城市化进程中征地冲突诱因及治理研究

张定元

摘 要：在城市化加速推进和社会经济全面转型的背景之下，由于征地规模不断扩大，土地供需矛盾也进一步凸显，征地冲突问题已逐渐成为影响中国农村社会稳定和经济发展的重要问题，亟待有效治理。法律制度不完善，征地程序不规范，征地信息不透明，安置补偿标准低是征地冲突的诱发因素，改革征地制度，转变政府职能，提高农民土地权益保障水平，是治理征地冲突的根本，也是提升征地冲突治理效果的必然要求。

关键词：征地冲突；治理；对策

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0156-03

近年来，由于征地规模迅速扩张而频繁发生的农村征地冲突越来越引起社会各界的广泛关注。因征地引发的各种社会问题的产生和蔓延，必将破坏稳定的土地关系，影响和谐社会的建设。因此，立足于当前征地冲突的诱因、特点及其对策研究，对于综合推进农村社会管理创新，维护农村和谐稳定具有重要的现实意义。

一、征地冲突的内涵

冲突是指为了使群体有效地完成组织目标和满足个人需要，必须建立群体成员和群体之间的良好和谐关系，即彼此间应互相支持，行动应协调一致。但是，现实的情况是，个人间存在着各种差异，群体间有不同的任务和规范，对同一个问题就会有不同的理解和处理，于是就会产生不一致，或是不能相容。征地冲突是城市边缘区社会——空间转型不同步的产物，其外在表现为土地利益相关者之间的利益冲突，形成于征地程序运作环境，根源于不完善的征地制度。在土地权属由集体向国有转移的过程中，政府和农民在价值观念上的差异及利益分配格局失当及运作程序设计不合理等问题导致诸多社会冲突和矛盾出现[1]。

二、征地冲突诱因

（一）法律制度不完善

中国现行的土地产权制度虽然在促进农村经济全面繁荣和持续发展方面发挥了重要作用，但该制度本身也存在诸多缺陷和漏洞，随着中国社会经济的发展和法律制度的日益完善，这些缺陷和漏洞造成的负面效应逐渐扩大，导致不少矛盾和冲突的蔓延和升级。中国的征地制度也存在着程序正义缺失和效率不足等问题[2]。监督机制的软弱无力和利益主体的话语权缺失以及地方政府违法违规行为的频现，暴露出了群体性事件冲突下征地制度的诸多弊端。

（二）征地程序不规范

当前中国正处于城市化不断加快的时期，土地征收是不可避免的。然而在土地征收过程中，地方政府单方面决定征地补偿、安置方案的措施必然导致利益相关者的强烈不满。再者，地方政府对征地纠纷与冲突的管理缺乏成效，在征地过程中，对业已暴露的征地矛盾并未给予足够的重视，对群众反映的征地矛盾、纠纷也不积极处理，甚至采用强制性措施征收土地，致使原本可以化解的矛盾、纠纷最终演化为冲突[3]。

（三）征地信息不透明

征地冲突的产生，往往是由于政府工作人员缺乏对被征地农民的政策宣传，只是与村委会负责人进行交涉，忽略了与被征地农民之间的交流，甚至无视被征地农民的意愿诉求，因而在征地工作的开展中，被征地农民会产生质疑和排斥，直至与政府发生冲突。这不仅影响到农民自身的生产生活，更对政府的征地工作带来了不必要的麻烦。由此可见，征地的宣传沟通工作是缓和及避免征地冲突发生的重要举措。

（四）安置补偿标准低

由于国家垄断了土地的一级市场，因此以土地征收这种转移所有权的方式具有很强的行政性[4]。土地征收补偿在标准的制定和最终补偿的执行上都存在很大的单方性，其中的问题也就随之产生了。随着经济的发展，物价的上涨，现行的补偿安置标准不能让被征地农民满意，加之在实际运作时走样，就更可能暴发强烈的反抗甚至冲突。

