论公务员廉洁年金制度的建构

高杰

摘 要：从2002年湖南省浏阳市开始实行廉政保证金制度以来，此类制度一直争议不断。2013年底，国务院发展研究中心曾建议在中国建立廉洁年金制度，由此引来社会的广泛关注。廉洁年金本质上是对公务员秉持公共精神，为社会提供优质的公共服务的贡献予以价值上的认可。廉洁年金在体制设计上建立了激励公务员廉洁勤勉从政的长效机制，实现了公务员眼前利益与长远利益的均衡，符合成本——收益比较原则。但目前在中国建立廉洁年金制度还存在着法律支撑、思维逻辑、资金来源、制度配套、运行管理等方面的诸多障碍。面对这些障碍，中国构建公务员廉洁年金制度应当着力于增强资金来源合法性，寻求与公积金制度接轨，建立长效奖惩机制，加强资金运作管理，并使各项制度链接配套。

关键词：廉洁年金制度；可行性；障碍；构建策略

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0176-04

引言

十八大以来，党中央不断加大反腐败力度，坚持预防和惩治腐败并举，深化政治体制改革，着力探索创新防治腐败的新举措。在这样的大背景下，国务院发展研究中心在为十八届三中全会提交的“383”改革方案中提出要“建立廉洁年金制度”。“公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的，退休后可领取廉洁年金。”此消息一经发出，随即引来了社会各界的广泛讨论，有人赞同，有人反对[1]。与此同时，到底什么是廉洁年金制度，在中国能不能建立这样的制度，该怎样建立这种制度等一系列问题引起了官员、学者和公众的广泛讨论。

一、相关概念界定

虽然“廉洁年金”这个名词是在“383”改革方案总报告中才首度出现，但实际上类似制度在中国一直在“试行”。在各地的实践和理论研究当中叫法有很多，比如廉政公积金、廉政保证金、廉洁从政保证金、廉洁自律保证金、廉洁从警退休金等等。从目前的研究和讨论来看，提法比较多的是廉政保证金。所谓廉政保证金一般是指在一定时期内，政府从公务员的福利金或工资中支出扣除一笔钱，各单位再拿出一部分资金按照一定比例与之配套，共同组成一项专门用于激励公务员廉洁从政的奖励基金，到期依据考核情况，若没有发现公务员在履职期间有贪污腐败行为，可按一定比例定期予以返还，而贪污腐败者则要根据情节严重程度予以部分返还，或者不予返还[2]。

有学者认为，“廉洁年金”不等于“廉洁保证金”。二者不仅仅在概念上有所区别，而且在理念上也有本质的不同。如果将廉洁年金等同于廉洁保证金，就等于变相承认政府在惩治腐败方面工作不到位，需要依靠增加福利来“哄”公务员不要腐败，实质上是将原本不合法的福利待遇合法化，是对纳税人的极不尊重[3]。这样非但起不了反腐败的作用，反而可能给某些官员增加一个拿廉洁年金腐败的机会。

廉洁年金本质上并不是简单地对公务员的廉洁行为进行经济奖励，而是对其秉持公共精神，为社会提供优质的公共服务的贡献予以价值上的认可。这是对公务员群体的劳动给予的肯定和尊重，让公务员在心理上感到自己的勤勉付出是值得的。如此公务员不仅在物质上而且在精神上得到了双重激励，将会大大提高政府部门的行政效率，提升公务员的服务水平。

尽管廉洁年金制度与廉洁保证金制度之间存在着区别，但是作为廉洁年金制度的雏形，二者之间又存在着很大的相似之处，联系非常紧密。加上中国的廉洁保证金制度试点已经有了14年的实践经验，能够为廉洁保证金制度的建立提供参考和借鉴。鉴于此，本文在研究当中对“廉洁年金”与“廉洁保证金”不做严格的区分，将它们归于同一概念。

二、建立廉洁年金制度的可行性

建立廉洁年金制度是反腐败体制机制创新的有益探索。在笔者看来，待条件成熟时是可以实施的。

（一）廉洁年金制度符合成本——收益比较原则

虽说廉洁奉公是公务员最起码的伦理道德要求，公务员应当把廉政勤政作为一项工作准则，这是法律赋予公务员的义务。但是，我们也必须要考虑到公务员职业的特殊性，他们掌握着公共权力，肩负着治理社会的公共责任，为了保证公共利益的实现，对公务员正常履职进行必要的激励还是可以接受的。相对于腐败给公共利益造成的巨大损失来讲，廉洁年金只是付出了一小部分经济成本。中国公务员目前的工资并不算高，许多腐败属于需求性腐败，建立廉洁年金制度对抑腐促廉有一定的作用。

