的一切事物都要有相应的法律制度作为依据。有了应对公共危机的法律基础，应急救援体制才得以建立，工作才能顺利开展。②各国都是以总统为首，由安全机构领导，需要各领域和各党派人士共同召开多次会议，慎之又慎，最后由中央政府确定各机构领导参与的全国性公共危机应急管理体系。各执行层面联系紧密，全面覆盖没有死角，在国家公共安全方面发挥了其应有的作用。③地方政府的管制能力较好，能够在中央政府和上级政府的领导下，独立承担起公共安全预警和应急管理的职责。该体系有合理的功能机构，有完备的应急管理体系和高质量的执行力。地方组成了既相互联系又相对独立的子系统，多个子系统组成一个国家层面的大系统，各系统紧密排列，无漏洞、不重复覆盖，实现了结构与功能的最优组合。④注重事前预防。国外一些发达国家非常重视公共安全的理论与实践研究，强调事前预防为主。运用各种先进的科学技术手段识别和分析风险，采取多种可行的手段进行风险控制。发达国家拥有先天的优势，可以运用各种成熟的技术手段应对公共安全预警，例如体制制度、金融、证券和保险等。保险业在发达国家的公共安全预警机制中起到了举足轻重的作用，事故赔付率达到了30%，甚至更多，而在中国汶川地震中，保险赔付率仅为0.3%，与发达国家相比相差甚远。同时，国外善于在事故后进行分析、总结，找出引发危机的原因，杜绝类似事件再次发生。在国外的安全事件中，很少有因为管理上的疏忽而引发的危机。

3 我国公共安全管理的现状和管理模式

现阶段，我国处在经济发展的转型期，许多新成果背后都隐藏着多种不确定因素。在新形势下，我国公共安全管理的形势仍然十分严峻——公共安全基础薄弱，重、特大事故不断发生，每年因公共安全事件造成的非正常死亡人数高达20万人。我国没有形成统一的专业化公共安全应急管理体系，而是将相应的公共安全事件交由相应的职能部门承担、解决。一些具有特色的公共安全管理体系也是地区性的，或是有些事件构成了成熟的应急管理体系，从大层面上来说，我国并没有形成全国性的应急管理体系应对公共安全事件的发生。

我国公共安全预警和应急管理面临的主要问题有：①没有健全的法律制度。中国没有在公共安全预警和应急救援方面建立相应的法律制度，仅有的一些也只是意见或决定等。没有法律指引，就没有基础；没有行使的依据，一切就无从谈起，而新颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》也只属于行政法规。因此，制订具有法律效力的法律条款是十分必要的。②中央没有建立全国性的应急机构，现有的应急机构只是地方性的，没有形成以中央政府为中心的全国范围内的公共安全预警和应急救援体系。这样的应急模式在发生事故后，会影响处理的时效性和处理结果。③政府职能部门之间缺乏良好的沟通和协调。职能部门没有积极响应上级领导的指示，分工不明确，遇事互相推诿，互相踢皮球，不配合，大大降低了政府的公信力和办事效率。④受国家经济发展水平的影响，国家应对公共安全事件的科技水平不及发达国家，应急救援水平有限。我国的安全生产基础薄弱，多年来，国家在安全科学方面的研究成果有限，对事故发生的机理，公共事件的风险识别、分析和评价水平有限，在应急救援设备的研发、预警平台的建立等方面都缺乏系统性的研究，不能有效的识别、评价存在的风险。因此，无法从根本上杜绝或减少公共安全事件的发生，无法将事件造成的损失降到最低。⑤公众的公共危机意识淡薄。人们普遍缺乏公共安全意识，不了解公共危机，缺乏事前预防意识，缺乏遇到紧急事故的应急救援能力，专业人员在关键时刻无法起到其应有的作用。

沈阳市公共安全预警和应急管理的现状和模式与国家的基本一致，并没有特别出色的地方，所以，上述问题同样存在于沈阳市的公共安全应急管理体系中。然而沈阳是中央救灾物资的储备库，拥有辐射多灾和容易发生灾害地区的救灾物资储备网络。作为辽宁老工业基地和东北的中心城市，建立更加完善的公共安全预警和应急救援体系对沈阳来说是十分必要的。

4 完善公共安全预警和应急管理体系的对策

预警管理和应急管理主要的具体内容如表1所示。

辽宁省作为老工业基地的中心地带，沈阳市作为东北地区的政治、经济、文化中心，它的公共安全管理体系与其他地区既存在相同之处又有些许差异。有针对性地构建沈阳市公共安全预警和应急管理机制是重点，在进行了大量调研的基础上，结合国内外的相关经验和理论，构建针对沈阳市的公共安全预警和应急管理机制。