（五）农民权益难保障

征地冲突的酿成，往往在于农民的知情权、参与权被忽略，同时政府基于在权利上的优势地位，农民的申诉、控诉和起诉权也没有得到很好的保障。在征地过程中，农民的相关权利没有得到很好的保障，农民对征地补偿标准及分配等信息不是完全知晓。政府在征收土地过程中急于求成，缺乏对老百姓的耐心解释，造成了农户对村委会的不信任。而农民寻求救济的过程中也是困难重重，被征收农民在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位[5]。

三、征地冲突治理策略

（一）全面完善改革征地制度

征地制度的缺陷是征地矛盾不断升级最终成为征地冲突的根本原因。因此，改革征地制度才是治本之策。首先，征地补偿安置标准的确定过程要引入协商议价机制，目前的征地制度采取的是一刀切的标准，由有关部门制定标准、统一实施，虽然会根据实际情况略有调整，但还是完全摒弃了协商议价机制，这种方式的突出优点是节约了时间成本，但突出缺点是无法利用协商议价使各方不同的利益诉求在一种相对宽松的气氛下形成共识，并借此疏导不满情绪和敌对情绪。不议价，意味着被征地农民永远处于被动地位，这种被动地位所带来的不满和怀疑情绪，是政府难以单方面提高补偿标准所能消弭的[6]。其次，完善征地安置制度。当前农民抗拒征地的主要原因，不是不愿意支持地方建设，而是出于对长久生计的担心。新一轮征地制度改革的重点是实现长久安置，要长久安置，就必须从根本上改变当前以货币安置为主体的安置制度，建立以社保安置为基础，以就业安置为导向的多元化安置模式，尤其要突出农民就业培训的效果，真正解决被征地农民的后顾之忧。最后，完善征地过程的公众参与和公众监督机制，当前的征地制度在公众参与和公众监督方面是有所设计的，如征地听证制度，但由于未能赋予农民否决征地决策的权力，加上农村社会目前尚缺乏公众参与的环境和能力，导致这些制度流于形式，进而加剧了冲突。因此，治理征地冲突除了要对征地制度进行全面改革外，还要在其他领域付出很多努力。

（二）转变政府职能，提高政府公共服务水平

愈演愈烈的征地冲突急切呼唤政府提升执政水平，优化自身职能，尤其要在经济调节职能和公共服务职能方面取得进展。补充完善法律法规，创造公平有序的竞争环境，有效平衡各方面的正当利益，切实保障弱势阶层的基本利益。在坚持抓经济建设不放松的同时，建立健全公平的土地价格体系。严格控制新增建设用地规模，加大项目开发和闲置土地的处置力度，控制建设用地总量，杜绝圈地行为，对已批准的用地项目，督促其按期开发建设和投产，对闲置土地严格按照《土地管理法》、《闲置土地处理办法》处理，最大程度地避免土地闲置，减少失地数量。另外，从切实保护失地农民利益出发，征地补偿以土地市场价格核算为依据，实行公平公正补偿，这是解决征地冲突的关键一步。endprint

1.提高政策制定和执行的透明度和公正性

随着民主社会的强化与推进，公共政策的制定和实行应由封闭和半封闭状态向公开透明状态转变。政府应从社会利益分化的现状出发，为社会中各主体的利益表达制定规则和秩序，建立合理的制度安排，赋予普遍公民更多的知情权、选择权、表达权和监督权，最大程度上协调利益差异。在征地中，征地的程序应该公开透明，被征地农民作为重要的局中人应给予其公正对待，使其能够始终公平地参与征地过程，保障其基本权益的不受到损害。

2.提高政府公共服务水平

新的社会形势下，要将为社会提供公共服务，促进社会公平作为政府今后的一项基本职能。如何扭转城市化进程中征地困境，防止违规圈地，从根本上维护农民利益并使其成为城市化的支持力量，作为政府，需要做全方位权量。政府不仅应依法明确公共领域与公共利益的分配权界，而且要注重提升农民的就业能力，创造良好的就业机会。对全体公民提供社会保障是现代政府最基本的公共职能之一，也是执政合法性和有效性的重要标志。因征地而造成的失地农民对政府这一公共职能提出了更为迫切的现实要求。