建立廉洁年金制度，在给公务员以有效的物质激励的同时，又带有一定的制约性和风险性，可以通过廉洁年金的积累机制保障廉洁行为的收益，相应地增加腐败的成本，有利于培育和形成积极向上的廉政文化。此外，目前中国公务员的激励机制还比较单一，基本上只有靠晋升一条渠道，建立廉洁年金制度，对于促进公务员在保持廉洁的同时，做到勤政为民，也能起到一定的正面激励作用。

（二）廉洁年金制度建立了长效激励机制

廉洁年金在体制设计上建立了激励廉洁勤勉从政的长效管理体制，将经济利益与长期考评联系在一起，可以防止公务员做出因小失大的非理性行为。由于廉洁年金在筹资上实行积累制，公务员在政府机关工作时间越长，其积累的廉洁年金数额就越大。因此，腐败造成的经济利益损失也不断加大。同时，廉洁年金制度还实现了党纪处分、行政处分与经济处罚结合到一起，不仅在经济上和精神上给违法乱纪分子以震慑，而且这种制度一旦建立起来，将有助于激励公务员在工作中尽职尽责、善始善终。

（三）廉洁年金制度实现了公务员眼前利益与长远利益的均衡

公务员在每一廉政考核周期结束时领取到的一定比例、数额的廉洁年金是其眼前利益。国家对始终保持廉洁从政的公务员在退休后一次性返还其从业生涯中长期积攒下来的余额较大的廉政奖金是其的长远利益。通过廉洁年金定期领取与退休后领取相结合的方式，廉洁年金将眼前的利益转化为某种“廉政期权”，实现了公务员眼前利益和长远利益的均衡，从而激励公务员持久保持清廉勤勉。endprint

三、建立廉洁年金制度的障碍

廉洁年金制度最终没有出现在十八届三中全会的报告中，其原因在于目前建立廉洁年金制度还存在着诸多障碍，条件还不够完善。

（一）法律支撑障碍

在中国廉洁年金制度之所以难以推行，首要原因就在于“无法可依”甚至是与现行法律背道而驰的。目前各地实践都将公务员的工资扣除一部分作为廉洁年金的一项资金来源，而公务员的工资是其合法收入，属于公务员个人财产。中国《宪法》明确规定：“国家保护个人的合法收入和私人财产”。即使建立廉洁年金的动机和出发点是好的，但是仍然对私人财产构成了侵害。中国《公务员法》第78条规定：任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。根据这一规定，地方政府及其部门无权“扣缴”或“缴存”公务员的合法工资收入。《公务员奖励规定（试行）》规定：“各地各部门不得自行设立本规定之外的其他种类的公务员奖励”。因此，设立廉洁年金，应当报请国务院有关部门审核批准。

由于中国现行法律及政策不允许动用国家财政来为公务员的个人行为作保证金，各地方政府在实践中往往规避这一点，代之以动用机关单位的行政经费来充当廉洁年金的一项主要资金来源，这也是违反法律的。法律意义上的保证金，应当是行为人个人的财产经费。如果用单位的财产经费来为自己的行为作保证，就意味着将行政经费这笔国家公款变成了个人财产。这不仅违反法律，同时也起不到预期的保证作用。

（二）思维逻辑障碍

在国内许多学者担忧建立廉洁年金制度在思维逻辑和方向上是有害的。贪污腐败为党纪国法所不容，廉洁从政是公务员起码应当恪守的本分。加强反腐败体制机制创新，不能总在公务员群体上进行发红包式的“改革”。为官者以德居先，而后才能为政以廉。廉政建设应该从善良人性与行政伦理的建构层面出发，以内在的德性修为保证公务员自觉地廉洁奉公。道德规范的内化才是抑腐促廉的根本，以物质利益激发廉政动机在制度逻辑上是站不住脚的。如果公务员不能恪守最起码的职业道德，反而要财政拿出一大笔钱来作保，这显然是不合理的。许多公众对廉洁年金也表达了质疑：“廉洁难道不应该是一个公职人员应该具备的素质么？怎么就成了优良品质还需要奖励了呢？这不成了政府给一笔钱，求当官的不要贪腐？”因此，公众担忧廉洁年金可能会异化为“变相福利”。

