行政成本的控制途径研究

肖洪亮

【摘 要】合理整合国家资源，降低行政成本是各国政府追求的目标，然而由于多方原因，长期以来我国行政成本居高不下，既浪费了资源，又降低了政府公信力和执行力，带来巨大的负面影响。因此，进一步分析和研究行政成本对我国政府改革、国家发展有重要意义。

【关键词】行政成本；行政监督；腐败；廉洁政府

行政成本是反映行政效率、行政管理水平的重要标志，是政府行政活动对社会经济资源的消耗，是政府机关管理社会、服务社会的基础和支撑，贯穿于整个行政管理工作之中。政府的管理是运用公共权力、为实现公共利益而进行的管理，这种管理以公共财政为支撑，因此，如何增强政府的管理能力，提高行政效率，使公共资源发挥最大的价值，是当代政府应当考虑的问题。

长期以来，学术界对于行政成本的概念和界定有着不同的观点和论述，还没有形成较为统一的看法，比较具代表性的有：一是基于政治学、行政学角度，厦门大学卓越认为：“行政成本是政府组织在为社会提供公共服务、生产公共产品的过程中投入的人力、财力和物力资源”。二是基于经济学、管理学角度，学者何翔舟认为：“行政成本是政府组织管理社会所产生的成本。不仅包括财政支出，还有政府行为的机会成本和社会成本。三是广义的行政成本，指国家权力机关的执行机关在一定时期内，为履行其行政职能、实现行政目标，在行政管理活动中所支付费用的总和，包括政府在行政过程中发生的各种费用，以及由其所引发的当前和未来一段时间内的间接负担。四是狭义的行政成本，指为维持行政机构运转所需要的费用，包括机构人员经费、办公费、会议费、交通费、差旅费等。本文分析的行政成本是狭义的行政成本。

一、我国政府行政成本现状透析

据统计，1986年至 2009年间，我国的行政管理开支由人均20.5元增长到698元，增长了34倍，大大高于同期财政收入和GDP增长。我国行政管理费占年财政收入情况仅以2011年为例是16.6%，日本为3.38%、英国为4.89%、韩国为5.96%、法国为7.5%、美国为10.9%。而且近年来还有大幅攀升的趋势。

行政成本居高不下已是一个不争的事实。在学术界中，学者们从以下几方面审视我国真实的行政成本状况：第一，目前的预算规模只是政府收支的一部分，此外还有预算外收支、账外账、“小金库”等，全部加在一起才是政府收支的全部。第二，从财政支出总量与支出结构来看，改革开放以来财政支出占GDP的比重总量不断下降，但其中的行政管理费支出不断上升。行政管理费支出的增长速度大大快于财政支出的增长速度，行政管理费支出增长率平均每年高达17.8%，高出财政支出平均增长率5.4个百分点。第三，不透明与腐败的成本。学者胡鞍钢认为，我国因腐败而造成的各类经济损失在90年代后半期保守估计平均每年在9875亿元——12570亿元之间，占到GDP的13.2%至16.8%。第四，决策失误造成行政成本的无效支出。第五，改革开放以来，我国进行了四次大的机构改革，从机构数量上看确实有所减少，但从财政供养人口数量和行政支出来看，反而与日俱增。

二、我国政府行政成本过高的原因分析

（一）行政机构设置不合理

我国进行过多次的政府机构改革，但始终走不出精简——膨胀——再精简——再膨胀的循环怪圈。在国际上，绝大多数国家设立中央政府、二级和三级地方政府。我国政府从中央到地方共有五级，其中县、乡在实际运行中，各级政府下面又增设了多个行政层级，每一级层级的设立，都需要有与之相适应的机构、人员来支撑，经费及相关办公设备的费用多数来源于公共财政，这必然导致行政成本的增加，也使得行政效率降低。