4.1 建立健全的法制制度

中国出台了许多相关的单项法规，但是，当发生重大事故时，国家仍然没有一套完整的法律体系应对灾难。没有完善的法律体系作为依托，相关职能部门就无法有效行使其权力，致使职责分工不明确，应对事故的过程存在缺口。所以，相关部门要制订科学、合理的法律法规，各部门之间形成良好的合作态势，有效解决一些事中和事后存在的问题。

4.2 建立国家性的应急救援系统

依据相关法律，中央应建立全国性的应急救援系统。各职能部门分工明确，既相互独立又紧密联系，既无漏洞又没有重复交叉，实现应急管理的最优覆盖，形成以众多子系统组成的大系统。同时，地方要建立有效的组织模式，加强地方公共危机应急处理能力，提高事故处理的时效性。另外，各部门——城市规划部门、消防部门、应急管理部门等要协同合作。

4.3 加强科技建设

加大对沈阳市公共安全设施的投入力度，提高安全学科的科研能力，加强对有关公共安全的发生机理、规律，风险评估手段，风险控制措施的研究。相关部门要努力完善事故监测技术和应急救援设备，建立合理的应急救援体系，提高应急救援能力，结合管理学、运筹学、自然科学等相关科学理论知识研究公共安全预警和应急管理中存在的问题，为监测公共安全事故的全过程提供强有力的保障。

4.4 加强宣传教育

通过科学的宣传教育，提高公众的公共危机意识；通过组织相关的培训活动，提高专业的安全管理和应急救援的人员专业知识的水平。公共安全事件是全国范围内的大事，它关乎每个人的生命财产安全，因此，每个人都必须有强烈的公共危机意识，而相关的专业人员更应该提高自身的专业素质，在关键时刻发挥其应有的作用。相关部门应定期组织系统的训练，加强专业人员的理论和技能。同时，要加强对公众的宣传教育力度，提高人们的公共危机意识，让他们掌握必备的应急逃生和救援技能。另外，还可以借助媒体、广播等媒介宣传公共危机的相关内容，也可通过现场讲授等方式让人们清楚公共安全问题是不容忽视的。

4.5 注重事前工作

在事故发生前，要做好预警工作，能够有效识别风险，并进行分析与评价，判断出风险的种类和等级。根据风险的特性，采用科学的方法合理控制风险，包括自留风险、转移风险、回避风险和控制风险。要想从设计上消除或降低风险，可以改变结构与体制的设计，从本质上提高公共安全性。目前，单纯从设计上提高公共安全性已经不能满足有效预防风险发展的需求，要增加必要的防护装置或辅助装置，减少事故发生的可能性。如果采取这些方法无法有效控制风险，可以增加必要的报警装置，搭建预警平台，提醒人们风险的存在，并做好事前预防工作。上述工作全部完成后，要加强安全培训和应急演练，制订合理的应急预案并实地演练，要加强公共安全预警和应急管理的宣传教育等活动。在预防风险的过程中，要注重对风险全过程的分析、评价，并对风险实行动态跟踪，包括事前、事中和事后跟踪三部分。事中对风险进行动态评价，采取相应的应对措施将损失降到最低或控制在人们可以接受的范围内；事后应进行有效的善后处理工作，要善于总结，及时找出问题发生的原因和发展规律，做好防范工作，加强相关预警和管理，避免类似的事情再次发生。同时，可以借助其他领域的成果，例如金融领域，发挥保险公司和证券公司的作用，调动他们参与应急工作的积极性，为事故的解决提供强有力的保障。

中央政府可以先将事故分类，例如恐怖事件、自然灾害等，然后针对每类事件建立相应的预警和应急救援系统，这样，每类事件都有相应的处理方案和清晰的职能部门，工作会更加方便。每类事件组成独立、完整的子系统，每个子系统再组成公共安全预警和应急管理体制的大系统，各系统既相互独立，又紧密联系，通过各方面的共同努力，实现系统的最优覆盖。

5 结束语

在国家发展的关键时期，会面临许多不可预知的风险，而公共安全问题将面临新的挑战，可能会更加棘手，因此，必须要高度重视公共安全问题，运用系统安全的优先次序和美国军用标准882E中对风险的管理思想来解决公共安全问题。沈阳市公共安全管理是一个完整的系统，其各个突发事件的处理模式是子系统，我们将其视为同性的单一元素。

本文运用系统安全的理念实现系统全寿命周期的风险识别、分析、评价和控制，以期使公共安全预警和应急管理系统达到最优。希望可以为完善沈阳市公共安全体系提供一些参考，希望沈阳市公共安全体系可以越建越好，沈阳市民的生活更加安全、和谐。

参考文献

[1]吴穹，许开立.安全学原理 [M].北京：煤炭工业出版社，2002.

〔编辑：白洁〕