（三）资金来源障碍

从各地的实践来看，当前廉洁年金的资金来源主要有两种渠道。一是由公务员个人工资与政府财政各按比例共同负担，比如浏阳市公务员个人按当月工资的5%缴纳，单位按个人缴款的2倍缴纳；二是完全由政府财政预算来负担，比如慈溪市的做法就是全部由国家财政负担，公务员个人不缴纳任何费用。这两种资金来源渠道都使得资金属性单一化、功利化，不仅增加了财政负担，而且使得廉洁年金的惩戒作用严重弱化[4]。早在2002年时，浏阳市纪委对廉政保证金来源做解释时就表示，曾考虑将配套资金纳入政府财政预算，但缺乏明确的法理支持。

此外，廉洁年金当中由政府出资的部分不论是来源于财政预算资金还是单位行政经费，本质上都是国家公款，政府动用这样一大笔公款理应经过公开听证。其中如若涉及公共财政支出，应当要列入财政预算，并提请同级人民代表大会或其常务委员会审议，通过以后方能执行。从目前的情况来看，各地在实践中既没有引入听证程序，也没有经过人大审议，故而其资金来源在程序上也是有问题的。

（四）制度配套障碍

当前要在中国建立起廉洁年金制度，还须一系列制度加以配套，才能保证其有效运行。一是要完善财政公开制度。建立廉洁年金制度，完全由公务员个人负担行不通，政府必须要拿出资金加以保障。财政出资必须得到社会认同才具有合理性和合法性。其前提就是要完善财政公开制度，使得财政支出公开透明；二是要健全廉政监察机制。廉洁年金的领取条件是“公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为”，那么如何审查官员是否廉洁呢？在当前中国公务员有一点“灰色收入”也是比较普遍的。那么对于这些腐败情节不是十分严重的公务员，应当如何界定，需要进一步设定标准。有些腐败分子直至退休其腐败行为仍未被“揭露”，又该如何防范。要解决这些问题前提就是要建立廉洁高效的廉政监察机制；三是要落实财产公开制度。领取廉洁年金的基本前提是公务员要廉洁，这一点必须让公众了解清楚。“大奸似忠”，有些官员表面上是“清官”，实际上却是“巨贪”。没有完善的官员财产公开制度，公众根本无法无从判断官员是否廉洁。

廉洁年金不是“万灵丹”，不可能完全消除腐败问题，关键还是要加强制度建设，建立监督制约机制。廉洁年金易于抑制小贪，对于手中握有实权的高级官员，其腐败收益甚至可以高达千万甚至上亿，微薄的廉洁年金难以发挥应有的制约作用，只有配合法律惩处才能对大贪污犯起到震慑作用。廉洁年金制度需要和其他反腐制度相配套共同发力，仅仅依靠该项制度“单兵突进”很难发挥太大作用。

（五）运行管理障碍

廉洁年金制度的主要内容是“未犯重大错误或未发现腐败行为，退休后方可领取。”其中“未犯重大错误”、“未发现腐败行为”如何评判，由谁评判，以何标准等一系列问题需要解决。因此，当前还需要构建一套合理的评价体系，在评价机构的选择上绝不能政府“自说自话”。在对公务员任职期间的廉洁情况进行考核时应当公开接受公众监督，让公众也参与评价。

此外，廉洁年金的金额设定为多少，廉洁年金的覆盖范围应该包含哪些群体，这也是个“技术活”。如果标准定得过高，覆盖面过广，将加大政府的财政负担，公众很难接受。如果标准定得过低，又很难起到预防腐败的作用。

四、廉洁年金制度的构建策略

针对在中国建立廉洁年金制度面临的主要障碍，在总结国内试点经验教训，借鉴新加坡廉政公积金制度的基础上，笔者就在中国如何构建廉洁年金制度提出以下建议：endprint

（一）拓宽资金来源渠道，增强资金来源合法性

强制扣除公务员部分工资充入廉洁年金账户，在现行的法律框架下，显然是违法的。针对这一问题，可以采取更为灵活的策略。江西省大余县实施廉洁保证金制度的做法具有借鉴意义。该县《实行廉政保证金制度暂行办法（试行）》中规定：县直单位和乡镇党政班子主要领导每月缴纳200元，其他班子成员每月缴纳100元，由县财政局从其个人“阳光津贴”中代扣代缴；村（居）党支部书记、村（居）委会主任每月缴纳50元，由县财政局从其个人奖励基金中代缴代扣。这种做法把公务员的近期可得利益转化为退休后可以取得的远期可得利益，只是拉长了期望期限，公务员的实际收入并没有降低[5]。公务员的额外津贴和奖金的设置具有很强的灵活性，其受益上具有不确定性，以此作为廉洁年金个人缴存部分的资金来源就很好地规避了违法扣减公务员工资的问题。