（二）政府职能定位不明确

目前，政府职能越位、缺位的现象依旧存在，导致了财政资金严重浪费。政府部门在行使相关行政职能时，一方面管了不该管、管不了、管不好的事，另一方面该管的事却没管好，权利与部门利益挂钩，审批环节多，效率低下，既增加行政管理的成本，也增加企业和社会的负担。不少地方政府脱离实际，搞重复建设，弄一些劳民伤财的政绩工程、形象工程，这些由于缺乏科学论证，决策失误导致投资失败，严重浪费了国家资金。

（三）政府人员的成本意识薄弱，铺张浪费行为屡禁不止

政府作为一个公共部门，对因提供公共产品而消耗的资源，缺乏一种有效的监督，这在一定程度上削弱了政府行为的有效性。对许多政府人员而言，保持政府行政现状，既不犯错也不寻利，为了达到自己的政治目的安享行政行为之后的社会效益，进而忽视了相关的经济效益。

近年来，民众越发关心公务用车、公款吃喝和公费出国等存在严重浪费的现象，中央曾三令五申遏制这些浪费，各地也采取过一些改革措施，但至今这几方面的开支都在两三千亿元以上。除此之外，政府会议浪费也是造成行政成本居高不下的一个重要原因，我国各级机关每年召开的会议不胜其多。

（四）绩效考核制度不完善，问责机制不健全

因为行政行为的垄断性和非营利性，导致行政绩效考核存在较大的缺陷，行政决策不够科学，行政资源浪费严重，行政运行费用增加。

问责机制不健全，有漏洞，导致有些法律被架空，难以真正落实。例如行政许可法的颁布，是行政体制改革的一大进步，也一定程度上限制了政府权力，让其有所为有所不为，但是在具体实施过程中，如果有部门制定的规章制度违反了行政许可法，由谁来执法，谁是最后的裁断者，这个主体一直没有。很多机关都是用核准、登记备案、非许可审批等方式来规避行政许可法，这种情况该谁来制止，一直没有强有力的权威执法机关存在。

（五）行政监督机制不健全，腐败现象严重

自1987年实行改革开放政策以来，我国处于经济体制转轨时期，许多新的经济主体和经济行为开始涌现出来，再次期间，旧的制度体系被打破，而与新的经济主体和经济行为相适应的制度体系尚未建立，掌握公权力的政府官员往往会利用“双轨制”从事经营活动，牟取大量不当利益，滋生腐败并呈现蔓延之势，导致政府行政成本越来越高，对国家造成重大经济损失。我国当前的腐败主要集中在人事管理、公共采购和合同、金融、行政垄断行业等领域。加之我国廉政体系不够健全，政府行为缺乏约束机制，致使预算缺乏约束力，政府行为缺乏监督，没有形成良好的依法行政氛围。endprint

长期以来，我国政府行政成本居高不下，行政管理支出越位的现象突出，导致这一现象的原因是多种多样的。如何正确的使用公共财政支出，如何寻找一条适合我国长远发展的道路，如何“以人为本”，如何建设廉洁高效、为民谋福利的政府，这是历史留给我们的难题。

三、我国政府行政成本的控制途径

（一）进一步精简政府机构

以前历次改革大多数是进行横向合并，今后需要把重点放在纵向减少层次上。行政层次过多直接影响政府行政效率。我国纵向行政机构改革要遵循十八大提出的“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”的要求，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务性政府，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，提升行政效率，使政府更好地向服务型转型。

（二）转变政府职能，理清职责关系

政府行政成本与政府职能有着密切的联系，政府职能的大小决定着置政府机构和人员配备，相应地也就决定了行政成本的高低。政府的规模越大，相应的机构设置就会越多，行政成本就会越高，因此，转变政府职能，合理设置机构，精兵简政，建立适度有限政府是降低政府行政成本的前提。长期以来我国受计划经济体制的影响，政府包办了社会！经济生活领域各方面的事务，是一个全能型政府，为此，应当按照政府职能的定位，改变过去政府管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所为、有所不为，处理好掌舵与划桨的关系，形成小政府大社会的格局，凡是市场能够自身进行调节的，政府就不要进行干预，而是把主要精力放在公共产品和公共服务的高效供给上。这样，政府才能集中资源和精力管好自己该管的事，另外又减少了不必要的开支，从而降低行政成本，提高行政效率。

