浅析我国城市规划中的公众参与

杨莹莹+张晓明

近期我国新修订的《城市规划编制办法》中实现了四大转变：一是实现组织方式由单一政府部门组织编制转变为按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的原则组织。二是重点内容从突出增长速度向控制合理环境容量、确定科学建设标准转变，从侧重确定开发建设项目向对各类资源实施有效保护和空间管制转变。三是范围从城市规划区转向更 加突出强调区域统筹和全市域城乡统筹转变。四是实现城市规划技术属性向公共政策属性转变。其中所强调的城市规划的公共政策属性其本质为公共性，而实现城市规划的公共性与社会化的根本途径就是公众参与。

一、国内公众参与所存在的问题

所谓公众参与，是在社会分层、公众和利益集团需求多样化的情况下所采取的一种协调对策。它强调公众参与城市社会发展的决策和管理过程，使公众自下而上的参与和政府部门自上而下的管理形成合力，以促进社会的和谐发展。根据以上对于公众参与的解释，对照我国城市规划中公众参与的现状可归纳出以下国内公众参与的缺陷：（1）缺乏应有的法律保障；（2）参与的内容、方式与途径不明确；（3）公众参与的意识淡泊。

二、国外公众参与的实践

美国：公众参与是政府决策的重要步骤，联邦政府将公众参与的程度作为确定政府对地方项目投资的重要依据。从1956年的联邦高速公路法案，到70年代的环境法规，再到90年代的新联邦交通法，公众参与城市规划的程度、内容不断加深。公众参与的方式也多种多样，常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小组。规划方案制定后要通过公众会议和公众听证会展示，其中意见分歧很大的问题，将责成规划编制部门修改并留交下次听证会继续讨论。最终的规划方案须获得城市议会规划委员会2/3以上的赞成票才能通过。

德国：城市规划的编制过程按照联邦的《建设法典》和州法律所规定的程序实施。首先做出编制的决定，通过报纸、宣传册、居民大会等形式，对规划目标进行宣传。然后编制者及公众代表共同编制几种规划草案，由市民参与讨论，根据公众意见确定规划方案，进行公众展示，并邀相关人士进行评论。规划部门对收集的意见和建议作进一步的调查和审评后，纳入规划方案，若内容的变动很大，则重新进行公众参与。最终确定的方案成果，要连同对市民参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。

综上所述，西方国家公众参与城市规划有如下特点：第一、具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的规划不能获得上级主管部门的审批，规划如果被公众反对就必须修改。第二、参与方式多样。通过各种宣传册、公告、市民会议、展示会等，使公众普遍参与到规划中去，不局限于几个代表或利益团体的参与。第三、参与程度深。不仅参与规划的编制过程，还介入规划的审批和实施。尤其是规划实施阶段，公众可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构提起申诉。

三、推进我国公众参与城市规划的建议

虽然中国和主要的西方国家在历史、政治、法律、社会方面有明显的差异。但是，笔者认为国外所进行的实践对于我国改善公众参与城市规划的工作，具有一些借鉴作用。由此针对国内公众参与所存在的问题提出以下建议：

（一）制度层面——确立城市规划公众参与的制度建构

理念、社会形态的转变是一个渐进的过程。当政府政务走向公开透明，民主文明的市民社会逐步确立，相应的体制也将逐渐完善以适应发展潮流。表现在城市规划公众参与方面，可以从以下方面着手改进规划的行政体制。

1.实体法上确立公众参与的法律地位。实体法是确定各种法律主体的法律地位，赋予有关当事人以具体的权利和义务的法律。规划行政要实现民主与法制的统一，就必须一方面以法确定规划行政权利的内容、权力的分配、权限等；另一方面以法确定参与权力的主体，包括主体是谁，主体的范围，参与权力运行的哪一个阶段等。其核心是权力主体广泛和有效地行使权力，特别是广泛有效的公众参与。

2.完善程序法中关于公众参与的内容。程序法主要涉及到立法程序、行政程序和诉讼程序三块内容。规划部门在行政执行中必须按照法律规定的程序。但在现实中，一方面规划行政方面的大量规范性内容是由规划部门自己制订并执行的，这种双重身份使得政府具有极大权威，容易产生官僚主义现象和腐败问题。另一方面公众参与在我国目前法律性文件中仅仅停留在原则性概念阶段，缺乏可供操作的程序性规范如公众参与的范围、参与方式、参与途径及其保障等。因此要保证规划行政的民主合法不但要在行政程序上对行政权力的行使设定严格的规定同时也要对公众参与的有效程序予以设定。

（二）操作层面——规划师与公众团体的互动

受工具理性的影响，我国规划师往往存在一种观念，认为规划是一项需要复杂技术的职业，因此不能由门外汉（公众）的决定所代替。更多时候，他们受计划经济时代自上而下观念的影响，视己为政府的技术官僚，自然地与政府构成互动体，成为公共利益的代言人。然而若把城市规划作为产品，那么市民则是最终用户。按照这个逻辑，在规划编制这个经济活动过程中，规划师生产产品，政府和行政部门选择生产商，而市民则对生产的产品进行选择，评判。结合我国的社会环境，政治体制改革正在不断地深化，对公权的监督和限制，对私权的尊重和保护是新时代的发展目标。

四、结语

一个好的规划应该在公众的广泛参与下制定，并在公众的广泛参与下实施。公众参与规划实质上体现了规划以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类的永恒精神。作为公共利益的维护者，公众参与规划将是城市规划工作中一个永恒的、需要不断强化和提升的必不可少的内容。

参考文献

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