笔者还建议，把查处的违法违纪资金划拨一部分充作廉洁年金，把车改补贴等额外收入直接纳入廉洁年金。据媒体报道，2013年广东共立案查处厅级官员38名，清理出“小金库”金额2 371万多元，违规使用专项资金2.38亿多元，省市两级“廉政账户”共收到“红包”礼金上交款2 931.7万元[6]。2013年湖北省共审计领导干部979名，查处违纪违规问题资金45亿元，处理上缴财政11亿元，追回被挤占挪用和违规借用资金13亿元[7]。由此我们可以看出，当前中国的反腐败形势还不容乐观。随着各级政府反腐败力度的不断加强，贪腐者上交的贪污款和礼金数额也在增长。因此，完全可以将违法违纪资金中的贪污款和礼金部分划拨到廉洁年金账户中，作为其中一项资金来源。

民革中央副主席朱培康曾经向媒体表示：“我仔细计算了退休后，自己作为省部级领导干部使用公车所产生的费用。不算不知道，一算吓一跳，一位省部级领导干部退休后在公车使用、配备秘书方面竟然需要120万元左右。”[8]因此，在不大幅度修改现有制度的前提下，可以展开自上而下的改革，将当前高级领导干部退休后的公车使用费用货币化，以此充作廉洁年金，首先针对高级官员群体建立廉洁年金制度，然后不断向基层公务人员扩展。

（二）与公积金制度接轨，扩大资金数额

目前中国的公务员工资水平并不算高。从浏阳市的做法来看，由从公务员个人工资中扣除5%，加上政府缴纳的相当于个人缴款两倍的资金所组成的保证金，其数额还是非常有限的。依照推算，一位刚入职的年轻公务员从政三十八年不违纪，以初级干部身份退休时可以领取7万元的廉洁保证金[9]。7万元的保证金收益对于腐败收益来说，还是微不足道的，因而廉政保证金能起到的效果也非常有限。

新加坡的廉政公积金制度是中央公积金制度的组成部分。公积金账户中个人缴纳的部分是为自己退休后的养老和医疗保障所准备的资金。而公积金中政府为公务员缴纳的部分，实际上是政府把公务员养老金提前预存到公务员的个人公积金账户上，公务员退休后并没有单独的养老金或者是退休金。因此，新加坡的廉政公积金既是公务员个人的养老保险金，又是廉政保证金，实现了二者的统一。

中国建立廉洁年金制度可以借鉴这种做法。先为公务员建立个人公积金账户，然后将政府针对公务员的退休养老、医疗保障、住房及用车补贴等支出货币化，并定期存入公积金账户。这样等到公务员退休后，公积金账户上的资金积累将会是个不小的数目，既可以保障公务员退休后生活无忧，又可以使贪腐者遭受严重的经济损失，起到较强的惩戒作用。

（三）建立长效奖惩机制，严格领取标准

廉洁年金制度应当体现长效的奖惩机制，廉洁年金不能等同于“年终奖”。如果以一年作为廉政考核周期则过于短期，难以起到担保作用，最终廉洁年金将沦为“变相福利”。因此要设定一个合理的考核周期和领取标准。江门市的做法是以五年为一个考核周期，无违纪情况的公务员可领取缴存款额的70%，余额至退休一并领取。笔者认为，该市在公务员在一个周期内考核合格后可以提取七成的廉政公积金缴存款的做法也是欠妥的。廉洁年金应该是对公务人员终身廉洁所作的担保，应当禁止公务员在履职期间以任何理由提取，只有在其退休或者离职后经考核和审计合格，由本人提出申请，经相关部门审核批准后方可分期提取账户中的资金。