（三）强化政府工作人员的成本控制意识，严格管理职务消费

首先从源头入手，对公务员的招聘和晋升严格把关，从根本上保障公务员的高素质。在部门中，强调领导干部的成本意识，加强工作人员培训，养成节俭的好习惯，进而提高政府效率。在行政执行过程中，对行政成本的消耗进行指导、限制、监督，力争使人财物达到最优组合，以最小的投入实现最大的行政目标。通过工作人员自我学习和组织培训等措施培养各级政府部门工作人员的成本观念、效率观念。加大财务报销的审查力度，增强公务员的整体素质，建立一个小而精的廉洁队伍。规范行政开支审批过程，严格遵守机构财务预算。建设高素质的干部队伍，减少消除隐性成本，在长期的成本控制意识指引下，发扬艰苦奋斗的精神，提升政府工作人员的整体素质。

（四）完善绩效考核制度

绩效评估有利于调动政府人员的积极性，优化资源配置，控制政府的行政投入。在绩效考核过程中，把行政成本和行政效率作为行政绩效考核的指标，建立一个科学的绩效评估标准体系，在考核中不仅考核工作成绩，还要考核完成这些工作的财政成本、资源成本和环境成本，并把考核结果作为奖惩的主要依据。有了科学的评估体系之后，还要有全方位的评估方式。至此，可将美国学者斯蒂芬·P·罗宾斯的“360 度评估”用于对公务员或行政机关的绩效评估中。通过合理高效的评估程序，建立以绩效为基础的预算制度，将绩效管理和预算拨款相结合，既可以降低行政成本，也可以在很大程度上激励各部门多干实事，提高政绩。

（五）推行行政成本公开政策，加强反腐力度，建立健全行政监督机制

腐败本身是一个系统性的问题，需要政府、国际组织、私营部门、公民社会的共同努力，通过广泛的改革才能有效减少腐败行为，将“低风险、高回报”的腐败行为变为“高风险、低回报”的行为。通过推动体制改革，完善公共财政和公共预算制度，促进各部门的问责度、透明度和公开性，以预防、惩治、教育方式治理腐败；建立有效的信息公开和披露机制，强化公众与各部门的联系，加强公民对政府的监督，保证公民的理性参与。其中，公开行政成本就是最好的监督。如在政府官方网站上公示行政成本预算明细表、购车费用及保养、使用与维修费用、会议费用、出国费用、招待费用等，使财务收支状况透明化，接受广大群众监督检查，从根本上遏制行政支出居高不下的情况。最后还有一点就是要健全群众举报腐败行为工作机制，壮大群众举报力量，调动群众参与反腐行动的积极性，监督部门加强对举报工作的管理和监督，依法保障举报人的权利，加大对举报案件的处理力度。

行政成本既是行政机关维持自身运作、履行行政职责的重要物质基础，也是衡量行政绩效的一个重要指标，行政成本的高低反映了政府行政能力的水平和行政工作的效率。本文通过对“行政成本”长期以来居高不下的原因分析，从政府机构、职能、绩效考核与监督、行政观念等五个方面出发，提出控制行政成本的有效途径。当然，控制行政成本不仅仅是一个经济问题，而是一项涉及政治、经济、文化和社会诸层面的复杂的系统工程。本文只是对行政成本的表面现象作一粗浅的分析，对如何控制我国行政成本的途径作初步的探讨。从理论上说，以最少的行政成本实现最优化的行政管理，是一种理想的状态，也是现代管理学所追求的最佳效果。但事实上很难找到这样一个最佳点。这也正是理论的难点，是值得进一步研究的重要课题。

近年来国家越发重视行政成本的控制，也提出了许多控制的有效途径，因此，我们相信，随着我国政治体制改革的不断深入，随着对公权力的约束和制衡机制的日益强化，随着对控制行政成本问题的重视和研究，我国行政成本终将控制在合理的水平上。

参考文献

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