（三）建立征地冲突问责机制

地方政府在农地征收和出让的过程中存在着巨大利益。根据中国《土地管理法》第55条规定“新增建设用地的土地有偿使用费百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。”地方政府能够从土地出让中获得巨额收入，提高地方财政收入，提升官员政绩。在这种情况下，地方政府倾向于通过强制手段低成本征地，再以高价格买地。因此，校正政府的行为激励机制就成为解决农村征地冲突的关键环节，这不仅要求建立民众监督政府的有效机制，改革地方政府绩效评价体系，更需要加快建立农村征地冲突的问责机制，严肃追究地方政府主要领导干部在征地冲突中的领导责任，强化政府对征地行为的约束，并通过强化地方政府责任，树立政府对生命和法治的敬畏和尊重[7～8]。

（四）规范征地补偿款的发放

征地补偿款被截留、挪用、贪污是农村征地冲突爆发的一个重要原因，改革和规范征地补偿款发放的程序和办法是解决问题的根本之策，而在现行征地补偿制度改革之前，应着力加强对征地补偿款发放和使用情况的监督和管理，尽快建立征地补偿款公示制度和村民代表参与征地补偿款监管和使用决策的制度。

（五）完善失地农民社会保障

农民反对征地最主要的原因是对未来不确定性的恐惧，担心失去土地后生活没有保障，希望获得更多的补偿款以满足今后生活之需，做好失地农民的社会保障和就业安置，不仅能够缓解农民对征地的抵触情绪，也是促进当地经济发展和社会稳定重要保证。因此，应明确地方政府在失地农民社会保障和就业安置中应尽的职责，把对失地农民就业状况考核作为地方政府就业工作考核的重要内容。

四、结语

土地征收引发的社会冲突现象是一个非常复杂的社会问题，引发征地冲突的原因是多方面的，既包括利益分配方面的原因，也涉及到价值观念的差异，程序设计中的疏漏，以及相关制度建设的滞后等方面的问题。全面改革完善征地制度、强化政府职能的公正性、提高政府的公共服务水平、建立征地冲突问责机制是缓和乃至消除征地冲突的关键所在，也是当前迫在眉睫的重要任务。征地冲突是社会——空间转型不同步的产物，因此对于征地冲突的治理应从土地经济和利益分配、制度建设和程序完善两个层面入手。总之，征地冲突问题的解决应立足于多元利益主体之间的协调，针对土地冲突的多种根源进行辨证施治，推动征地制度和相关土地制度创新，逐步规范政府职能，构建公平公正的治理机制，才能实现对征地冲突的有效治理，才能真正缓和征地冲突，实现社会的稳定和谐与繁荣发展。

参考文献：

[1] 张期陈，胡志平.征地利益冲突的微观经济学[J].经济体制改革，2012，（2）：65-72.

[2] 孟宏斌.资源动员中的问题化建构：农村征地冲突的内在形成机理[J].当代经济科学，2010，（5）：24-26.

[3] 钟骁勇.征地冲突行为诱发因子及其影响因素的实证分析——以江西省新建县为例[J].国土资源科技管理，2012，（5）：18-22.

[4] 吴群.农地非农化过程中土地收益分配分析[J].国土资源科技管理，2011，（3）：14-18.

[5] 谭术魁，齐睿.快速城市扩张中的征地冲突[J].中国土地科学，2011，（3）：31-42.

[6] 马学广.城市边缘区社会——空间转型中的征地冲突研究[J].规划师，2011，（3）：38-49.

[7] 陈明.“土地财政”的多重风险及其政治阐释[J].经济体制改革，2010，（5）：25-30.

[8] 孟宏斌.资源动员中的问题化建构：农村征地冲突的内在形成机理[J].当代经济科学，2010，（5）：24-26.

[责任编辑 吴明宇]endprint