现实中有些官员直至退休时仍没被发现有贪腐行为，但后来又被“揭露”。因此，廉洁年金可以采取在领导干部退休时先发放一半，退休三年以后再发放另一半的办法，来防止错奖贪腐者。在实践中应当严格执行“一次违规全盘否决制”，不论何时一旦发现公务员有违法违纪行为并经调查属实的，直接剥夺当事人领取资格，已经给付的廉洁年金全部追回并上缴国库。如果公务员发生工作调动，个人的廉洁年金账户也应该跟随公务员带到其他单位，继续按规定缴存保证金，但不得提取账户内的资金。如果发生公务员辞职、辞退的应当自辞职、辞退之日起满二年方可申请提取廉洁年金。如果发生公务员死亡的，经审查无违法违规行为发生的，可由其家属代为申请并一次性提取全部款额[10]。同时，还应当体现惩前毖后、治病救人的原则。如果公务员受到记过及以上行政处分的，则不得提取以前所累积的廉洁年金。处分解除后，在职公务员可以再从零开始缴存廉洁年金。如果公务员受到两次记过及以上处罚的，则终身不得缴存或领取廉洁年金。

（四）完善方案程序建设，加强资金运作管理

在廉洁年金制度方案设定上要加强公众参与。在方案讨论阶段要引入听证程序，在本行政区范围内公开征求群众意见。经过充分协商讨论，整理出来的意见稿应当提交本级政府常务委员会讨论，形成草案。最终以提案的形式提请同级人民代表大会审议批准。

政府应当为每一位公务员都设立一个个人的廉洁年金专门账户。等到相当一段时间以后，所有公务员的廉洁年金账户金额汇总之后将是一笔很大的资金。因此，应当加强廉洁年金的资金管理，并由有关部门分工负责。可以由财政部门负责廉洁年金的日常监管，由组织部门和监察部门负责实施对公务员的廉政考核。同时，可以成立一个独立的基金会，引入商业化运作来经营这笔资金，如购买国债、保险、企业债券、基金等，以实现廉洁年金的保值增值。endprint

（五）使各项制度链接配套，构建反腐败生态系统

从国外实行廉洁年金的类似制度的成功经验来看，各国一系列的反腐败制度相互配合，形成了一个整体性的反腐败生态系统。廉洁年金制度要有效发挥作用必须同财产公示制度、官员亲属从业状况公开制度、离任审计制度、行政监察制度、金融实名制、民主评议制度等一系列制度相配套，才能构建一整套反腐败长效机制。一个国家如果没有一套有效的公共监督体系和自由民主的新闻舆论，没有严厉的执法机构和其他配套改革措施来减少寻租的可能性，那么廉洁年金制度终究会因势单力薄，而难以达到预期的防腐败效果。当前亟需要做的就是落实政府信息公开、官员财产公开，使各项政策公开透明，压缩腐败的空间。同时，还要提高群众的反腐败意识，利用社会公众的强大力量，促进反腐倡廉建设。

结论

廉洁年金制度是中国反腐败体制机制创新的有益实践，当前应当不断完善其实施条件，推进新的实践探索，在适当的时机推行该项政策，以促进腐败治理，激励公务员廉政勤政。廉洁年金制度建设应当要在公务员工资制度不断完善，财政公开的前提下，在完成养老金并轨之后再施行。廉洁年金制度建立以后，还应当寻求与养老金制度链接，最终实现二者的合并与统一，在确保公务员能够安享晚年的同时，起到抑制腐败的作用。

参考文献：

[1] 王红英.廉洁年金惹争议公众担忧成变相福利[N].企业家日报，2013-11-04（10）.

[2] 郑美玲.中国廉政保证金制度探析[D].哈尔滨：黑龙江大学，2012：6-7.

[3] 朱永华.廉政保证金，别在利益加法上做文章[N].法制日报，2013-11-16（7）.

[4] 沈费伟.廉政保证金能否保“廉政”[J].浙江人大，2013，（12）：32.

[5] 庄德水.廉洁年金制度的伦理逻辑和实践策略[J].学术交流，2014，（3）：37.

[6] 汤南.廉政账户收红包2 931万元[N].广州日报，2014-01-22（A6）.

[7] 杨宏斌.去年湖北审计领导干部979名 查出违纪违规资金45亿[EB/OL].湖北日报，http：//www.chinanews.com/gn/2014/02-11/5821890.shtml，2014-02-11.

[8] 叶晓楠.我为什么要提廉政保证金提案[N].人民日报海外版，2011-07-01（5）.

[9] 夏晓柏，彭立国.浏阳廉政保证金调查：“防腐”经济学的十一年实验[N].21世纪经济报道，2013-11-14（4）.

[10] 李磊.廉政保证金机制对普通公务员激励作用研究[D].杭州：浙江大学，2007：44-48.

[责任编辑 安世友]endprint